各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為貫徹落實黨的**屆**全會精神，切實解決農村貧困人口的生活困難，國務院決定，**年在全國建立農村最低生活保障制度。現(xiàn)就有關問題通知如下：

一、充分認識建立農村最低生活保障制度的重要意義

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度，農村貧困人口數(shù)量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的**大以來，部分地區(qū)根據(jù)中央部署，積極探索建立農村最低生活保障制度，為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。在全國建立農村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認識建立農村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農村建設的一項重要任務，高度重視，扎實推進。

二、明確建立農村最低生活保障制度的目標和總體要求

建立農村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

一、我國農村最低生活保障的現(xiàn)狀

農村最低生活保障是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種新型的社會救助制度。其以科學的方法確定保障線標準，避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標準，及時有效地保障了農民的基本生活權益，體現(xiàn)了對農民尊嚴的尊重和社會對于生活在貧困境況下人們的責任。該制度在整個農村社會保障制度中起到了“兜底”的作用。我國農村目前還有3000萬左右的絕對貧困人口，他們是農村最低生活保障制度主要保護的對象。依照國務院頒布的《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障對象具體確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的農戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病，基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。凡符合保障條件的農戶，由本人申請。村民會議討論，村委會上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實施。實施農村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，資金主要來源于中央下?lián)艿木葹馁Y金和地方本級財政自然災害救濟事業(yè)費。我國最早實施農村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市。1994年，上海市通過實施農村居民最低生活保障制度，探索科學有效的農村貧困群體救濟方式。1995年，民政部結合農村社會保障體系建設試點工作，分別在山西省陽泉縣、山東省煙臺市、四川省彭州市開展農村最低生活保障制度建設試點。為了加強對該項工作的指導，民政部于1996年印發(fā)了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障制度建設指導方案》，要求把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點來抓，認真部署，推進該制度。實施該制度的關鍵是把財政收入盡可能地向改善基本民生傾斜。至2007年，中央財政一直在加大轉移支付力度，探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在更多地區(qū)推廣建立農村最低生活保障制度。2007年，中央財政安排的農村低保補助資金是30億元，這筆資金已下達。地方財政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各級財政在農村低保和特困戶救助上已經(jīng)投入了35.6億元，加上下半年的預測，地方財政投入會超過70億元，高于2006年的投入數(shù)量。截至2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。把貧困農村居民全部納入農村最低生活保障體系，在今年末有望實現(xiàn)。此項制度作為一種解決農村貧困問題的補救機制，與只是針對部分困難戶、五保戶以及受災群眾的傳統(tǒng)臨時救助相比，具有很強的優(yōu)越性。但目前，部分地區(qū)的農村低保制度尚未建立起來，還有部分地區(qū)雖已建立該制度，但與《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，農村低保全面推行后，在主要食品價格大幅上漲的情況下，2007年全國平均的低保補助水平比2006年底反而明顯下降了(2006年底全國平均月人均低保補助為33，2元)。因此，作為一種制度化和規(guī)范化的社會救濟形式，農村居民最低生活保障制度有待完善。

二、我國農村最低生活保障存在的問題

1、農村最低生活保障制度發(fā)展緩慢。農村最低生活保障制度是比之前的特困救助更規(guī)范、層次更高的一項保障制度。因此，原先的特困救助對象應盡可能地納入到農村最低生活保障范疇。但在目前，仍以特困救助為主的黑龍江、江西、重慶、貴州、西藏、青海等省(市)中，農村最低生活保障對象在所有救助對象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、廣西、云南和寧夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆。可見，我國特別是廣大中西部地區(qū)的農村最低生活保障制度發(fā)展得比較緩慢。

2、各地區(qū)之間保障水平很不平衡。雖然自1994年以來，我國就已開始了農村最低生活保障制度的試點探索，近年來也取得了令人矚目的成就，但該制度的發(fā)展水平在各地是極不平衡的。如在有的縣區(qū)，納入農村最低生活保障制度范疇的才幾十個人，有名無實。在有的縣區(qū)，最低生活保障標準很低，每年僅有百元左右，還不能按時發(fā)放。甚至在有的地區(qū)，該制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢。從東中西部地區(qū)相比較的角度看，我國東部地區(qū)94.4％的農村社會救助人口是享受低保者，而中西部地區(qū)只有37.7％的救助對象是享受低保者。但實際上，我國的大多數(shù)急需獲得最低生活保障的農村人口集中在中西部地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，到2005年底，全國農村貧困人口總數(shù)為2635萬，其中東部9省市的貧困人口總和僅為101萬，中西部地區(qū)的貧困人口為2264萬，中西部地區(qū)的貧困人口占整個貧困人口的95.7％。造成這一現(xiàn)象的主要原因是中西部大部分農村地區(qū)沒有可持續(xù)發(fā)展最低生活保障制度的能力，而沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)有能力為這項制度的開展提供強大的財政保障。

