本文作者：吳志剛工作單位：南京師范大學(xué)法學(xué)院

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關(guān)注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術(shù)語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學(xué)術(shù)研究層面來看，大部分學(xué)者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當(dāng)作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關(guān)于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點認(rèn)為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。”[3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點認(rèn)為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔(dān)的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關(guān)農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認(rèn)的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點就存有嚴(yán)重缺陷。更為關(guān)鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進(jìn)行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應(yīng)是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護(hù)前述實體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等。現(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認(rèn)，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當(dāng)前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準(zhǔn)的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準(zhǔn)補償方案階段，針對補償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標(biāo)準(zhǔn)是由征地機關(guān)單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術(shù)而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地?fù)p害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因為當(dāng)農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標(biāo)僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠(yuǎn)生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復(fù)再次，個別征地機關(guān)強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必?fù)p害了農(nóng)民土地社會權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風(fēng)景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進(jìn)城市之后，其本應(yīng)享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會權(quán)益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當(dāng)耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應(yīng)該是相當(dāng)嚴(yán)重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當(dāng)農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負(fù)重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當(dāng)農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習(xí)慣的地方戲曲和武術(shù)表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習(xí)俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應(yīng)上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關(guān)注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權(quán)益損失進(jìn)行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應(yīng)困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關(guān)注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應(yīng)有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進(jìn)程。從表面上看，也許是某些征地機關(guān)過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復(fù)議，但行政復(fù)議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

一、引言

盡管農(nóng)村婦女土地權(quán)益是法律確認(rèn)和政策保障的，然而在由法律文本轉(zhuǎn)換為司法判例以及指導(dǎo)農(nóng)村各項土地權(quán)益分配的過程往往存在因銜接不暢、剛性約束不足而效力減弱的狀況。究其原因在于承包經(jīng)營權(quán)以村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)，且家庭承包的主體是農(nóng)戶而非個人，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟權(quán)利、資源獲得、責(zé)任義務(wù)和經(jīng)濟作用的社會評價在集體所有、家庭經(jīng)營的制度背景及“從夫居”“娶進(jìn)嫁出”的婚俗習(xí)慣下，往往因居住地變化引發(fā)集體經(jīng)濟組織成員身份變化，或因婚姻變動產(chǎn)生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動與土地不動之間，婦女土地權(quán)益處于易受損狀態(tài)。為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民全面發(fā)展，黨的提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以“三權(quán)分置”為標(biāo)志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，通過制度設(shè)計促使農(nóng)民享有和發(fā)揮市場經(jīng)濟主體身份，通過參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得財富增值能力和相應(yīng)收益，實現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美。因此，在鄉(xiāng)村振興實施過程中，關(guān)注性別維度的不平衡、不充分狀態(tài)，關(guān)注實際駐留農(nóng)村的主要人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力軍的婦女土地資源的獲得和土地權(quán)益的實現(xiàn)，事關(guān)消除農(nóng)村婦女貧困，事關(guān)全面小康社會的實現(xiàn)。

