本文作者：王杏飛鄧玉星工作單位：廣東金融學院法律系廣東省廣藥集團

一、引言：從第四次修憲說起

作為國家根本大法的憲法既是國民權利的宣言書，又充分體現特定國家的基本價值追求。我國第四次修憲已圓滿結束，但關于憲法修改以及司憲等問題的探討并沒有結束。2003年11月，法學界提出了一系列修憲建議[1]：“‘三個代表’入憲”、“完善私有財產權的憲法保障”、“將遷徙自由重新寫入憲法”、“設立憲法監督委員會行使憲法監督權”等。從2004年通過的修正案來看，“三個代表”入憲、更加注重非公有制經濟的發展、保障人權的條款彰顯明要。但是，“設立憲法監督委員會、行使憲法監督權”這一提議卻被擱置了。關于司憲問題，有學者認為“司憲也稱憲法的司法適用”[2]。此論者主張將全國人大監督憲法（督憲權）和解釋憲法（解釋權）與法院司行憲法（司憲權）三者界分清楚[3]。另有人認為：“從目前的情況看，我們對違憲審查問題的熱烈討論帶有很強的就事論事、急功近利色彩。而對與違憲審查相關的一些前提性、基礎性理論研究都遠不夠充分?！盵4]其主要理由是：沒有充分研究什么是憲法，或者說對憲法的概念問題以及違憲概念問題、違憲與違法關系如何以及建立違憲審查的相關背景等問題缺乏深刻研究。對于司憲問題，論者認為法院根本就不能成為憲法訴訟的主角，理由：一是人民法院審理案件的依據是法律而非憲法；二是人民法院沒有憲法的解釋權；三是法院沒有審理憲法訴訟的權威[5]。

二、問題：憲法的性質

憲法究竟是什么？它是法律嗎？它是一種什么樣的法律？表達了何種意義？初步解答這些問題，我們必須明確“規范（norm）”與“規則（rule）”的不同內涵。規范用以表達意義，而規則或法則用以描述現象和事實。法律不過是一系列規范人類行為的規范性命題，通過這些規范我們表達那些應該是或應該要發生的事件或行為。規范表達意義，由此規范的創制意味著產生有意愿的行為。法律之所以不同于自然科學，就在于法律的產生是源于人類的意愿而不是純自然的賦予。與此同時，規范作為一行為的特定意義（該行為指向其他人的行為），與意愿之行為有細致的區分。后者意味著規范的實在狀態。也就是說規范是應然，而意愿之行為卻是一種實然。因此，這一行為構成的情形被描述為：一個個別的意愿，要求其它個體應以某種特定方式行為。這句話的前半部分指涉一種實然，亦即個體的意愿行為之既存事實；后半部分指涉一種應然，亦即指向作為行為之意義的規范。上述分析便是凱爾遜“純粹法”理論的基本前提。在凱爾遜看來，“法律是主權國家所意圖或采納的一系列命令的集合，這些命令應得到那些服從于它的臣民們的遵守，這些命令期待達成它所意愿之特定目的，其期待之未來應該是每一個行為者動機”[6]。在純粹法學理論中，規范成為實然與應然的連接點。申言之，當某一行為既滿足了行為人的個體意愿，又滿足了規范的實質性的要求，就使得實然與應然聯系起來。這一命題在凱爾遜的理論中，表達為有效和實效的關系。這一命題值得注意之處首先在于有效和實效之間是有區別的。其二，兩者不能同時滿足，一個法規范在其產生效用之前已經生效。因此規范的有效是不依賴于實際生效的。其三，如果規范不能保持永遠的實際效力的話，那么規范將不再具有有效性。簡言之，有效性表達的是一個正當性的命題，而實效則是正當性的實際表達，二者的聯系惟在于事實會制約意義。如果意義永遠不能實現的話，整個法律體系的實效是其成員規范的效力的條件，而不是理由[7]。由此我們獲得了一個基本的分析工具：規范是表達意義的，因此憲法規范也是表達意義的。這一意義表達之所以有效，是來源于一種假設，而這一假設則是與規范的實際效力相關的。我們有一個完整的法律體系，在這個法律體系中也并不是所有的規范都沒有能夠在實際中產生作用。憲法仍然在表達某種政黨的或民眾的意愿。問題是，這些意愿的實際效果在為這些憲法規范的有效性提供條件時的確還不充分，也正是因為這一點，分析現行憲法規范結構或意義表達體系就顯得尤為重要。

