摘要：內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，此類(lèi)事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋?xiě)椃?，提取原由?guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

「摘要」內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。”結(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，此類(lèi)事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋?xiě)椃?，提取原由?guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

一，現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋?xiě)椃ǎ崛≡蓢?guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

二、國(guó)家立法權(quán)提留的涵義

“立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)的主要職權(quán)：這里所說(shuō)的立法權(quán)。既包括法律的制定、批準(zhǔn)、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止、變更或撤銷(xiāo)的實(shí)體性權(quán)力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調(diào)查和聽(tīng)證等程序性的權(quán)力。還包括立法自主權(quán)、行使權(quán)和委托權(quán)等為立法機(jī)關(guān)所享

有的主權(quán)性權(quán)力?！癧2]筆者無(wú)意界定立法權(quán)是什么，僅參考此廣義的立法權(quán)說(shuō)界定國(guó)家立法權(quán)，認(rèn)為國(guó)家立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現(xiàn)形式和法的內(nèi)容是否有效的國(guó)家權(quán)力。

國(guó)家立法權(quán)提留是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法及其相關(guān)法賦予的職權(quán)，通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為。國(guó)家立法權(quán)提留是與國(guó)家立法權(quán)下行分配相對(duì)的保留、提回和提取的行為，它們共同構(gòu)成我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的配置。其中，國(guó)家立法權(quán)保留是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式將憲法賦予的立法權(quán)明確規(guī)定下來(lái)，其他立法主體非有法定情形不得行使。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)備案審查而撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷(xiāo)違背憲法和立法法第六十六條第二款的規(guī)定而被批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保障其所保留的立法權(quán)的法定方式。

十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》規(guī)劃了關(guān)于分步實(shí)施稅制改革的戰(zhàn)略，提出了“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”的重要任務(wù)。合理劃分稅收立法權(quán)限，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)，完善稅收管理體制也是我國(guó)當(dāng)前制定《稅收基本法》（或稱(chēng)《稅法通則》）過(guò)程中不可回避的重大問(wèn)題。國(guó)家稅務(wù)總局許善達(dá)副局長(zhǎng)指出，只有合理劃分稅收立法權(quán)限，才能創(chuàng)制出科學(xué)、嚴(yán)密的稅收法律規(guī)范，為稅收?qǐng)?zhí)法、司法等活動(dòng)提供明確、充分的法律依據(jù)，確保稅收組織收入和宏觀調(diào)控職能的有效發(fā)揮，確保稅收行政法律關(guān)系始終處于良性的互動(dòng)狀態(tài)。

為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)分稅制財(cái)稅管理體制的要求，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限已成為目前大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。但問(wèn)題是，第一，如何真正統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以法律的形式明確中央與地方的稅收權(quán)限劃分；第二，稅收立法權(quán)限與稅收管理權(quán)限下放的范圍和程度應(yīng)如何確定；第三，如何協(xié)調(diào)中央與地方的稅收立法關(guān)系和管理權(quán)限；第四，如何對(duì)地方的稅收立法權(quán)限、管理權(quán)限實(shí)施必要的監(jiān)督和控制。

一、稅權(quán)的含義與稅權(quán)劃分

由于公共產(chǎn)品所具有的層次性，稅收也相應(yīng)具有層次性，這就涉及到了中央政府與地方政府之間的稅權(quán)劃分問(wèn)題。

稅權(quán)是整個(gè)稅收法律研究的核心問(wèn)題，也是分稅制體制的核心內(nèi)容，劃分財(cái)權(quán)的關(guān)鍵就是劃分稅權(quán)。所謂稅權(quán)，是指稅收的管轄權(quán)，其內(nèi)容包括兩個(gè)方面，一是國(guó)家與居民間的稅權(quán)關(guān)系；二是國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)間的稅權(quán)關(guān)系，即稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的配置。所謂合理分權(quán)，主要是指這些權(quán)力在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的合理劃分問(wèn)題。[2]稅權(quán)的具體內(nèi)容應(yīng)包括稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是基本的、原創(chuàng)性的權(quán)力；稅收行政權(quán)是最大量、最經(jīng)常行使的權(quán)力；稅收司法權(quán)是必不可少的，是為稅法有效實(shí)施和稅務(wù)部門(mén)依法行政提供有力保障的權(quán)力。

（一）稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)是國(guó)家立法權(quán)的重要組成部分，是國(guó)家立法機(jī)關(guān)或者國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。它是國(guó)家的一項(xiàng)專(zhuān)有權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力體系中的最高權(quán)力之一，它的行使在于對(duì)整個(gè)社會(huì)成員制定有關(guān)稅收方面的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。

我國(guó)憲法在配置立法權(quán)限時(shí)，使用了幾個(gè)不同的范疇來(lái)表達(dá)。即全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近二十年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。

憲法頒布以來(lái)，我國(guó)正是依據(jù)這種劃分，開(kāi)展了卓有成效的立法工作。但是，立法實(shí)踐對(duì)立法權(quán)限的劃分也提出了一些問(wèn)題。立法法針對(duì)立法實(shí)踐中提出的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的劃分。

一、關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)有立法權(quán)

在以全國(guó)人大及其常委會(huì)為核心的多層次的立法體制中，立法權(quán)限的劃分實(shí)際上是兩個(gè)方面，一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分；二是中央和地方立法權(quán)限的劃分。其中，確定全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，是整個(gè)立法權(quán)限劃分的一個(gè)核心問(wèn)題。因?yàn)槿珖?guó)人大及其常委會(huì)在整個(gè)立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時(shí)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其他各個(gè)層次的立法活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)。因此，只有確定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權(quán)限范圍問(wèn)題。全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)，都可以進(jìn)行立法。因此，沒(méi)有必要也不可能將全國(guó)人大及其常委會(huì)的所有立法事項(xiàng)都列舉出來(lái)。但為了確保重大社會(huì)關(guān)系由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律調(diào)整，便于其他各個(gè)立法主體開(kāi)展立法工作，立法法根據(jù)我國(guó)的政治體制和實(shí)際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個(gè)方面。確立這些事項(xiàng)為全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)有立法權(quán)，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國(guó)家權(quán)利，重要的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)行使；二是要有利于公民權(quán)利的保護(hù)，嚴(yán)格控制涉及公民基本權(quán)利的處罰和強(qiáng)制措施；三是要有利于維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，重要社會(huì)關(guān)系的調(diào)整要由法律規(guī)定；四是要有利于調(diào)動(dòng)其他各個(gè)立法主體的積極性，發(fā)揮各個(gè)立法層次的作用。