二、當(dāng)前婦女土地權(quán)益保障面臨的困境

(一)法律政策缺位導(dǎo)致農(nóng)村女性集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定不暢，外嫁女在勞齡認(rèn)定方面。存在階段性勞動、跨區(qū)域接續(xù)難的問題第三期中國婦女社會地位調(diào)查黑龍江數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶口的婦女本人名下沒有土地的比例為11．6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約占四分之一(24．3%)，是男性的10．6倍。2018年，黑龍江省婦女聯(lián)合會在本省106個農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制度改革試點村共計發(fā)放電子問卷1559份，回收有效問卷1429份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪女性擁有所居住村集體經(jīng)濟組織成員資格的比例為70．6%，低于男性11．6個百分點。與婚姻狀況交互發(fā)現(xiàn)，離異男性具有集體經(jīng)濟組織成員資格身份的為87．5%，離異婦女具有認(rèn)定資格的僅為45．8%。擁有集體經(jīng)濟組織成員資格的兩種最主要方式為原始取得和婚姻取得。調(diào)查中，“原始取得”的男性比例為91．9%，女性比例為52．7%;“婚姻取得”的男性為3．5%，而女性則高達(dá)41．9%。土地收益分配的實質(zhì)是集體成員的資格問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的取得和喪失當(dāng)前并沒有明確的法律法規(guī)可遵循。集體經(jīng)濟組織成員資格的確認(rèn)由村級組織完成，通常做法是縣市級依據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》制定所在地區(qū)的身份確認(rèn)指導(dǎo)性意見，再由村級制定村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作方案。然而，無論是村“兩委”還是村集體經(jīng)濟組織中，女性比例均過低，在涉及權(quán)益、利益的集體決策中女性缺乏足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，易出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益的狀況，尤其在經(jīng)濟狀況較好的村，往往對外嫁女、離異女、招贅男設(shè)置較高的身份認(rèn)定門檻，如要求“通過合法婚姻關(guān)系與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，戶口遷入本集體經(jīng)濟組織且將土地承包權(quán)交還給遷出村的集體經(jīng)濟組織的人員”可以認(rèn)定為現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員，這一規(guī)定與中央文件要求的“宜寬不宜嚴(yán)”“應(yīng)確盡確”認(rèn)定原則大相徑庭。在勞齡認(rèn)定方面，成員勞齡計算日期原則上自1956年1月1日起至2004年12月31日止，年齡在16～60周歲，為個人勞齡有效期。盡管試點村男女勞齡認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一致，但由于女性因婚姻流動而存在事實上在兩個或多個村集體經(jīng)濟組織中勞動的現(xiàn)實，而其勞齡往往在所在集體經(jīng)濟組織中只體現(xiàn)其為集體勞動的某一段經(jīng)歷，相對于同齡男性短，且目前存在跨區(qū)域無法接續(xù)的問題，在折股量化時難免因勞齡短導(dǎo)致個人股所占份額低，在未來集體收益分配時利益受損。(二)政策執(zhí)行偏離，基層政府對不合法村規(guī)民約糾錯不足，多數(shù)人侵占少數(shù)人權(quán)益現(xiàn)象仍存在，女性缺少話語權(quán)和博弈能力。在現(xiàn)實生活中，村“兩委”中女性比例低、農(nóng)村女黨員比例低、村民代表中女性比例低狀況仍難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，女性參與村莊重大事務(wù)決策的機會、過程、結(jié)果仍然不平衡。在村民自治背景下，涉及外嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項土地權(quán)益正是根據(jù)村民會議或村民代表會議表決的“民主”程序，并按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則確定的，這些村莊中的權(quán)利邊緣個體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權(quán)益無償?shù)爻蔀榱似渌迕竦睦妗６艺蚯謾?quán)行為是村組集體決策而非個人行為，導(dǎo)致外嫁女、離異女、招贅婿等群體土地權(quán)益糾紛案件處置過程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據(jù)等都使得被侵害的利益群體陷入缺少制度救濟的無助境地。當(dāng)村規(guī)民約侵害到婦女土地權(quán)益時，面對求助的婦女，相關(guān)部門也常陷入束手無策的境地。如果通過司法途徑，法院又常常以村委會不是一級行政機構(gòu)，不能提起行政訴訟，如果提請民事訴訟，法院又以村委會與村民不屬于平等的民事主體，村委會不能成為民事訴訟的主體，使得婦女們處于告狀無門的境地，只能再轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和信訪部門，而基層政府對村委會的土地自治權(quán)利又缺乏行政約束，導(dǎo)致受損群體維權(quán)主要方式變成逐級甚至越級上訪，在經(jīng)過層層轉(zhuǎn)批后最終仍不免回到村莊場域內(nèi)協(xié)商解決。(三)政策缺少性別敏感，以家戶為基本單位的土地政策在婚姻家庭流動的觸發(fā)下易使婦女權(quán)益受損。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面，以家戶為基本單位的土地承包政策在“從夫居”的傳統(tǒng)習(xí)俗作用下，一方面使得“外嫁女”難以通過實際耕種的方式實現(xiàn)對名下土地的占有、使用和實際收益，另一方面，農(nóng)村離異婦女在離婚財產(chǎn)分割過程中對自己土地權(quán)益的主張受到限制。特別是在農(nóng)民的土地權(quán)利和集體成員身份的含金量大大增加的當(dāng)下，婦女土地問題的表現(xiàn)形式與一輪、二輪土地承包中婦女因婚姻變動而失去土地的情況不同，新一輪的婦女土地問題集中體現(xiàn)在征地補償和股份改革帶來的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)、收益權(quán)等各項權(quán)利方面［1］。與此同時，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”，然而與“增人不增地、減人不減地”的操作原則相矛盾，這一規(guī)定的實際執(zhí)行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，強化了女性的經(jīng)濟依賴性，使得女性在家庭關(guān)系、村莊公共事務(wù)決策中持續(xù)居于弱勢地位。在宅基地使用權(quán)方面，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度以戶為基本單位，實行一戶一宅制。女性的宅基地使用權(quán)包裹于家戶之中，有名無實，主要體現(xiàn)在:缺乏主體地位、難以獲得征用補償，以及在離婚財產(chǎn)分割中難以主張權(quán)益。因宅基地使用權(quán)通常分男不分女，使用權(quán)證上往往是男性的名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時的影響因子［2］，且其與房屋產(chǎn)權(quán)證不同，沒有權(quán)屬證明，難以進(jìn)行實際分割，故而在以往農(nóng)村離婚案件中，法院往往缺乏判決依據(jù)，只能根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，駁回女方分割宅基地的訴訟請求，有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%［3］，在當(dāng)前宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實之下，農(nóng)村離異婦女往往面臨“房無一間，地?zé)o一壟，錢無一分”的生存困境。同時，隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮(zhèn)建街的城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民宅基地被征用，拆遷補償款也隨之水漲船高，相對于土地產(chǎn)出而言，補償款可謂一筆相當(dāng)可觀的收入，但因為女性宅基地使用權(quán)的有名無實，出嫁女往往既拿不到娘家拆遷的補償款，也拿不到婆家征地的補償，其經(jīng)濟權(quán)益受損，經(jīng)濟附屬地位無形之中被強化。