三、規范結構的構建：一個方法論基礎

本文作者：紀高峰任立民工作單位：蘇州大學

按照系統論的觀點,世界萬物莫不是由許多可以被劃分為一定單元的基本要素所組成。它們按照一定的規則組合在一起,形成有機的整體,而各個基本要素之間的搭配與組合即為結構。由此推之,所謂憲法結構就是構成憲法的各個組成部分的有機結合和搭配。然而,憲法結構遠非這句話能夠闡明的。既然事物由不同的元素構成,元素間不同層次、不同角度的聯系則呈現出不同結構。另外,不同的憲法定義也會推出不同的憲法結構研究內容。如只視憲法為憲法典,則相應的只有憲法典的形式結構和內容結構,而不涉及憲法體系的結構問題。有的學者把憲法定性為三種狀態[1]:文書憲法、觀念憲法和現實憲法。由此,不同形式的憲法也必然會表現出不同的憲法結構。本文試從多種角度對憲法結構問題進行論述,以期拋磚引玉。

一、不同形態下的憲法的結構問題

憲法形態是指憲法這種社會現象存在的形式和狀態。[2]以憲法內容的存在形式劃分為文書憲法、觀念憲法和現實憲法。鑒于文書的特殊性和重要性,將在后文有詳細論述。1.觀念憲法觀念憲法即以思想意識形態存在著有關憲法的原理、原則以及應當具有的內容和精神的憲法理想狀態。觀念憲法實際上具有憲法模型的性質,它由一系列范疇、假設和原理構成。由于觀念憲法一般被理解為對特定國家的憲法及憲政實踐給予評價的主觀標準,所以其結構問題往往被忽視。這里涉及到主觀客觀化的問題。筆者認為,觀念憲法雖為主觀事物,但同樣存在結構問題,而絕非/虛無的真空地帶。如前述,觀念也是由一系列的范疇、假設和原理組成,那么,它們也必定存在一定的邏輯排列順序。另外,按照對觀念憲法的一般的分類[3]:個體憲法觀念、階層憲法觀念和社會憲法觀念,三種憲法觀念之間以及每種憲法觀念內部也必然存在一定的邏輯布局,這同樣說明了觀念憲法結構的客觀性,只不過這種結構不像文書憲法結構那樣易于理解和把握。2.現實憲法現實憲法是指應當由憲法來調整的那些社會關系在現實實踐中的實際運作機制和效果[4]。它既是觀念憲法、成文憲法的客觀依據,又是成文憲法規范和調整的客體[5]。并且,按照王廣輝教授的觀點,現實憲法有兩種存在狀態。第一,文書憲法規范的實際運行狀態,也就是表達在文書憲法中的那些原則、制度、對社會關系運行狀態的設計在現實的政治、經濟等關系中實現的程度。第二,沒有以憲法規范表現出來,但卻實際地存在的憲法慣例之中[6]。僅以現實憲法存在的外部形式而言,兩種狀態之間也是按照一定的規則搭配的,而絕非各行其道。與文書憲法、觀念憲法的結構不同,現實憲法的結構具有動態性的特征。但是一般情況下,現實憲法的各個構成元素掙脫不開它們相互之間的張力而呈現出不確定性,否則就要涉及憲法修改或新的憲法解釋等其他問題了,這不是本文所要探討的問題。反觀我國學者對憲法結構的研究多是局限于文書憲法的結構,尤其是對文書憲法中的憲法典的結構問題進行闡述。比如,有的學者認為:憲法的結構即是指單一憲法文件的成文憲法(即憲法典)在內容上的體系和安排[7]。如此定義視野過于狹窄,造成這一現象的原因是多方面的。可以說/由于各國制憲的指導思想、現實情況、民族習慣和歷史文化傳統的不同,憲法結構也有各自的特點。[8]所以學者對憲法結構進行研究的側重點也不一樣。筆者以不同形態的憲法為突破口,重新審視憲法結構,僅作為一種新嘗試,當然理論論證還有待深化。如前所述,我國學者對憲法結構的研究多局限于憲法典形式體例的描述上,所以真正的研究成果頗為寥寥。筆者認為,除了要以不同形態的憲法為入口擴大視野外,根據我國具體實際對文書憲法本身也要多做突破。