二、關(guān)于行政法規(guī)的權(quán)限范圍

憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對(duì)如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過(guò)去在理論界有兩種不同意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)外，國(guó)務(wù)院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權(quán)也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點(diǎn)被稱(chēng)之為“職權(quán)說(shuō)”。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，“根據(jù)”就是法律中的授權(quán)或者國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定中的授權(quán)。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力。這種觀點(diǎn)被稱(chēng)之為“依據(jù)說(shuō)”。兩種觀點(diǎn)分歧的焦點(diǎn)在于行政管理職權(quán)能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對(duì)此爭(zhēng)論作了一個(gè)結(jié)論，明確了行政法規(guī)的調(diào)整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。這種劃分采取了折衷的辦法。因?yàn)閺膶?shí)際情況來(lái)看，”職權(quán)說(shuō)“的觀點(diǎn)失之過(guò)寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政立法的范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于法制建設(shè)。而”依據(jù)說(shuō)“又失之過(guò)窄，不利于調(diào)動(dòng)行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢(shì)。行政立法的優(yōu)勢(shì)之一就是能及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，而這時(shí)往往沒(méi)有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來(lái)不及制定法律或者需要通過(guò)制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時(shí)機(jī)。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

一、正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的邏輯起點(diǎn)

如果僅從字面理解，經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)即關(guān)于經(jīng)濟(jì)法的立法權(quán)，但是，倘若進(jìn)行深入分析，就可發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)蘊(yùn)含著豐富、深刻的內(nèi)容。而要正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)，首先應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)法立法的概念入手。

由于目前理論界對(duì)經(jīng)濟(jì)法立法的認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)，這在很大程度上影響了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的準(zhǔn)確把握。

我國(guó)理論上至今尚未嚴(yán)格區(qū)分“經(jīng)濟(jì)立法”、“經(jīng)濟(jì)法立法”，把兩者直接或間接簡(jiǎn)單混同，替代使用或模糊使用，而沒(méi)有注意到兩者存在的區(qū)別，人們往往在使用本來(lái)意義上的“經(jīng)濟(jì)法立法”時(shí)，也以“經(jīng)濟(jì)立法”來(lái)替代之（注：如有的學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)立法是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)立法權(quán)限依照法定程序制定、頒布，或者修改以及廢除經(jīng)濟(jì)法律經(jīng)濟(jì)法規(guī)的全部工作和活動(dòng)?！眳⒁?jiàn)陶和謙主編：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論》（第二版），法律出版社1992年6月版，第132頁(yè)。），反之亦然。筆者認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)立法”和“經(jīng)濟(jì)法立法”是兩個(gè)不同的法律概念和術(shù)語(yǔ)，兩者存在以下幾方面的區(qū)別：首先，從字面解釋上看，“經(jīng)濟(jì)立法”既可指為了調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系而進(jìn)行的一切立法活動(dòng)，也可與“經(jīng)濟(jì)的立法”等同，指關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的所有法律、法規(guī)?！敖?jīng)濟(jì)法立法”從動(dòng)態(tài)上看是指把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門(mén)而進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)性立法活動(dòng)，從靜態(tài)上看是指把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門(mén)而通過(guò)立法活動(dòng)形成的各種經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)淵源。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)法立法指經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門(mén)而用以調(diào)整特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法活動(dòng)內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。其次，從產(chǎn)生階段看，經(jīng)濟(jì)立法產(chǎn)生時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于經(jīng)濟(jì)法立法產(chǎn)生時(shí)間。經(jīng)濟(jì)立法作為國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的立法，始自于國(guó)家和法的產(chǎn)生，即自從有了國(guó)家和法之后，就有了國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的立法，最早時(shí)期的經(jīng)濟(jì)立法在內(nèi)容上只是整個(gè)立法內(nèi)容的一個(gè)重要方面，在淵源上與調(diào)整其他社會(huì)關(guān)系的法都處于“諸法合體”狀態(tài)，并不是特指一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)。在現(xiàn)代，“經(jīng)濟(jì)立法”仍泛指調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的所有具有綜合性特點(diǎn)的立法表現(xiàn)形式?！敖?jīng)濟(jì)立法的綜合性，是由它包括大量屬于不同法律部門(mén)的立法，包括調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一切規(guī)范這種情況所決定的”（注：〔蘇〕M.H.彼特羅夫：《經(jīng)濟(jì)立法的體系》，載《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁(yè)。轉(zhuǎn)引自宋維義編：《外國(guó)經(jīng)濟(jì)法理論資料類(lèi)編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁(yè)。）。無(wú)論是作為國(guó)家根本大法的憲法，還是作為獨(dú)立部門(mén)法的刑法、民法、行政法、勞動(dòng)法、訴訟法等，只要其中含有調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容的，都應(yīng)屬于“經(jīng)濟(jì)立法”的范疇，因此，“作為綜合性立法來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)立法是各個(gè)部門(mén)法規(guī)范的某種聚合和聯(lián)合，這些規(guī)范仍保持部門(mén)法規(guī)范的特點(diǎn)和性質(zhì)?！保ㄗⅲ骸蔡K〕M.H.彼特羅夫：《經(jīng)濟(jì)立法的體系》，載《蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)法論文選》，法律出版社1982年版，第206頁(yè)。轉(zhuǎn)引自宋維義編：《外國(guó)經(jīng)濟(jì)法理論資料類(lèi)編》，群眾出版社1986年12月版，第259頁(yè)。）而且經(jīng)濟(jì)立法始終伴隨著階級(jí)社會(huì)的整個(gè)進(jìn)程，只要存在著階級(jí)和國(guó)家，就會(huì)存在國(guó)家用于調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)立法。而經(jīng)濟(jì)法立法是在社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到壟斷資本主義和社會(huì)主義后，基于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)意志化的需要，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)、管理的目的，作為國(guó)家干預(yù)、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要法律手段逐漸形成為一個(gè)獨(dú)立法律部門(mén)。因此，經(jīng)濟(jì)法立法就是在特定的社會(huì)階段國(guó)家把經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門(mén)而進(jìn)行的立法活動(dòng)的總稱(chēng)。再次，從調(diào)整對(duì)象和邏輯上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)立法是關(guān)于調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法體系的總和，而經(jīng)濟(jì)法立法是關(guān)于調(diào)整一定范圍經(jīng)濟(jì)關(guān)系即國(guó)家在調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、管理宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的部門(mén)法立法。故經(jīng)濟(jì)立法是包容經(jīng)濟(jì)法立法的屬概念，經(jīng)濟(jì)法立法是包容于經(jīng)濟(jì)立法的種概念，后者只是前者的一部分，經(jīng)濟(jì)立法具有更為寬廣的外延。它除包含經(jīng)濟(jì)法立法的內(nèi)容之外，還包括以其他部門(mén)法形式體現(xiàn)的調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的內(nèi)容。最后，從立法目的上看，經(jīng)濟(jì)立法的目的具有多樣性。經(jīng)濟(jì)立法調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不同部門(mén)法和憲法中基于對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整而規(guī)定的經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容的目的各不相同。而經(jīng)濟(jì)法立法的總體目標(biāo)是一致的，即為了實(shí)現(xiàn)政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的干預(yù)、管理，以維護(hù)社會(huì)整體利益。