三、保障婦女土地權(quán)益對鄉(xiāng)村振興的正向促進(jìn)作用

(一)擁有平等的土地財產(chǎn)權(quán)有利于減少婦女貧困，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)生活富裕。有權(quán)才有利，權(quán)能和利益共同構(gòu)成了婦女的土地權(quán)利。改革開放以來，農(nóng)業(yè)人口流動性不斷增強，農(nóng)業(yè)女性化已成為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本現(xiàn)實。盡管如此，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟賦權(quán)狀況、參與規(guī)模化經(jīng)營的水平卻并未因勞動參與的增強而水漲船高。究其原因在于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地制度設(shè)計的初衷是確立和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，性別平等是第二位的制度目標(biāo)，而非首要目標(biāo)。然而無論是激活土地要素，還是實現(xiàn)婦女經(jīng)濟賦權(quán)，都需要以穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)。當(dāng)前，農(nóng)民財產(chǎn)性收入與城鎮(zhèn)居民差距較大、農(nóng)民增收通道狹窄、小農(nóng)戶與市場經(jīng)濟對接成本偏高等現(xiàn)實揭示出土地入股、農(nóng)民入社等適度規(guī)模經(jīng)營方式是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的必由之路。沒有明確的土地產(chǎn)權(quán)，適度規(guī)模經(jīng)營無從談起，甚至?xí)l(fā)、激化新的矛盾。從黑龍江省經(jīng)濟狀況較好的村來看，利用自身地緣優(yōu)勢、資源條件撬動政府財政投入、吸引民間資本，通過入股/參股大型企業(yè)，或村企同建等方式的做法較普遍，而這是要以明晰的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、明確的土地財產(chǎn)權(quán)利為依托才能得以實現(xiàn)的，只有穩(wěn)定的土地財產(chǎn)權(quán)才能抵御各利益集團對農(nóng)民(尤其是農(nóng)村婦女)權(quán)益的侵犯，防范貧困發(fā)生，縮小貧富差距。只有在法律制度層面對農(nóng)民尤其是農(nóng)村婦女土地財產(chǎn)權(quán)利予以確認(rèn)，在土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化時對其予以維護(hù)，鄉(xiāng)村振興才具備有力支撐;只有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度得以建立，產(chǎn)業(yè)振興才能持續(xù)發(fā)力。(二)明確的組織成員權(quán)有利于婦女民主參與和權(quán)力參與，推進(jìn)村莊善治。鄉(xiāng)村振興與穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境相輔相成、互相促進(jìn)。當(dāng)前，農(nóng)村社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理還存在基層黨組織軟弱渙散，基層政府服務(wù)組織動員能力弱化，村民自治機制難以有效發(fā)揮作用［4］等一系列體制機制問題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)就是要保障農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利:既要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，又要落實好農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)［5］。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，更是農(nóng)民的振興。盡管當(dāng)前實際駐留于農(nóng)村的女性數(shù)量大于男性，但這并不必然帶來婦女參與村域公共治理的機會、意愿和能力的相應(yīng)增長。農(nóng)村婦女實現(xiàn)經(jīng)濟賦權(quán)和政治賦權(quán)的過程仍然存在結(jié)構(gòu)性矛盾，亟需在國家層面、社區(qū)層面、家庭層面對婦女權(quán)利予以高度關(guān)切和強力保障，將社會性別視角納入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展戰(zhàn)略中通盤考慮。擁有明確的組織成員權(quán)則有助于女性以集體經(jīng)濟組織成員的身份通過民主程序表達(dá)個人意愿和合理訴求，實現(xiàn)政治賦權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為村級黨組織、基層群眾自治組織之外的第三大組織，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中作用重大。明確的組織成員權(quán)是女性成員在核清資產(chǎn)、理順權(quán)屬環(huán)節(jié)充分知情的基本權(quán)利，是在實現(xiàn)村莊公共利益最大化過程中發(fā)揮女性積極作用的前提，是激發(fā)人才振興的基礎(chǔ)保障，對鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)具有重要意義。以全國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革首批試點黑龍江省方正縣為例，其行政村的村改制領(lǐng)導(dǎo)小組、村集體經(jīng)濟組織董事會、監(jiān)事會和村股東代表中均有相當(dāng)比例的女性成員，在村集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、規(guī)范管理等環(huán)節(jié)，其不但組織女性代表積極參加村民代表大會，還就各環(huán)節(jié)中涉及到女性權(quán)益的普遍現(xiàn)象或特殊問題召開婦女議事會，使婦女訴求得以在決策過程和決策結(jié)果中體現(xiàn)，不僅減少了改革過程中紛爭的發(fā)生，也促使更多女性積極參與村莊公共事務(wù)的管理和決策。(三)明確的組織成員權(quán)有助于構(gòu)建男女平等的鄉(xiāng)村文化，有助于文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)的形塑當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)“天價彩禮”現(xiàn)象普遍存在，因婚致貧、因婚返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。其根源是男性本位的不平等婚居模式，是農(nóng)村婦女作為。“稀缺資源”在婚姻競爭中的一個自然結(jié)果［6］。只有男女兩性平等、共享土地權(quán)益，在身份認(rèn)定、勞齡確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置等各個環(huán)節(jié)同條件、同政策，女性的集體經(jīng)濟組織成員身份不因婚姻變動而受到影響，從而使男女共同承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)和家庭責(zé)任，才能從根本上遏制高額彩禮現(xiàn)象，移風(fēng)易俗，抑制陋習(xí)。明確女性的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)有助于農(nóng)村社會承認(rèn)女性獨立自主的人格，構(gòu)建男女平等、性別友好型家風(fēng)。有研究表明，與有地婦女相比，失地婦女遭受來自配偶家暴的風(fēng)險要高出26．5個百分點［7］。保證土地權(quán)益是提高女性家庭地位的重要前提，產(chǎn)權(quán)制度改革打破以戶為單位的壁壘，折股量化到人，無論在娘家還是在婆家女性均被認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員，都可按股分紅，還可持證向金融機構(gòu)貸款、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，獲得更多可支配收入，降低對家庭的經(jīng)濟依賴和人身依附，減少家暴風(fēng)險，促進(jìn)家庭成員平等和睦相處。明確女性組織成員權(quán)有助于增強全體村民對女性權(quán)利的認(rèn)同，使性別平等逐漸成為村莊社會的共同意志，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、淳樸民風(fēng)、良好家風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度，使全體村民認(rèn)識到男女都是“養(yǎng)家人”，對于建立平等和睦的夫妻關(guān)系、婆媳關(guān)系，營造村域內(nèi)性別平等、孝老敬親的風(fēng)尚具有正向作用。