3、農村最低生活保障制度的退出機制不健全。基于農村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態(tài)監(jiān)測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后不能及時被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時有發(fā)生。在目前的低保對象中，實際上有勞動能力的約占50％左右，由于農村最低生活保障制度的含金量日增，使一部分人形成了“福利依賴”，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

第一條為了規(guī)范和完善農村最低生活保障制度，根據(jù)《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[2007]19號）和省政府有關規(guī)定，結合我市實際，制定本辦法。

第二條農村最低生活保障堅持政府救濟與家庭贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)，社會互助，個人自立相結合的原則。鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產自救，脫貧致富。

第三條農村最低生活保障標準由縣級以上人民政府按照能夠維持當?shù)剞r村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，并報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調整。

第四條家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村居民均屬農村最低生活保障范圍。主要有以下幾類：

（一）家庭主要成員因病、因殘全部或部分喪失勞動能力，或家庭成員患大重病醫(yī)療支出較大，造成生活困難的；

（二）單親家庭，由于缺乏勞動力，造成生活困難的；

第一章總則

第一條為保障農村居民基本生活,維護社會穩(wěn)定，根據(jù)國家有關規(guī)定，制定本辦法。

第二條本市持有農業(yè)戶口的農村居民，家庭收入和實際生活水平低于當?shù)剞r村居民最低生活保障（以下簡稱最低生活保障）標準的，均依照本辦法予以保障。

第三條最低生活保障應遵循下列原則：

（一）保障農村居民基本生活；

（二）政府保障，民政部門屬地主管，相關部門協(xié)同配合；

根據(jù)《昭通市民政局昭通市審計局關于進一步對農村最低生活保障工作進行審計的通知》(昭民電〔2009〕15號)要求和××縣人民政府安排，審計局以巧審通[2009]11號通知書派出審計組，自2009年6月3日至6月9日對××縣20**年至2009年6月1日農村居民最低生活保障資金管理使用情況進行了就地審計，民政局及財政局法定代表人對所提供資料的真實性和完整性做出了書面承諾，在實施審計工作中，根據(jù)縣政府的要求，審計局對低保資金會計帳面情況、財政部門的資金撥付、民政部門的審批情況及信用社兌付低保資金的情況進行了檢查。審計工作已結束，現(xiàn)將審計情況報告如下：

一、基本情況

縣民政局是××縣實施農村居民最低生活保障補助資金管理使用業(yè)務的主管機構，負責對全縣農村低保制度的建立和指導工作;負責本縣行政區(qū)內農村低保的組織實施、編制全縣農村居民最低生活保障資金的計劃、對全縣各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))報批享受農村最低生活保障補助進行抽查、審核及審批和審定農村最低生活保障金發(fā)放花名冊等工作。自20**年開始實施農村居民最低生活保障制度以來，農村低保財務管理按《昭通市農村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》和《××縣農村居民最低生活保障資金管理暫行辦法》進行會計核算。

××縣人民政府根據(jù)市政府的要求，成立了以分管民政工作的副縣長為組長的農村居民最低生活保障制度領導組，并根據(jù)《昭通市建立農村居民最低生活保障制度實施方案》和結合我縣實際制定了《××縣建立農村最低生活保障制度實施方案(試行)》，方案中明確規(guī)定：(一)保障范圍和對象為凡持有本縣常住農村戶口簿的農村居民，共同生活的家庭成員年人均純收入低于我縣農村居民最低生活保障標準的，可申請農村最低生活保障補助，根據(jù)市政府下達我縣20**年指標控制數(shù)為41238人，并根據(jù)縣扶貧辦20**提供統(tǒng)計核定的絕對貧困人口數(shù)、20**年縣政府組織調查的特困人口情況等確定20**年農村最低生活保障對象。(二)保障標準和補助形式：1、補助標準：20**年××縣農村居民最低生活保障標準定為年人均純收入693元，對達不到農村低保標準的農村貧困居民實行差額分類補助，年人均補差不低于360元，由扶貧、統(tǒng)計部門向財政和民政部門提供，根據(jù)全縣經(jīng)濟發(fā)展狀況、物價指數(shù)變化及縣財政承擔能力等因素適時進行調整;2、補助形式：全縣農村低保實行分類施保、差額補助，即對家庭人均純收入低于693元以下的貧困家庭分為a、b、c三類，20**年補助標準為a類家庭實行月人均補助40元、b類家庭實行月人均補助30元、c類家庭實行月人均補助20元。分類施保人員嚴格按縣下達指標控制數(shù)確定;20**年年初提高標準為a類家庭實行月人均補助50元、b類家庭實行月人均補助40元、c類家庭實行月人均補助30元;7月再次提高標準為a類家庭實行月人均補助60元、b類家庭實行月人均補助50元、c類家庭實行月人均補助40元。3、資金管理：縣財政局在社會保障資金專戶下設立“農村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于辦理資金的匯集、核撥、發(fā)放等業(yè)務，實行專帳管理、專款專用;縣民政部門設立“農村居民最低生活保障補助資金專帳”，用于與財政、金融部門對帳。