綜上可見(jiàn)，“經(jīng)濟(jì)立法”與“經(jīng)濟(jì)法立法”是兩個(gè)不同的概念，為了正確認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)，避免產(chǎn)生歧義，應(yīng)該把兩者嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。這是精確把握經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)概念的前提。

二、經(jīng)濟(jì)法立法權(quán)的界定及其價(jià)值

［摘要］新《立法法》在缺乏明確《憲法》依據(jù)的前提下，將地方立法權(quán)進(jìn)一步下放至設(shè)區(qū)的市，從而引發(fā)了合憲性爭(zhēng)議。從動(dòng)因出發(fā)，市級(jí)立法權(quán)分配可以充分發(fā)揮地方積極性和創(chuàng)造力，推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展;從憲法解釋學(xué)、地方立法權(quán)來(lái)源，以及憲法精神和治理體系的現(xiàn)代化來(lái)看，市級(jí)立法權(quán)分配正當(dāng)并合憲。這種通過(guò)立法來(lái)彌補(bǔ)憲法、發(fā)展憲法的憲法變遷模式，能夠緩和憲法規(guī)范與社會(huì)需要的沖突，其作用在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)不容忽視。

［關(guān)鍵詞］市級(jí)立法權(quán);合憲性;憲法變遷

一、問(wèn)題的提出

2015年新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)進(jìn)一步擴(kuò)張了市級(jí)立法權(quán)，將地方性法規(guī)的制定主體從較大的市擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，數(shù)量由原來(lái)的49個(gè)增加到了284個(gè)。這樣的重大變化使得學(xué)界對(duì)地方立法權(quán)下放的合憲性提出了質(zhì)疑。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第100條的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定主體是省級(jí)人大及其常委會(huì)，并沒(méi)有明確表示設(shè)區(qū)的市不能擁有地方立法權(quán)。在憲法條文規(guī)定的不夠明確的情況下，《立法法》對(duì)市級(jí)立法權(quán)的規(guī)定是否超越了憲法?其實(shí)早在2000年《立法法》頒布之后，對(duì)較大的市立法權(quán)的正當(dāng)性就引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)論。修改《立法法》期間，就有人提出應(yīng)當(dāng)取消較大的市的立法權(quán)，但全國(guó)人大并沒(méi)有采取這樣的觀點(diǎn)，反而將市級(jí)立法權(quán)進(jìn)一步推廣。那么，《立法法》這樣明顯與《憲法》不符的規(guī)定是否違反憲法?它的正當(dāng)性和合理性應(yīng)當(dāng)如何證成?

二、市級(jí)立法權(quán)的歷史沿革及動(dòng)因

(一)歷史演變。新中國(guó)成立以來(lái)，市級(jí)立法權(quán)的歷史演變主要分三個(gè)階段進(jìn)行:第一是初始階段。1982年12月4日，新《憲法》通過(guò)，規(guī)定地方性法規(guī)的制定主體是省、直轄市的人大及其常委會(huì)。然而六天后通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)第27條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)可以擬定地方性法規(guī)的草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。第二是探索階段。1986年修正的《地方組織法》第7條第2款和第38條，明確規(guī)定了省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)(人大閉會(huì)期間)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。將地方性法規(guī)草案擬定權(quán)上升為制定權(quán)。之后修正的《地方組織法》都沿襲著這一規(guī)定。2000年通過(guò)的《立法法》第63條規(guī)定了較大的市人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)。相比于《組織法》，《立法法》將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市囊括進(jìn)來(lái)，擴(kuò)大市級(jí)立法權(quán)的主體，并逐漸統(tǒng)一使用較大的市這一名稱(chēng)。第三是推廣階段。2015年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，對(duì)我國(guó)《立法法》進(jìn)行了修改。修改后的我國(guó)《立法法》用“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”。［1］在總結(jié)上一階段經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，正式形成了我國(guó)市級(jí)立法權(quán)的分配體系。(二)動(dòng)因。由于我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化發(fā)展不平衡，存在較大的差異，這就決定了在我國(guó)不可能單靠中央立法來(lái)解決各地復(fù)雜的問(wèn)題，必須在立法上有一定程度的分權(quán)［2］。同時(shí)我國(guó)憲法第3條第4款中也明文規(guī)定要“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。設(shè)區(qū)的市在我國(guó)具有相對(duì)特殊的地位，因?yàn)樗鼈児茌牭拿娣e一般較大，人口較多，管理體制成熟，政權(quán)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體相對(duì)健全，因而在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著重要作用。對(duì)于我們這樣幅員遼闊、差序格局顯著的大國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理勢(shì)必要因地制宜，設(shè)區(qū)的市作為一個(gè)相對(duì)中間的行政建制，自然會(huì)引起重視。因此，以設(shè)區(qū)的市為中心來(lái)建設(shè)地方治理體系并提升地方治理能力，具有相對(duì)的科學(xué)性。它既能夠避免省一級(jí)行政區(qū)過(guò)于寬泛的問(wèn)題，又能夠避免縣一級(jí)行政區(qū)過(guò)于狹窄的缺陷。再加上近年來(lái)，隨著全國(guó)范圍內(nèi)城市化進(jìn)程的日益加快，國(guó)內(nèi)城市發(fā)展速度的不統(tǒng)一性也逐漸明顯，各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃、改革思路、施政措施都存在著不同，即便是同一個(gè)省的不同城市之間，這種差異也是普遍存在的。如此一來(lái)，如果按照“一刀切”的法律規(guī)范來(lái)指導(dǎo)社會(huì)建設(shè)，難免會(huì)以偏概全，背離了“一切從實(shí)際出發(fā)”的馬克思唯物主義發(fā)展原理。［3］而在立法權(quán)限嚴(yán)格限制的情況下，地方想要獲取更大的發(fā)展空間，僅僅依靠紅頭文件已不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要，存在著諸如層級(jí)效力不高、質(zhì)量難以保障、權(quán)威性和穩(wěn)定性差等弊端，導(dǎo)致地方在開(kāi)展社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還存在著許多問(wèn)題，進(jìn)而制約了城市的發(fā)展和活力的迸發(fā)。［4］基于此，賦予地方更多的立法權(quán)就顯得尤為必要和急迫。擁有立法權(quán)的城市可以充分發(fā)揮地方立法的靈活性和自主性的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)制適合自己城市特色的法律來(lái)達(dá)到本地區(qū)的全面發(fā)展。