二、文書憲法的憲法結構

文書憲法,即文本憲法,是以確切的詞語組合而成的法律規范構成的憲法。既可為單一的法律文書,又可以多個法律文書的方式而存在。就各國的情況而言,文書憲法的實際構成除了憲法典還包括憲法性法律、憲法解釋、憲法慣例等。所以,文書憲法的憲法結構從廣義的憲法淵源形式看,表現為憲法體系;而從狹義的憲法典理解則表現為憲法典的內容結構和形式結構。1.憲法體系把憲法體系視作憲法結構是長期被忽視甚至是被排斥的。因為憲法體系的關注多局限于憲法的不同淵源形式,被等同為憲法形式了。其實憲法的不同淵源形式之間同樣存在著有邏輯、系統的關聯。而且在不同的法系國家表現為不同的結構。在成文法國家,憲法體系表現為成文憲法典為核心,憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋為補充的/中心發散性結構;而在不成文憲法國家,憲法性法律、憲法慣例、憲法判例等,它們之間的結構問題可稱之為/等列平行型,沒有處于核心地位的法律規范,故結構較零散。由我國憲法的淵源形式,可知我國憲法體系應包括:成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習慣。表面上看是健全的,但由于我國法統接近于大陸法系,而且憲法形式直接移植于前蘇聯,這就對憲法典的過度崇拜成為必然,以至于憲法成為/供奉在神龕上的圣物![9]最明顯的就是憲法立法實質上的落后,致使因/公民的基本權利未落實為立法,就成為-不可訴.的權利。憲法上琳瑯滿目的公民權利與自由就缺乏法律的保障,就只是一張寫滿漂亮言辭的空頭支票或者-烏托邦.條款而已。[1]為此,針對我國憲法體系的現狀,力求摒棄思想上的種種障礙,逐步健全完善我國的憲法體系。目前,迫在眉睫的是要加強以下幾個方面的立法:公民基本權利立法、國家機構組織立法、監督立法、地方自治立法、有關憲政程序、憲政特別舉措等方面的立法。這是積極推進我國政治體制改革的重要環節,不能怠慢,但應遵循我國實際,防止急功近利、妄想一蹴而就的心理。2.憲法典的結構學術界較為一致的觀點是把憲法典的結構分為形式結構和內容結構。但二者的具體所指又存在分歧。一種觀點認為憲法典的形式結構即指憲法典的體例而言[11]。另一種觀點認為憲法典的形式結構不僅包括憲法典的體例,還包括憲法典的格式[12],即指名稱、目錄、序言、正文、附件等。筆者認為兩種觀點并無實質上的差別,只不過研究問題的角度不同,故而得出的結論也存在差異。相比之下,后者更為細致深入一些。針對憲法典的體例而言,我國現行憲法堪稱佳品,也是以往憲法結構研究的重點,成果較多,故略去不談。這里僅就以憲法典的格式反映出來的憲法典的內容結構加以論證分析。憲法典的內容結構是指由于調整對象的性質和調整方式的不同,按憲法典的格式形式把憲法典的整體內容劃分為若干部分,并由此形成的合乎科學的搭配和組合。一般而言,包括六大部分:序言、總綱、公民的基本權利義務、國家機關的組織職權、國家的標志及憲法的保障與修改等內容,在一定程度上反映了一國的統治者治理國家的經驗和理想,體現著一國政治的傳統和精神。

本文作者：王魯青

一實踐中憲法內容選擇的幾種模式

憲法內容的選擇,受各國不同的法律文化傳統、憲法權威的價值評價,特別是受該國通過憲法所要建立的各種體制的制約。本文要分析探索的是,關于憲法自身結構性的內容選擇,而非具體制度性內容的選擇,因此,該部分內容是關于憲法文化自身發展的理論探討。

1以美國憲法為范例的資本主義憲法模式

美國憲法是世界第一部成文憲法,并且第一次將反對封建專制集權體制,建立共和體制規定在憲法中,因而對世界各國的民主革命發生了深遠影響,所以,美國憲法也成為全世界最具有典型代表意義的憲法模式。美國憲法在制定過程中的立意,就是把憲法作為國家權力之間制衡,以及保障國家權力行使法制化的依據。從這個立意出發,美國憲法內容就是制定國家權力的分配、行使、制衡與監督的規則。從美國憲法原本的結構我們可以看出它的這個特點,即美國憲法原本只有七條,前三條分別規定聯邦國會、總統和聯邦最高法院的組成和職權,第四條規定聯邦各州間法律的效力、州加入聯邦等內容,第五條規定憲法的特殊修改程序及有關事項,第六條規定聯邦憲法和法律與各州憲法和法律的效力關系,第七條規定憲法的生效條件。¹關于公民權利的內容,美國憲法原本并沒有規定,而是后來的憲法修正案作的補充規定。但是,之后的憲法修正案內容,只是對憲法原本的補充,在結構上沒有擴充。所以,從憲法的實踐內容來看,美國憲法只包括國家權力的分配與制衡和公民權利這樣兩部分內容,其余部分屬于程序性內容。一從美國憲法的結構性內容的選擇可以看出,美國人的憲法權威觀的特點,他們對憲法權威主要理解為它是聯邦公民最高意志的體現,為保障公民權利的充分實現,必須使國家權力納入法制化軌道,通過國家權力的分解與制衡,保障國家權力行使的法制化。因而,美國憲法的結構內容選擇體現的是憲法至上觀念,充分保障憲法的穩定性和最高權威,而經濟制度內容只字不提。這種結構的選擇,首先是由美國的政治、經濟體制決定的,憲法只規定社會生活中必需的社會管理規則,新生問題先由聯邦最高法院通過司法審查權對憲法的解釋來解決,待實踐要明確了,再決定是否通過憲法修正案。美國憲法的結構模式,是使它二百多年來極為穩定的主要原因。美國憲法模式被其他資本主義國家普遍接受,盡管在具體安排上有些差別,但結構性內容選擇是一致的,因而形成了資本主義憲法結構選擇的模式。