城市化是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的過程，是社會發(fā)展的必然歷史階段，也是世界各國的發(fā)展實踐證明了的客觀過程。但是，世界各國的城市化進(jìn)程歷史表明，城市化由于把農(nóng)民從其賴以為生的土地上剝離出來，弄不好會引發(fā)許多社會問題。城市化進(jìn)程中城郊土地價值上升，我國土地的戶籍分配制度和女性的婚嫁，使城郊婦的土地權(quán)益常遭侵犯，成為是城市化進(jìn)程中的弱者。特別是城郊離異婦女，土地權(quán)益更難保護(hù)，成為城市化中不可忽視的社會問題。

一、城郊婦女：城市化進(jìn)程中土地權(quán)益受侵嚴(yán)重

城郊地區(qū)土地資源更為稀缺，而且土地市場相對發(fā)育，土地利益關(guān)系復(fù)雜，加上土地的商用開發(fā)價值逐年攀升，使得城郊的土地價值較高，城郊的土地權(quán)益之爭更加激烈。女性作為兩性中的弱者，在征地補償過程中，權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因而引起城郊婦女土地權(quán)益問題。主要表現(xiàn)有：

⒈城郊出嫁女的承包權(quán)被侵害。因為城郊的土地價值較高，又牽涉到征地補償問題，因此，許多城郊對婦女承包集體土地作出規(guī)定：凡出嫁女無論嫁到何處，戶籍是否遷出，其承包耕地一律要被村集體收回。如某市城北區(qū)寺臺子村在年第一輪土地承包時就研究決定，凡年以后的出嫁姑娘一律收回分配的承包地，不批給宅基地。該決定的效力一直延續(xù)到年第二輪土地承包，其間有個戶口仍在本村的出嫁女的承包土地被收回，由此引發(fā)名婦女聯(lián)名上訪。

⒉城郊未婚和離婚婦女權(quán)益更難保護(hù)。城郊未婚姑娘及待嫁婦女不能獲得應(yīng)得的承包份額甚至預(yù)先取消了土地承包資格，這也是城郊婦女土地權(quán)益被侵犯的普遍現(xiàn)象。特別是當(dāng)集體土地入股或被征用時，他們應(yīng)該得到的土地分紅或征地補償，被村里制訂的村規(guī)民約強行剝奪。離婚婦女在離婚后，其應(yīng)該享有的土地承包權(quán)或征地補償款，常常被丈夫強行剝奪或被村集體合法收回，而無論離婚婦女是否能夠從娘家或再婚夫家所在村莊獲得承包土地。

⒊招婿女沒有村民待遇。城郊的計劃生育推行得比較好，因此獨子獨女戶大量出現(xiàn)，有的城郊由于地理條件優(yōu)越，女方不愿意嫁到外地去，就招婿到家，男方也愿意來落戶。但許多城郊村莊都規(guī)定必須是獨生女或無男孩戶。不符合這一條件的未婚女子都要出嫁，并且不論你是否愿意都必須到夫家居住和落戶，娘家村一律不分配承包田，她們子女也不準(zhǔn)在娘家上戶口、亦不分配土地。未被村莊同意和批準(zhǔn)，婚后在娘家村落戶的不給宅基地。比如：有的村莊規(guī)定，本村婦女娶城市戶口的丈夫，丈夫理所當(dāng)然不分土地，妻子如果不符合在娘家村招女婿的規(guī)定，出嫁女也要收回承包土地，并且他們的子女也要被劃分成隨父還是隨母。這些規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了婦女的權(quán)益，是嚴(yán)重的男女土地權(quán)益不平等。公務(wù)員之家版權(quán)所有

近幾年，隨著我市城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，婦女被剝奪集體收益和土地補償費分配權(quán)的問題時有發(fā)生，這一現(xiàn)象阻礙了農(nóng)村婦女的生存和發(fā)展，影響了社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。兩年來，市婦聯(lián)共接待涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的信訪案10件，涉及20余人，從我們收集到的案例來看，主要表現(xiàn)為離婚女、出嫁女、農(nóng)嫁非、招婿女、性別歧視等幾種。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害的幾種情況

1、“離婚女”被取消村民待遇。有的婦女離婚后將戶口留在男方村，但村委不承認(rèn)其是該村村民；也有的婦女在離婚后，將戶口遷回娘家，娘家村卻拒絕恢復(fù)其村民待遇；也有的是離婚后前夫再婚，對于前妻和后妻村里只承認(rèn)一人享受村民待遇。如孔目江辦事處楊某2005離婚，沒有再婚，戶口一直男方村委，但村委會認(rèn)為她已離婚，不屬于該村村民，沒有給她發(fā)補償款。城南辦李某2006年結(jié)婚，2008離婚，戶口一直在娘家。村里分得土地補償款，村里認(rèn)為只要結(jié)過婚，不管什么原因離婚，都不能享受村民待遇。河下村簡某反映其離婚后，戶口在男方村，村委在分配土地補償時認(rèn)為在前妻和后妻里只能分給一個人補償款，因此她得不到補償。

2、出嫁不出村婦女難享村民待遇。由于經(jīng)濟條件的原因，一些婦女婚后仍然生活在娘家村，其丈夫、子女戶口也在娘家村，這些村莊一般都會以“女嫁出”的傳統(tǒng)習(xí)俗，在集體經(jīng)濟組織分配利潤或土地補償費時，她們也得不到補償款。如堆上村王某、孔目江辦事處廖某兩人的丈夫都是外地人，結(jié)婚后一直生活在本村，村里分配宅基地時她倆都沒有，原因是她們已結(jié)婚，不再是本村村民。