「摘要」內(nèi)容提要：我國(guó)現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)法定方式保留其固有的國(guó)家立法權(quán)、提回其授出的國(guó)家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國(guó)家立法權(quán)提留。此概念和國(guó)家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國(guó)立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國(guó)家立法權(quán)，國(guó)家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國(guó)現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)[1]包括：1、全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)。其余為相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，此類(lèi)事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過(guò)以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)，除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國(guó)務(wù)院也無(wú)權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專(zhuān)屬?lài)?guó)家立法權(quán)授權(quán)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國(guó)務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國(guó)家立法權(quán)行使。4、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國(guó)家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)修改、解釋?xiě)椃?，提取原由?guó)務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國(guó)家立法權(quán)的范圍。

通說(shuō)認(rèn)為這是國(guó)家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國(guó)立法體制內(nèi)，從國(guó)家立法權(quán)的運(yùn)行來(lái)看，卻是國(guó)家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國(guó)家立法權(quán)提留。

摘要:本文基于《立法法》對(duì)地方立法權(quán)限的規(guī)定，進(jìn)一步分析和明確設(shè)區(qū)的市立法的權(quán)限。重點(diǎn)論述設(shè)區(qū)市的立法主體，對(duì)設(shè)區(qū)市與省級(jí)立法權(quán)限范圍重疊、設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系問(wèn)題提出解決方法，以減少地方立法權(quán)限之間的沖突，更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的立法作用。

關(guān)鍵詞:“設(shè)區(qū)的市”;立法權(quán)限;權(quán)限沖突

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的問(wèn)題分析

（一）設(shè)區(qū)的市與省級(jí)立法權(quán)限范圍重疊。目前，地方立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，引起了人們的廣泛關(guān)注和研究，但只是將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍單獨(dú)討論，而忽視與上層級(jí)的比較。如果持續(xù)下去，不將省級(jí)與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分，數(shù)量龐大的設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)帶來(lái)的就不單是地方進(jìn)行治理和發(fā)展的便利，而是立法重復(fù)、立法越權(quán)、立法抵觸與沖突等問(wèn)題，由此可見(jiàn)，對(duì)地方不同立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分是必要且緊迫的。設(shè)區(qū)的市與省級(jí)的立法主體都是地方立法主體，其都要對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行管理，對(duì)上位法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。兩者的區(qū)別在于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍被限制在城鄉(xiāng)建管、環(huán)保、歷史文化三個(gè)方面，而《立法法》沒(méi)有明確界定省級(jí)立法權(quán)限范圍，但毫無(wú)疑問(wèn)省級(jí)立法主體也可以對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的三個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行立法，就可能會(huì)導(dǎo)致兩者在這三個(gè)方面的重復(fù)立法，造成地方立法資源浪費(fèi)，引起地方立法沖突，影響我國(guó)立法制度的統(tǒng)一。（二）設(shè)區(qū)的市人大與政府的立法權(quán)限范圍界限不明。《立法法》修改后，雖然增加了對(duì)規(guī)章立法權(quán)限進(jìn)行了限制的規(guī)定，將設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)限限定在三個(gè)方面，使我們對(duì)設(shè)區(qū)的市政府立法的權(quán)限范圍有了比較明確的理解和把握，但是其中還存在一些問(wèn)題需要解決，主要是設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)與同級(jí)、上級(jí)政府制定的政府規(guī)章之間的問(wèn)題。第一，設(shè)區(qū)的市立法主體對(duì)于制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)存在錯(cuò)誤的理解，出現(xiàn)了許多將本應(yīng)該制定政府規(guī)章而制定地方性法規(guī)，應(yīng)該制定地方性法規(guī)而制定政府規(guī)章的情況。因此，對(duì)于兩者的立法權(quán)限范圍以及制定的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步了解和掌握。并且立法主體對(duì)地方性法規(guī)與上級(jí)政府規(guī)章的效力高低也存在一定問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題這就要明確設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。第二，對(duì)于設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)與省級(jí)政府制定的政府規(guī)章，兩者的權(quán)限劃分與效力高低也存在一定的問(wèn)題，需要進(jìn)一步界定和解釋。（三）設(shè)區(qū)的市人大與其常委會(huì)立法權(quán)限范圍不明確。雖然設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)都有制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但事實(shí)上很少有人大制定地方性法規(guī)。出現(xiàn)這種情況的原因有兩點(diǎn)：第一，《立法法》確定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限之后，卻出現(xiàn)了一個(gè)明顯的錯(cuò)誤就是對(duì)于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限范圍劃分過(guò)于模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致的結(jié)果是把設(shè)區(qū)的市人大與常委會(huì)看成幾乎相同的立法主體，沒(méi)有把立法權(quán)限劃分清楚，哪些該由人大行使立法權(quán)，哪些是常委會(huì)行使立法權(quán)，從而使人大常委會(huì)取代了人大的立法地位，取得了立法的主導(dǎo)權(quán)。因此，就會(huì)很容易出現(xiàn)這種情況，人大常委會(huì)可以與同級(jí)人大一樣，行使相同的立法權(quán)限，并且不會(huì)受到太多的限制。長(zhǎng)期如此下去，后果會(huì)使人大常委會(huì)掌控住立法權(quán)。第二，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)兩者立法權(quán)限范圍的界限是重大事項(xiàng)，但《立法法》對(duì)于“重大事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)定，使人大及其常委會(huì)對(duì)其理解發(fā)生錯(cuò)誤，只能根據(jù)上位法自行猜測(cè)。這也使設(shè)區(qū)的市人大有漏洞可鉆，試圖減輕自己的工作負(fù)擔(dān)，把自己的立法權(quán)限讓給人大常委會(huì)來(lái)行使。