20**年至2009年全縣農村居民農村低保規(guī)模情況：

1、20**年全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受農村居民最低生活保障補助15269戶，41328人，發(fā)放低保金14845680元;2、20**年7月以前享受農村居民最低生活保障補助15269戶，41238人;7月以后享受低保186**戶，47339人，發(fā)放低保金24098820元;3、2009年享受農村居民最低生活保障補助18555戶，47339人，1至2季度發(fā)放低保金142**700元。

摘要：近年來，隨著黑龍江省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點的實施，全省低保工作取得了一定成效，農村得到最低生活保障救濟人數(shù)逐年增加，低保標準也逐年提高。比較而言，黑龍江省目前的低保標準依然偏低。伴隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，人們的生活需求內涵日趨豐富，農村低保標準也應隨之變動，需要適當?shù)丶右哉{整。

關鍵詞：黑龍江省；最低食物需求；最低生活保障；農村低保標準

“十五”期間，黑龍江省開始啟動農村社保事業(yè)。隨著黑龍江省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點的實施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作為老工業(yè)基地，黑龍江省有“國有企業(yè)多、資源型城市多、國家下放困難企業(yè)多和非農業(yè)人口比例高、國有企業(yè)從業(yè)人員比例高、高寒地區(qū)基本生活消耗高”等特點，致使低保工作出現(xiàn)了任務重、人數(shù)多、資金缺口大等諸多困難。全省所轄13個地市、65個縣（市）中，有5個地市、50個縣（市）靠中央和省對下轉移支付過日子。全省農村人口1935萬人，占全省總人口的一半，2006年統(tǒng)計低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農村人口3.76%；2007年農村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農村人口4.56%。統(tǒng)計資料表明，目前黑龍江省接近低保邊緣的貧困農民群體150萬人，占全省農村人口7.75%。盡管近年來黑龍江省農村低保標準在逐年提高，但從目前情況看，該救助標準還是偏低，需要適當?shù)丶右哉{整。

一、確定農村低保標準的依據(jù)

1.維持農民最基本物質生活需要

低保標準的制訂首先要考慮能維持農民最基本的物質生活需要，主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用；另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫(yī)療、教育娛樂及服務等非食品支出的費用。

第一章總則

第一條為進一步保障我市農村居民的基本生活，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，建設城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，根據(jù)《遼寧省人民政府辦公廳關于印發(fā)<遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法>的通知》（遼政辦發(fā)〔2004〕89號）精神，結合我市實際制定本實施細則。

第二條農村居民最低生活保障（以下簡稱“農村低保”）是指各級人民政府按照農村低保標準，對持有本市農業(yè)戶口的困難居民予以適當救助的農村社會救濟制度。

第三條實施農村低保制度應遵循下列原則：

（一）保障基本生活與應急救助、醫(yī)療救助、住房援助、就學援助、社會互助相結合；

（二）國家保障與法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)相結合；

第一章總則

第一條為保障全市農村貧困居民的基本生活權益，建立健全社會保障體系，維護社會穩(wěn)定，促進農村經(jīng)濟和社會發(fā)展，根據(jù)國家和省有關規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的農村居民最低生活保障（以下簡稱農村低保），是指各級人民政府按照當?shù)剞r村低保標準，對持有農業(yè)戶口的農村困難居民給予適當救助的農村社會救濟制度。

第三條農村低保制度的實施遵循下列原則：

（一）農村低保與應急救助、醫(yī)療救助、住房援助、就學援助、社會互助相結合；

（二）國家保障與法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)及社會互助、勞動自救相結合；

各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處），縣府有關部門：

為認真貫徹落實《中共**市委關于構建和諧**的決定》，根據(jù)《**市人民政府關于全面建立農村居民最低生活保障制度的意見》（渝府發(fā)〔2006〕149號）精神，現(xiàn)就我縣全面建立農村居民最低生活保障制度提出如下意見。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想、黨的**屆六中全會精神為指導，以科學發(fā)展觀、建設社會主義新農村和構建和諧社會為統(tǒng)攬，以保障農村特困群眾基本生活為出發(fā)點和落腳點，全面建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的農村居民最低生活保障制度，完善我縣社會保障體系，加快構建和諧大足，推進富民興足。

二、目標任務

從**年1月起，全面建立和實施農村居民最低生活保障制度。

第一章總則

第—條為使本市農村貧困家庭得到基本的生活保障，促進農村經(jīng)濟建設和社會進步，保持農村穩(wěn)定，結合本市實際情況，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本市行政區(qū)域內家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村貧困家庭。農村“五保”對象不適用本辦法。

第三條實施農村最低生活保障制度應遵循以下原則：

（一）保障基本生活原則；

（二）政府保障與社會幫扶相結合，鼓勵勞動自救的原則；