3、“農(nóng)嫁非”婦女權(quán)益受侵害。農(nóng)村女孩嫁給城鎮(zhèn)男子，但其本人戶口不能遷入城鎮(zhèn)，一直在娘家，但娘家村認(rèn)為她已經(jīng)結(jié)婚，不能享受村民待遇，也不能參加集體經(jīng)濟組織相關(guān)利益分配。如廣東胡某反映其妻子婚后戶口一直在孔目江辦事處娘家，分配土地征收補償款時其妻子沒有，理由是她已結(jié)婚，不再屬于本村村民。

4、招婿女土地權(quán)益被侵害。丈夫到女家落戶的婦女，即屬于倒插門的情況，按國家法律規(guī)定男方可以享受村民待遇。但有的地方村集體卻根據(jù)“從夫居”的風(fēng)俗，取消招婿婦女享有與本村村民同等的土地權(quán)益。如袁河辦張某無兄弟，姐妹四個，三個已外嫁，張某丈夫是上門女婿，但村里安排宅基地時她沒有，理由是男方不是本村人。經(jīng)婦聯(lián)組織做工作后，張某已獲得宅基地。

內(nèi)容摘要：隨著青壯年男性外出打工越來越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個強大的群體，在現(xiàn)實的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過程中存在很多復(fù)雜的問題。文章在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從婚姻及婚姻變化過程、城市化進(jìn)程、土地流轉(zhuǎn)過程三個方面將**省農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的情況進(jìn)行了分析歸類，以社會性別的視角，深入剖析婦女土地權(quán)益受到侵害的歷史原因及現(xiàn)實原因，并提出了改善現(xiàn)狀的具體意見和建議，具有很強的現(xiàn)實社會意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村婦女；土地權(quán)益；傳統(tǒng)思想；法律政策

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》于今年10月1日正式施行。《土地法》的實施，使黨在農(nóng)村的基本政策和法律的有關(guān)規(guī)定得到貫徹落實，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到有效保護(hù)，進(jìn)一步穩(wěn)定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定，成效十分突出。

但是，現(xiàn)實情況是復(fù)雜多變的，隨著社會的發(fā)展和變革，農(nóng)村土地承包經(jīng)營方面出現(xiàn)了一些不和諧音符，尤其是農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營方面。為了廣泛宣傳貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和我省的實施辦法，切實維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)，20**年3月下旬至7月中旬，省婦聯(lián)權(quán)益部深入六安、滁州、阜陽、蚌埠、淮北、宿州等市及所屬部分縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，并結(jié)合近年信訪接待中的農(nóng)村婦女土地權(quán)益的來信來訪反映，采取座談、走訪的形式，就農(nóng)村婦女的土地權(quán)益情況進(jìn)行了調(diào)研。通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)隨著青壯年男性外出打工越來越多，農(nóng)業(yè)女性化趨勢日益明顯，農(nóng)村婦女作為一個強大的群體，在現(xiàn)實的土地承包、轉(zhuǎn)讓以及自身居住地變化過程中存在很多復(fù)雜的問題。調(diào)查所到地區(qū)在土地承包、轉(zhuǎn)讓、征地補償?shù)确矫娑疾煌潭鹊卮嬖谄缫晪D女、侵害婦女權(quán)益的問題，筆者將對農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害的狀況做一初步描述及分析。

一、農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

1、在婚姻及其婚姻變化過程中，婦女土地權(quán)利容易受到侵害

目前，我國農(nóng)村土地權(quán)益問題主要有兩種，一種發(fā)生在農(nóng)村集體內(nèi)部，系集體管理者（村兩委）對土地進(jìn)行不恰當(dāng)調(diào)整所造成，在這種調(diào)整過程中，集體管理者可能以種種理由加重承包地的負(fù)擔(dān)，形成對集體土地的共同所有人即普通村民的權(quán)益侵害。另一種來自農(nóng)村集體的外部，一般發(fā)生在地方政府強制征用農(nóng)村土地的過程中，其直接表現(xiàn)就是農(nóng)民失去土地，同時得不到合理補償。目前，我國農(nóng)村土地權(quán)益問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計，1998年以來，全國土地違法案件達(dá)71萬宗。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地侵權(quán)現(xiàn)象的危害

第一，農(nóng)村集體以及作為集體成員的廣大農(nóng)民的合法權(quán)益被侵害。有調(diào)查表明，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：農(nóng)民得10~15%，集體得25~30%，地方政府及其機構(gòu)得60~70%。

第二，造成大量失地農(nóng)民，影響社會穩(wěn)定。從各方面提供的情況來看，我國現(xiàn)有失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在4000萬人以上。據(jù)了解，部分農(nóng)村地區(qū)的一部分失地農(nóng)民得到了較為可觀的補償，更多的人所得到的補償則很少，甚至僅能維持兩三年的基本生活。同時，大多數(shù)失地農(nóng)民或者缺乏適合的非農(nóng)就業(yè)機會，或者缺乏必要的非農(nóng)就業(yè)技能，因而難以實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)移。大量失地農(nóng)民的存在，已成為突出的社會問題和威脅社會穩(wěn)定的嚴(yán)重隱患。

第三，土地資產(chǎn)流失問題嚴(yán)重。目前，在許多地方，從農(nóng)村征來的土地已通過種種方式被化為私產(chǎn)。例如，在江浙一帶，地方政府爭相降低地價，招商引資，一些地方甚至聲稱要對外商投資實行零地價、負(fù)地價政策。在這種情況下，不可避免地要出現(xiàn)土地資產(chǎn)流失問題。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，20世紀(jì)80年代末以來，因土地出讓、轉(zhuǎn)讓而造成的國有資產(chǎn)流失（農(nóng)村土地被征用后就變成了“國有資產(chǎn)”，占全部出讓、轉(zhuǎn)讓土地的90%以上），最保守估計每年也達(dá)100億元以上。