二、明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的對(duì)策

（一）處理好設(shè)區(qū)的市與省級(jí)立法權(quán)限范圍重疊問(wèn)題。對(duì)于立法重復(fù)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)該從兩個(gè)方面解決：第一，從設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，應(yīng)該允許設(shè)區(qū)的市對(duì)相關(guān)事項(xiàng)先行立法，畢竟設(shè)區(qū)的市最了解本市立法需求。如果先由省級(jí)立法，可能會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍進(jìn)行進(jìn)一步的限制，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限無(wú)處使用，從而成為擺設(shè)。而且如果設(shè)區(qū)的市與省級(jí)立法機(jī)關(guān)相互爭(zhēng)奪這方面的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市不可能爭(zhēng)過(guò)省級(jí)，這只可能發(fā)生設(shè)區(qū)的市一味抄襲省級(jí)立法，與地方實(shí)際立法需求相背離。從另一個(gè)方面看，讓設(shè)區(qū)的市先行立法可以減輕省級(jí)立法主體的工作負(fù)擔(dān)?！读⒎ǚā沸薷暮?，擴(kuò)大了立法主體的資格，在這種情況下，省級(jí)人大常委會(huì)要對(duì)設(shè)區(qū)的市的制定的法律文件進(jìn)行批準(zhǔn)，帶給了省級(jí)人大及其常委會(huì)的極大工作負(fù)擔(dān)，如果省級(jí)立法機(jī)關(guān)還要爭(zhēng)奪這三個(gè)方面的立法權(quán)，將會(huì)影響省級(jí)人大及其常委會(huì)的工作開(kāi)展，從而潦草的審批法律文件，降低立法質(zhì)量。因此，應(yīng)該允許先讓設(shè)區(qū)的市在自己擁有的立法權(quán)限范圍內(nèi)行使用立法權(quán)，保障其充分行使立法權(quán)。對(duì)此，兩者應(yīng)該做好雙方的協(xié)調(diào)工作。首先，省級(jí)與設(shè)區(qū)的市應(yīng)該相關(guān)立法權(quán)限內(nèi)容方面進(jìn)行協(xié)商，省級(jí)應(yīng)當(dāng)明確立法的原則和方向，并且尊重設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市也應(yīng)該聽(tīng)取省級(jí)的立法意見(jiàn)，相互討論出一個(gè)適合本市和本省的立法文件。其次，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)在《立法法》賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行先行立法，充分發(fā)揮本市的立法特色，在立法活動(dòng)中需要注意以下幾點(diǎn)：（1）立足于本市的立法需求，解決急需解決的問(wèn)題；（2）立法應(yīng)該突出地方特色，體現(xiàn)地方立法的針對(duì)性，避免重復(fù)立法；（3）避免地方保護(hù)主義，防止越權(quán)立法，侵犯其他主體的權(quán)利。最后，對(duì)于三個(gè)方面事項(xiàng)的立法范圍，省級(jí)立法主體在設(shè)區(qū)的市立法完畢之后，也不能一味借鑒，要對(duì)調(diào)整的事項(xiàng)關(guān)系進(jìn)行全方面的規(guī)范，讓其立法適用于全省。第二，從省級(jí)方面來(lái)看，應(yīng)該細(xì)化省級(jí)立法權(quán)限。省級(jí)立法是對(duì)地方事務(wù)的全方面調(diào)整和規(guī)范的活動(dòng)，適用于全省，因此不可能用列舉式方法明確省級(jí)立法權(quán)限的范圍，但可以對(duì)省級(jí)立法權(quán)限范圍，即“地方性事務(wù)、先行性事務(wù)”這兩類(lèi)進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化。雖然《立法法》修改后規(guī)定了地方性事務(wù)的籠統(tǒng)范圍，但長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)的發(fā)展，地方立法機(jī)關(guān)只能依照上位法自行猜測(cè)。根據(jù)我國(guó)的情況，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)應(yīng)當(dāng)歸于地方性事務(wù)：（1）政權(quán)建設(shè)。如地方政府的建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制；地方人大及其常委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制。（2）公共事務(wù)的管理，如公共設(shè)施的管理、弱勢(shì)群體的維權(quán)工作；社會(huì)福利保險(xiǎn)。（3）地方經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的建設(shè)。比如地方稅收、地方資源利用、文化用品管理等。在地方在進(jìn)行先行立法的時(shí)候，必須對(duì)中央的立法工作深入了解，做好以下幾個(gè)方面：一是國(guó)家暫時(shí)難以制定法律、行政法規(guī)而地方急于通過(guò)立法規(guī)定規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)考慮制定好立法的方案和對(duì)策；二是國(guó)家即將制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)?shù)却醒胂刃辛⒎?；三是地方立法?duì)中央立法進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)地方實(shí)際需求，突出當(dāng)?shù)亓⒎ㄌ厣?，避免抄襲重復(fù)；四是地方先行立法的，在國(guó)家制定好相關(guān)法律后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出修改和廢止工作。（二）正確理解設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系。第一，設(shè)區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章與人大制定的地方性法規(guī)的關(guān)系。從效力方面看，法律明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的效力高于同級(jí)政府規(guī)章。從權(quán)限范圍方面看，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章要依據(jù)法律、行政法規(guī)以及當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，這就意味著，制定規(guī)章要有上位法的依據(jù)。從這條規(guī)定可以看出制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章與制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的區(qū)別，制定地方性法規(guī)只需要不與上位法沖突，而不需要有上位法的依據(jù)。并且設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章沒(méi)有上位法的依據(jù)，不能規(guī)定與權(quán)利義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，而地方性法規(guī)可以對(duì)增加或減少公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。這條規(guī)定使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限范圍進(jìn)行了劃分，就是在地方立法活動(dòng)過(guò)程中，如果立法內(nèi)容需要涉及到增減公民、法人或組織的權(quán)利義務(wù)且制定政府規(guī)章沒(méi)有上位法的依據(jù)，應(yīng)該由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)來(lái)制定地方性法規(guī)。第二，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的關(guān)系?！读⒎ǚā窙](méi)有明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的效力高低?！读⒎ǚā分灰?guī)定省級(jí)人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章相抵觸時(shí)，如果省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為地方性法規(guī)正確，省級(jí)政府規(guī)章不符合要求，則會(huì)通過(guò)地方性法規(guī)，要求撤銷(xiāo)或者修改省級(jí)地方政府規(guī)章。其次，省級(jí)人大認(rèn)為地方性法規(guī)不符規(guī)定，則不予通過(guò)，要求修改。從規(guī)定中可以看出，雖然《立法法》沒(méi)有明確規(guī)定，但通過(guò)事后審查制度可以對(duì)兩者的立法權(quán)限范圍進(jìn)行規(guī)范。（三）界定好設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法權(quán)限范圍。在立法地位方面，要堅(jiān)持人大主導(dǎo)地位，使人大常委會(huì)行使人大立法權(quán)的現(xiàn)象轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。在立法權(quán)限的方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法規(guī)定明確地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，堅(jiān)持由設(shè)區(qū)的市人大對(duì)重大立法事項(xiàng)立法而不是將權(quán)限給人大常委會(huì)行使。對(duì)于重大立法事項(xiàng)也應(yīng)該有正確的理解，一般來(lái)說(shuō)，重大事項(xiàng)有三點(diǎn)：一是涉及地方發(fā)展的事項(xiàng)，二是關(guān)于人民群眾利益的事項(xiàng)，三是引起社會(huì)關(guān)注的事項(xiàng)。當(dāng)然，人大立法權(quán)限也不僅限于重大事項(xiàng)，其他立法事項(xiàng)人大也可以制定地方性法規(guī)。

［摘要］2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生了立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)的子權(quán)力———監(jiān)察立法權(quán)。作為新生事物，監(jiān)察立法權(quán)的基本內(nèi)涵、運(yùn)行邏輯、規(guī)范監(jiān)督亟待闡明。對(duì)監(jiān)察立法權(quán)概念的界定需要從行權(quán)主體、行權(quán)依據(jù)和行權(quán)結(jié)果三個(gè)角度來(lái)分析，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)授予之必要性需要從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)完善、法律體系健全、監(jiān)察效能發(fā)揮三個(gè)視角來(lái)探討。權(quán)力會(huì)產(chǎn)生恣意，因此需要建立科學(xué)有效的監(jiān)察立法權(quán)規(guī)范體系以監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。要形成以黨的全面監(jiān)督為引領(lǐng)、人大監(jiān)督為主導(dǎo)、司法監(jiān)督建議協(xié)同、社會(huì)公眾參與兜底的自上而下的立體化監(jiān)督體系，以推進(jìn)權(quán)力的法治化、規(guī)范化運(yùn)行。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察立法權(quán);行權(quán)范圍;運(yùn)行邏輯;規(guī)范體系

一、監(jiān)察立法權(quán)概念之界定

黑格爾認(rèn)為，某一事物以非哲學(xué)的、形式的方法展現(xiàn)時(shí)，第一反映即為這一事物尋求本身所蘊(yùn)含的定義［1］。按照人認(rèn)識(shí)的一般邏輯，對(duì)新生事物的理解需要從這一事物的衍生體或母體出發(fā)，在同一次序事物的比較過(guò)程中，形成對(duì)該新生事物的基本認(rèn)識(shí)。在法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)監(jiān)察立法權(quán)內(nèi)在機(jī)理的厘清須對(duì)其母體權(quán)力———立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)，同一次序權(quán)力———行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)進(jìn)行本質(zhì)探究。在我國(guó)一元立法體制中，對(duì)本源性、母體性權(quán)力的認(rèn)知即對(duì)立法權(quán)的認(rèn)知。立法權(quán)是其他一切權(quán)力的淵源，社會(huì)的任何成員或社會(huì)的任何部分所有的其他一切權(quán)力，都是從它獲得和隸屬于它的［2］。從此角度看，行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)都屬于經(jīng)過(guò)立法權(quán)確認(rèn)與授權(quán)的國(guó)家權(quán)力。因此，行政機(jī)關(guān)享有的行政立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)，司法機(jī)關(guān)享有的司法解釋權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)都是立法權(quán)的子權(quán)力。監(jiān)察立法權(quán)是立法權(quán)派生的附屬立法權(quán)，不是獨(dú)立的、完整的立法權(quán)，不具有最高性［3］。在監(jiān)察權(quán)領(lǐng)域，由于其較行政權(quán)、司法權(quán)起步晚，尚未對(duì)其權(quán)力體系形成系統(tǒng)性、整體性架構(gòu)，隨著實(shí)踐與認(rèn)識(shí)的逐步深入，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職權(quán)時(shí)逐步暴露出法律依據(jù)不完整、授權(quán)不充分的弊端，因此，需要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以授權(quán)的方式，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)。2019年10月26日，全國(guó)人大常委會(huì)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)，即監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。監(jiān)察立法權(quán)在目前并非法律術(shù)語(yǔ)，其是學(xué)者對(duì)行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)等進(jìn)行觀察比較后得出的概括與總結(jié)。同時(shí)，隨著全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，監(jiān)察立法權(quán)將長(zhǎng)期存在，逐漸成為現(xiàn)代法治國(guó)家立法的一種類(lèi)型。在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)修改之前，尚未出現(xiàn)關(guān)于監(jiān)察立法權(quán)的相關(guān)論述，筆者以行政立法權(quán)、司法解釋權(quán)為參考，在對(duì)監(jiān)察立法權(quán)基本含義進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，試圖從立監(jiān)察之法與監(jiān)察之立法二者之間的區(qū)別入手厘清監(jiān)察立法權(quán)之定義。立監(jiān)察之法，與立行政之法、立司法之法相對(duì)應(yīng)，是對(duì)所立之法種屬的確認(rèn)，是一種廣義的監(jiān)察立法權(quán)，主要包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律以及國(guó)家職能機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的行為。監(jiān)察之立法是在確定監(jiān)察領(lǐng)域法或監(jiān)察部門(mén)法之后，由監(jiān)察權(quán)行權(quán)主體———國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所立之法，與行政機(jī)關(guān)之立法、司法機(jī)關(guān)之司法解釋相對(duì)應(yīng)，意指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律規(guī)定或依職權(quán)進(jìn)行的監(jiān)察法規(guī)立法行為，是狹義的監(jiān)察立法權(quán)，是對(duì)所立之法位階、效力的確認(rèn)。根據(jù)《決定》的內(nèi)容，筆者認(rèn)為，需要對(duì)監(jiān)察立法權(quán)的定義進(jìn)行限縮，即從監(jiān)察之立法角度進(jìn)行界定。因此，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)當(dāng)是指國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法律或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，在法定程序內(nèi)制定監(jiān)察法規(guī)的過(guò)程和結(jié)果。