第四，造成嚴(yán)重的土地浪費。調(diào)查表明，在不少地方，政府提供的土地價格低廉，而因土地轉(zhuǎn)變用途所形成的級差地租則非常可觀，因此不少開發(fā)商、投資商借機大量圈地，土地到手以后，并不進(jìn)行開發(fā)，而是待價而沽，進(jìn)行土地投機。除此之外，在不少工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)中，土地利用率較低。

近年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，不可避免地征用了大量農(nóng)村集體土地，各級政府認(rèn)真執(zhí)行土地征用的政策法規(guī)，努力做好征地補償安置工作，保證了經(jīng)濟建設(shè)的用地需求。但在補償安置中，還有不到位等情況的發(fā)生，損害了被征地農(nóng)民的利益，由此引發(fā)群眾上訪事件時有發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定，引起了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和社會的廣泛關(guān)注。切實做好征地補償安置工作，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，這是當(dāng)前土地管理需要重點解決的突出問題，也是國土資源部門服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的一項義不容辭的職責(zé)。

一、限制征用土地地范圍，減少圈占耕地行為

近幾年來，隨著我區(qū)經(jīng)濟的不斷好轉(zhuǎn)，建設(shè)占用土地數(shù)量大幅上漲。征地數(shù)量大量增加，一方面是經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的必然結(jié)果；另一方面，征用土地范圍過寬，建設(shè)占地又控制不嚴(yán)，造成了目前任何項目用地包括一般經(jīng)營性用地，都可以征用農(nóng)村集體土地。“有占必征”，既違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，又不能有效保護(hù)農(nóng)民利益。個別地方脫離實情和項目實際需要，盲目占用土地，征多用少，寬打窄用，既違反了土地利用總體規(guī)劃，擅自擴大規(guī)模，又導(dǎo)致了大量土地征而不用，長期閑置拋荒，人為加劇了建設(shè)用地供需矛盾，增大了被征地農(nóng)民的補償安置壓力。

征地是政府行為，改革征地制度，要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，盡可能地減少自由裁量權(quán)。征地權(quán)不能濫用，更不能損害農(nóng)民合法權(quán)益，不能剝奪農(nóng)民的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)。要嚴(yán)格界定征地范圍，“公益性用地”和“經(jīng)營性用地”，要通過不同方式取得土地。除國家機關(guān)和軍事設(shè)施用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等重點工程，由各級政府組織實施征用外，其他建設(shè)用地，應(yīng)充分發(fā)揮市場機制的作用，一律要通過有償方式取得。國家也明文規(guī)定了對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)四類經(jīng)營性用地一律納入招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍。對市場配置土地資源的要求和比例不斷提高。這對加快征地制度改革創(chuàng)造了條件。另外，我區(qū)為了彌補建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾，采用了全區(qū)建設(shè)用地統(tǒng)一調(diào)劑使用的方法，也在一定程度上避免了征而不用現(xiàn)象的發(fā)生。

同時，要堅持土地用途管制，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃控制用地規(guī)模和范圍。任何單位和個人都不得違反土地利用總體規(guī)劃，擅自擴大用地規(guī)模，堅持按項目、按產(chǎn)業(yè)政策、按建設(shè)用地指標(biāo)、按投資強度提供用地，不斷提高土地的集約利用水平，杜絕盲目圈地造成土地閑置、拋荒。

二、依法落實補償政策，保證費用足額到位

一、當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)益現(xiàn)狀

我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。憲法規(guī)定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規(guī)都針對土地及土地管理進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，但在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)顯得滯后和力不從心，我國農(nóng)村土地權(quán)益的現(xiàn)狀不容樂觀，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確

財產(chǎn)權(quán)要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導(dǎo)致法律關(guān)系模糊，權(quán)利責(zé)任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農(nóng)村集體”這個概念，“農(nóng)村集體”由誰來行使權(quán)利?是村委會還是本村農(nóng)民整體?現(xiàn)實的做法是由村委會代表“農(nóng)村集體”行使主體權(quán)利，但很少承擔(dān)責(zé)任。這樣的機制直接導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，本應(yīng)作為農(nóng)民的既得利益，卻被鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村組織侵占。我國農(nóng)村集體所有權(quán)主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。

(二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整

土地權(quán)益作為物權(quán)的一種，享有絕對權(quán)力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農(nóng)民和市民只享有土地權(quán)益中的用益物權(quán)，而沒有處分權(quán)。即用益物權(quán)人對土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等等。集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整，直接導(dǎo)致集體土地流轉(zhuǎn)機制不暢通。作為財產(chǎn)權(quán)的一種，沒有處分權(quán)的物權(quán)直接導(dǎo)致財產(chǎn)性收入偏低，這也是城鄉(xiāng)二元制體制帶來的弊端。

一、自由發(fā)展觀下的農(nóng)業(yè)女性化

﹙一﹚農(nóng)業(yè)女性化的社會現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)女性化是指在農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移中，由于性別選擇男性率先從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動量主要由婦女承擔(dān)的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)女性化是我國已經(jīng)存在的客觀現(xiàn)實。形成農(nóng)業(yè)女性化有主客觀原因。主觀動因表象為農(nóng)民家庭為獲取更大經(jīng)濟利益的理性選擇，實質(zhì)上是傳統(tǒng)文化中男女分工的性別刻板印象和男性中心的傳統(tǒng)社會認(rèn)知；客觀動因表象為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變過程中的農(nóng)村勞動力大規(guī)模非農(nóng)轉(zhuǎn)移，實質(zhì)上是高度計劃經(jīng)濟體制下長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的。農(nóng)業(yè)女性化加劇了男女地位不平等。與男性相比，改革之后的農(nóng)村婦女社會地位與收入水平并沒有隨著勞動強度的增強和家庭貢獻(xiàn)加大而同比上升。農(nóng)業(yè)女性化現(xiàn)象已經(jīng)引起了理論上的關(guān)注和探討。毫無疑問，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)村女性，農(nóng)村女性的發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。從本質(zhì)上來看，農(nóng)業(yè)女性化是農(nóng)村婦女在現(xiàn)代城市化變遷中一種權(quán)利的失落，在追求經(jīng)濟效益最大化的市場觀念和性別歧視的社會分工模式的同時作用下，農(nóng)村婦女個體的發(fā)展被犧牲掉，以換取男性社會價值最大程度的實現(xiàn)和社會最大程度的進(jìn)步。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開人，更離不開作為主要勞動力的農(nóng)村女性。因此，農(nóng)業(yè)的發(fā)展要立足于農(nóng)村女性，著眼于農(nóng)村女性的基本權(quán)利。