其內(nèi)在機(jī)理如下。一是從行權(quán)主體來(lái)看。其行政主體是國(guó)家職能機(jī)關(guān)即國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，排除了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)———全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。對(duì)制定主體的嚴(yán)格限定，是為了將國(guó)家立法權(quán)與監(jiān)察立法權(quán)進(jìn)行區(qū)分，二者在本質(zhì)上存在根本區(qū)別。《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)明確了國(guó)家立法權(quán)的行權(quán)主體乃全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這是對(duì)行使國(guó)家立法權(quán)主體的明確限定，即國(guó)家立法權(quán)只能由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)行使，由其制定的法律在效力位階上僅次于《憲法》。監(jiān)察立法權(quán)，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)批準(zhǔn)授權(quán)而形成的權(quán)力。《決定》第一款載明:國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。據(jù)此可知，監(jiān)察立法權(quán)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使，由其制定監(jiān)察法規(guī)以及配套實(shí)施的其他規(guī)范性文件。區(qū)分國(guó)家立法權(quán)、監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)主體，重點(diǎn)在于不同語(yǔ)境下分析監(jiān)察立法權(quán)的含義，對(duì)于厘清監(jiān)察立法權(quán)概念具有基礎(chǔ)性作用。二是從行權(quán)依據(jù)分析。形成于美國(guó)司法判例之中的禁止授權(quán)立法原理，以社會(huì)契約論為理論基礎(chǔ)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行了嚴(yán)格限制［4］。禁止授權(quán)立法，基本內(nèi)涵是國(guó)家機(jī)關(guān)決定對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行調(diào)整或?qū)λ饺俗杂蛇M(jìn)行控制、制裁性剝奪時(shí)，必須以立法機(jī)關(guān)授權(quán)作為其限制或剝奪行為合法性的保障，授權(quán)方式必須可以有效制約國(guó)家權(quán)力的成文的形式開(kāi)展［5］，即立法機(jī)關(guān)需要用規(guī)則、法律或令人信服的原則，來(lái)指引經(jīng)授權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力的行使［6］。其目的是為了保證人民自由參與國(guó)家治理以及合法權(quán)益不受限制或侵害，本質(zhì)上拒絕國(guó)家立法機(jī)關(guān)擅自授權(quán)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察立法權(quán)的行權(quán)依據(jù)，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面。首先，《憲法》第一百二十四條規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，第一百二十五條規(guī)定中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。此是從《憲法》角度對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察立法權(quán)的授權(quán)性規(guī)定，為監(jiān)察立法權(quán)提供了合憲性支撐。其次，《決定》雖然授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，但是現(xiàn)階段《立法法》尚未修改，對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的具體職權(quán)未作明確規(guī)定，隨著監(jiān)察體制改革的深入，由于其極度抽象而在實(shí)踐中的實(shí)施顯得困難重重，因此，由《立法法》授予國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的重要議題必然會(huì)被提上議程。根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》)第十一條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)。此款以規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的方式對(duì)其監(jiān)察權(quán)行使方式進(jìn)行了細(xì)化，為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供了法律授權(quán)?！侗O(jiān)察法》作為監(jiān)察領(lǐng)域效力位階最高的法律，對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用。三是從行權(quán)過(guò)程和結(jié)果分析。監(jiān)察立法權(quán)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，以及最終出臺(tái)監(jiān)察法規(guī)的靜態(tài)結(jié)果的綜合立法過(guò)程的呈現(xiàn)。一方面，制定監(jiān)察法規(guī)，需要經(jīng)過(guò)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)—起草—審議—公布—30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案共五大步驟，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程;另一方面，最終呈現(xiàn)的監(jiān)察法規(guī)是一個(gè)靜態(tài)的立法結(jié)果，即經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)的立法過(guò)程所形成的監(jiān)察法規(guī)。無(wú)論是從動(dòng)態(tài)還是靜態(tài)來(lái)看，監(jiān)察法規(guī)的制定必須按照法定程序進(jìn)行，其效力位階僅次于法律，內(nèi)容上是對(duì)《監(jiān)察法》相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化與補(bǔ)充，并形成憲法—監(jiān)察法—監(jiān)察法規(guī)三級(jí)規(guī)范體系，可有效彌補(bǔ)領(lǐng)域法學(xué)體系不強(qiáng)的缺陷。

二、不同視角下監(jiān)察立法權(quán)授予必要性之探討

指出，要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，將《監(jiān)察法》中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系［7］。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的逐步深入，《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的規(guī)定逐漸暴露出概括性強(qiáng)、具體適用不便的弊端，而與之配套實(shí)施的監(jiān)察法規(guī)的缺失無(wú)疑將此問(wèn)題放大，致使實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)于復(fù)雜情況難以把握。正是在此背景下，監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，以彌補(bǔ)法律在適用過(guò)程中抽象性、概括性過(guò)強(qiáng)的缺陷。依法制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法規(guī)定的法律職責(zé)以及進(jìn)一步深化反腐敗工作所需要的職權(quán)和手段。筆者認(rèn)為，監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)之必要性，可從完善國(guó)家權(quán)力整體配置、構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)察法律體系以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)細(xì)化三個(gè)視角分析。(一)國(guó)家權(quán)力整體性視角下的配置結(jié)構(gòu)完善。根據(jù)國(guó)家權(quán)力的屬性和職能，對(duì)每一種權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置成為彰顯國(guó)家治理能力的前提，對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的結(jié)構(gòu)配置有助于實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［8］。治理體系與治理能力現(xiàn)代化最重要的是治國(guó)理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度體系，并通過(guò)該制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)提升對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理能力與治理水平［9］。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立，使我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)變更為“立法、行政、監(jiān)察、司法”四足并立的框架體系。授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察立法權(quán)，也是順應(yīng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、完善國(guó)家公權(quán)力配置的必然結(jié)果。事實(shí)上，在監(jiān)察體制改革之前，國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部本身就有立法權(quán)，可以制定部門(mén)規(guī)章，因此，新設(shè)成立、職權(quán)調(diào)整后的國(guó)家監(jiān)察委，當(dāng)然更應(yīng)該享有與其職責(zé)對(duì)應(yīng)的立法權(quán)［10］。監(jiān)察立法權(quán)的授予，不僅符合其他國(guó)家權(quán)力配置的基本模式與慣例，而且是對(duì)監(jiān)察權(quán)內(nèi)部要素完善與補(bǔ)充、實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的均衡化的需求，提升了監(jiān)察權(quán)構(gòu)造體系的科學(xué)性。(二)領(lǐng)域法學(xué)獨(dú)立性視角下的監(jiān)察法體系構(gòu)建。領(lǐng)域法學(xué)，是以問(wèn)題為導(dǎo)向，形成獨(dú)特的理論體系、學(xué)科體系和話(huà)語(yǔ)體系，以特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域全部與法律有關(guān)的現(xiàn)象為研究對(duì)象，其與傳統(tǒng)部門(mén)法學(xué)同構(gòu)而又互補(bǔ)。在我國(guó)，監(jiān)察法已然形成了自己獨(dú)立的研究對(duì)象和研究領(lǐng)域，成立了獨(dú)立的監(jiān)察法域。監(jiān)察立法權(quán)的授予對(duì)于建立完整、科學(xué)的監(jiān)察法律體系具有重大意義?，F(xiàn)行監(jiān)察權(quán)大致形成了憲法—監(jiān)察法兩級(jí)法律體系以及黨內(nèi)法規(guī)配套適用的規(guī)范系統(tǒng)?！稇椃ā肥潜O(jiān)察體制改革的根本依靠，為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置提供了頂層設(shè)計(jì);《監(jiān)察法》為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展職權(quán)活動(dòng)設(shè)計(jì)了規(guī)范，對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的對(duì)象、程序、范圍作了基本性規(guī)定。在全國(guó)人大常委會(huì)未授權(quán)之前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并無(wú)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此，大多是與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)共同相關(guān)法規(guī)，其效力級(jí)別一般屬于黨內(nèi)法規(guī)。筆者在北大法寶、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)、中國(guó)人大網(wǎng)等官網(wǎng)逐一查詢(xún)，均未查詢(xún)到與監(jiān)察法規(guī)有關(guān)的內(nèi)容，涉及監(jiān)察主要是以黨內(nèi)法規(guī)的形式呈現(xiàn)，如中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2018年4月16日頒布的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)察委于2018年8月24日印發(fā)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》等。對(duì)比與監(jiān)察權(quán)處于同一權(quán)力層次的行政權(quán)發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，形成了憲法—行政法、行政訴訟法—行政法規(guī)—部門(mén)規(guī)章的四級(jí)法律體系，其效力位階逐級(jí)遞減。反觀監(jiān)察權(quán)，由于屬于新生權(quán)力，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)持一種謹(jǐn)慎的態(tài)度，并未直接授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，因此形成了監(jiān)察權(quán)的法律效力及法律體系的斷層。配套法規(guī)要跟上，即其他與監(jiān)察法配套實(shí)施的法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)以實(shí)施監(jiān)察法為目標(biāo)，內(nèi)容體例上形成向監(jiān)察法聚攏、集中的趨勢(shì)，而非《監(jiān)察法》向其他法規(guī)靠攏。因此，必須認(rèn)清《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中的引領(lǐng)性、源頭性地位［11］。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)，將監(jiān)察法規(guī)納入監(jiān)察法律體系對(duì)繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革具有重要作用。首先，彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察法律體系不完整的弊端，形成合理、優(yōu)勢(shì)的法律制度框架。其次，使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)明確化、合法化，打消了改革前期對(duì)于監(jiān)察立法權(quán)授權(quán)的顧慮，完善了監(jiān)察權(quán)配置體系與配置模式。再次，矯正了黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)混用的錯(cuò)誤方向，助推監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。(三)監(jiān)察效能視角下監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。監(jiān)察體制改革正在進(jìn)行，其效能是否完全釋放，是否存在監(jiān)察功效發(fā)揮不完整、不深入的問(wèn)題必須重視。授權(quán)監(jiān)察立法權(quán)是發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察權(quán)內(nèi)在威力、促進(jìn)監(jiān)察功效發(fā)揮的必行路徑。此次監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，明顯提高了監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的等級(jí)，使之成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力［12］。改革之初，在外觀上形成了監(jiān)察體制改革的宏偉氣勢(shì)，國(guó)家各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)集中力量辦了一批轟動(dòng)全國(guó)的“老虎案”“大案”。然而，隨著改革的逐步深入，僅依靠《監(jiān)察法》的概括性規(guī)定難以適應(yīng)復(fù)雜的監(jiān)察實(shí)務(wù)，逐漸出現(xiàn)在面對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)發(fā)力不足的問(wèn)題。因此，各地相繼出臺(tái)了一部分規(guī)定，但在適用對(duì)象、適用程序等方面各有不一，逐步出現(xiàn)了一些問(wèn)題。授權(quán)立法權(quán)也為現(xiàn)有監(jiān)察委員會(huì)的良性運(yùn)行提供了充足的制度供給。授權(quán)之前，監(jiān)察委員會(huì)享有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職權(quán)中監(jiān)督權(quán)是最常規(guī)的手段，監(jiān)察委員會(huì)通常以派駐監(jiān)察員、巡察的方式進(jìn)行監(jiān)督;調(diào)查權(quán)是適用范圍最廣的權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)以調(diào)查的方式展開(kāi)對(duì)被調(diào)查人、問(wèn)題線(xiàn)索的核實(shí)，對(duì)于查清監(jiān)察對(duì)象職務(wù)違法、犯罪的事實(shí)具有重要作用;處置權(quán)是終局性權(quán)力，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于違法、犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的被調(diào)查人依法給予政務(wù)處分或移送檢察院審查起訴。但由于之前監(jiān)察立法權(quán)的失位，既不能對(duì)《監(jiān)察法》中的概括性規(guī)定進(jìn)行解釋細(xì)化，也不能對(duì)實(shí)務(wù)部門(mén)反饋的法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，因而三種職權(quán)的實(shí)施、運(yùn)行方面呈現(xiàn)窘境。監(jiān)察立法權(quán)的授予明確了監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的正當(dāng)性與合理性，促進(jìn)了國(guó)家監(jiān)察職能的細(xì)化和落實(shí)。