﹙二﹚自由發(fā)展觀的視角：農(nóng)村婦女土地權(quán)益

作為印度學(xué)者，同時也是1998年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的獲得者，阿馬蒂亞•森長期的自由發(fā)展觀，改變了傳統(tǒng)發(fā)展觀的思維范式，將研究中心轉(zhuǎn)向了對人的自由的專注。自由發(fā)展觀的獨特之處在于其深厚的人本主義色彩，這種發(fā)展觀是以人為主體、以自由為核心、以制度為載體的觀念［1］。從阿馬蒂亞•森的自由發(fā)展觀來看，農(nóng)村女性發(fā)展就是農(nóng)村女性拓展她們所享有的真實自由的過程。社會的發(fā)展和進(jìn)步，最具化的表現(xiàn)是個體的社會成員的發(fā)展和進(jìn)步，只有個體的社會成員的整體發(fā)展和進(jìn)步才能實質(zhì)性地推動社會的發(fā)展和進(jìn)步。在人本理念之中，最高的價值標(biāo)準(zhǔn)就是自由，而自由的建構(gòu)性作用，在于賦利。在英文中“權(quán)利”一詞有多種含義，阿馬蒂亞•森則是以entitlement為內(nèi)涵的，含義是“應(yīng)得的權(quán)利”，即指人的無差別的應(yīng)得的經(jīng)濟、社會、文化上的基本的、無條件的、天賦的權(quán)利。”特別是人們對糧食的支配和控制能力正體現(xiàn)了社會中的權(quán)利關(guān)系，而權(quán)利關(guān)系又決定于法律、經(jīng)濟、政治等的社會特性。而影響糧食生產(chǎn)的諸多因素中，土地制度是影響糧食安全最為核心的要素。一個完善的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)良性發(fā)展的必要條件，而缺乏保障的土地產(chǎn)權(quán)制度則成為阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要根源。就我國而言，農(nóng)民對糧食的支配和控制直接地體現(xiàn)在土地權(quán)利上，土地為農(nóng)民提供了糧食、職業(yè)和生活保障。雖然家庭成員外出打工的工資性收入在農(nóng)村家庭收入中所占比重增加，土地仍然作為一種重要的自然資源和生產(chǎn)資料。對于農(nóng)民，享有了應(yīng)得的土地權(quán)利就獲得了發(fā)展的權(quán)利，而勞動力﹙人﹚的發(fā)展必將推動農(nóng)業(yè)的長足進(jìn)步。所以，在農(nóng)業(yè)女性化的背景之下，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要賦予農(nóng)業(yè)女性發(fā)展的自由，而這種自由構(gòu)建在以糧食安全權(quán)為基礎(chǔ)的一系列權(quán)利之上，如果想在糧食的市場交換中取得主動地位，則以享有產(chǎn)出糧食的唯一生產(chǎn)資料———土地的權(quán)利為前提。在我國現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村婦女土地權(quán)利問題的關(guān)鍵是如何消除現(xiàn)有法律法規(guī)中對農(nóng)業(yè)主要勞力女性的性別排擠，最大限度地保護(hù)其作為土地使用者的各項權(quán)利。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)利受侵害的表現(xiàn)

我國是一個有9億多農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，可以說沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就很難構(gòu)建和諧社會。雖然《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村婦女土地權(quán)益進(jìn)行了立法保護(hù)，但是，在一些地方尤其是一些城郊地區(qū)，侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，根據(jù)本人申報的《保護(hù)農(nóng)村婦女合法權(quán)益問題研究》國家課題和石河子大學(xué)課題中，對農(nóng)村婦女侵權(quán)問題研究調(diào)查的資料分析，在農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障方面還存在著許多問題，還需要加強保護(hù)。農(nóng)村婦女是推動農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量，要想把她們的積極性調(diào)動好、保護(hù)好、發(fā)揮好，就必須切實保障她們平等地享有土地承包權(quán)益，任何組織和個人都不得非法剝奪。在現(xiàn)階段我國農(nóng)村，土地承包權(quán)益是農(nóng)民最為關(guān)切的經(jīng)濟權(quán)利。特別對于已成為農(nóng)村主要勞動力的廣大農(nóng)村婦女，土地是其賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)；隨著國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地承包權(quán)利已成為集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)、土地征用補償利益等財產(chǎn)權(quán)益，也是多數(shù)剛剛由村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用竦膵D女的主要經(jīng)濟來源和生活保障。自我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，絕大多數(shù)地區(qū)在執(zhí)行國家法律和黨的政策時，能夠較好地保障農(nóng)村婦女獲得平等的土地權(quán)益，但也有部分地區(qū)的農(nóng)村婦女的合法權(quán)益受到侵害。保障婦女權(quán)益不僅是政府的重要職責(zé)，也是全社會的共同責(zé)任。

目前，我國農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問題比較突出。失去土地權(quán)益的農(nóng)村婦女將趨于貧困，這些農(nóng)村婦女成了農(nóng)村的弱勢群體、邊緣群體。隨著改革開放的深入，婚姻自由程度的提高，婦女土地權(quán)益被侵害的現(xiàn)象也會越來越多。隨著我國社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，2006年農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，直接補貼的兌現(xiàn)，農(nóng)民在對其所獲得土地權(quán)益上所承擔(dān)的義務(wù)不斷減輕，從而引發(fā)農(nóng)民對土地?fù)碛械脑竿托袨楦訌娏遥谛陆鴪F這種情況較好一些，這對于人多地少的農(nóng)村地區(qū)來講，土地稀缺帶來的社會矛盾日趨尖銳。在當(dāng)前的“三農(nóng)”問題中，土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，特別對于農(nóng)村婦女就顯得更為重要了，土地是農(nóng)村婦女生活收入依賴的源泉，農(nóng)村婦女獲得土地權(quán)益又是獲得其他權(quán)利的基礎(chǔ)，如果喪失土地權(quán)益，就會使農(nóng)村婦女自身的生存權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害，婦女社會權(quán)利也很難保障。

一、侵害農(nóng)村婦女合法土地權(quán)益的現(xiàn)象

當(dāng)前，農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障方面存在的問題主要來自兩個方面，一方面來自農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部：有的村集體經(jīng)濟組織以村民或村民代表會議、村委會決定或村規(guī)民約的形式，侵害農(nóng)村婦女享有的土地權(quán)益。一是部分“農(nóng)嫁農(nóng)”出嫁后，其原居住地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即強行收回了其土地承包權(quán)，而夫家居住地卻遲遲沒有分給她土地承包，導(dǎo)致一些婦女兩頭都沒有承包到土地，其喪失了土地承包權(quán)的同時也喪失了相關(guān)權(quán)益；二是少數(shù)離婚婦女，離婚、喪偶異地再婚婦女，她們在婚嫁之時在夫家所在地分到了承包地，可是在離婚后，如其將戶口遷回娘家，夫家所在地即收回土地或被原夫家強行占有，而娘家所在地也拒絕其承包土地；三是因政策原因戶口無法遷出的婦女（農(nóng)嫁居、與軍人結(jié)婚等），不能享受平等的村民待遇，土地權(quán)益被侵害，失去生活來源；四是有的丈夫到女家落戶，入贅丈夫及婦女本身不能獲得承包土地或獲得少量耕地。沒有資格享受村集體經(jīng)濟組織的其他權(quán)益；五是農(nóng)村婦女外出就讀中等專業(yè)以上學(xué)校，戶口遷出后，土地即被原村收回，導(dǎo)致畢業(yè)后無工作期間成為無業(yè)游民。另一方面來自農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的外部：一般發(fā)生在地方政府強制征用農(nóng)村集體土地的過程中，其直接表現(xiàn)就是農(nóng)民失去土地，集體經(jīng)濟組織分配土地征用補償費時，侵害婦女應(yīng)享有的土地權(quán)益。當(dāng)前還有矛盾比較集中的反映在由于城郊土地的增值、征用和村民福利待遇的提高，許多婦女原來一直享有的土地承包權(quán)益和村民待遇被限制或剝奪，戶口被強行遷出或“空掛”，不能平等享受集體經(jīng)濟組織的收益分配。

隨著我國依法治國進(jìn)程加快，廣大農(nóng)村婦女的法律意識和權(quán)利意識雖然得到明顯增強，但是隨著土地增值后的可觀利益驅(qū)動，過去一些隱性的侵犯婦女土地權(quán)益的問題也逐漸暴露。從前期調(diào)查中得到資料，全國婦聯(lián)受理婦女土地承包權(quán)益信訪案件的數(shù)量來看，已經(jīng)連續(xù)三年上升幅度達(dá)到10%左右，占到婦女財產(chǎn)權(quán)益類投訴總數(shù)的一半以上，而且多為群眾集體聯(lián)名寫信和集體上訪。2004年全國婦聯(lián)受理婦女土地承包權(quán)益信訪案件8300余件/次，比上年增加了近18%。從1998年開始的延長第二輪土地承包中，又出現(xiàn)了新的問題，主要表現(xiàn)在：有的地區(qū)堅持在延包過程中不調(diào)整土地，使得上述問題中的失地婦女仍然在新一輪承包中得不到土地。有的地區(qū)堅持按照男女不平等的政策分配土地。有的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)實行土地入股，婦女也難以平等取得股份分紅等。同時，政策執(zhí)行不統(tǒng)一，造成新一輪的婦女失地。婦女嫁入地已調(diào)整完土地，由于實行“30年不變”的政策，不再分配土地，在娘家的土地又因?qū)嵭小按蠓€(wěn)定、小調(diào)整”的政策被收回，使得更多婦女不能享有自己名下的土地。在我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)的資料顯示，2006年沒有名下土地的農(nóng)民占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的8.3%，其中71%是女性。歧視出嫁婦女，強行剝奪村民待遇。有的地方村規(guī)民約明確規(guī)定“出嫁女不能享受與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民同等的待遇”，出嫁女不論是否仍然居住在本村，都不得參與集體經(jīng)濟組織效益分配。有的地方要求與外村男子結(jié)婚的本村（居）婦女，結(jié)婚登記時需交納一定的押金，限期遷出戶口，到期不遷的，扣除押金，本人及子女不再享受村（居）民的一切待遇。多女戶與

多子戶享受的土地承包權(quán)益及村民待遇明顯不平等，違背國家計劃生育政策和《婚姻法》等基本法律的精神，這些問題應(yīng)該引起有關(guān)部門的重視。