2以前蘇聯為代表的社會主義國家憲法模式

現行《憲法》自1982年頒布實施至今不到22年，可已進行了四次修改，這實在是近現代憲法史上不多見的現象，頗具中國特色。從現有的有關憲法修改言論來看，中國憲法學顯然對此缺乏直接的關注和專門的研究，更無系統的、有較強說服力的理論解釋，這與熱議中的憲法修改的其他具體問題形成了鮮明對照。面對每五年就修改一次的事實，與其說中國憲法學對如此頻繁的憲法修改是一種“審美疲勞”式的冷漠和熟視無睹，還不如說它陷入了理論困惑，從而在形式上保持著一種“藏拙”式的沉默。中國憲法學的理論困惑在于其基于自身對憲法穩定性的理解而對憲法修改存有疑慮，既無力平抑公眾高漲的憲法修改要求，拒斥頻繁的憲法修改，也不能或無法從既有的對憲法穩定性的理解中就憲法修改及其必要性、正當性、合理性給予深刻的理論關懷，從而指導、影響和評判當今中國憲法修改的實踐。雖然原因是多方面的，但其中可以肯定的一點是中國憲法學對處于特定轉型時期的中國社會（有學者稱之為轉型社會）及其憲法（我們或許可以稱之為轉型憲法）的特性還沒有足夠的認識，更沒有形成以此為基礎并能滿足轉型社會及其憲法所需要的憲法穩定理論。有鑒于此，筆者擬從檢視中國憲法學對憲法穩定性理解的局限性出發，嘗試提出一種新的憲法穩定觀作為回應。

一、形式意義憲法穩定觀之檢討

中國憲法學所理解的憲法穩定性，即人們通常所說的憲法穩定性，指的是憲法在一定時期的不

變動性。這種認識源于對憲法形式上嚴格的制定和修改程序這一特征的邏輯推論，即認為憲法較之于普通法律具有更為嚴格的制定和修改程序，憲法往往不易修改，因而具有穩定性，故憲法的穩定性就是指憲法在一定時期的不變動性。亦有學者將憲法的穩定性表述為在一定的歷史時期內不對憲法進行較大的修改。①這種基于憲法形式上的特征而得出的有關憲法穩定性的認識，是一種形式意義的憲法穩定觀。筆者認為，形式意義的憲法穩定觀雖然具有一定的合理性，但沒有揭示出憲法穩定性的實質，基于形式意義憲法穩定觀而追求的所謂憲法穩定性也只能是憲法形式上的穩定。形式意義的憲法穩定觀的局限性主要表現在以下幾個方面：

首先，形式意義的憲法穩定觀追求的憲法形式上的穩定并不一定是憲法的真正穩定。從憲法發展的歷史來看，徒具形式穩定的憲法，不能對社會生活進行有效的調控和引導，往往沒有實際意義和現實作用。

其次，形式意義的憲法穩定觀不能解釋和描述一個國家現實的憲法狀況。對成文憲法國家而言，雖然憲法典是憲法規范的主要表現形式，但憲法規范往往還以憲法性法律和憲法慣例等形式存在。即使憲法典在一定時期內沒有變動或進行較大修改，也不能說明憲法是穩定的，也許憲法是以制定和修改憲法性法律與創設憲法慣例的形式在變化。因此，形式意義的憲法穩定觀即使是對成文憲法國家而言，也不能對其現實的憲法狀況（穩定與否）進行客觀描述。對不成文憲法國家而言，形式意義憲法穩定觀在邏輯上將不成文憲法的穩定性問題排斥在其解釋體系之外。形式意義的憲法穩定觀作為一種解釋憲法穩定性的觀點，缺乏對不成文憲法穩定性的說明，既不具備理論的普適性，更不能對現實的憲法狀況（穩定與否）進行解釋。

本文作者：皮純協吳德星

憲法規范,是調整國家憲政關系的法律規范,它規定了國家基本的政治制度、國家制度、社會制度及公民與國家的關系。憲法規范同其他法律規范一樣,有著共同的邏輯結構,但它又有自己的特點。

一、關于憲法規范的邏輯結構問題

任何法律規范都必須是完整的,憲法規范更不能例外。從邏輯結構上講,憲法規范由“假定”、“處理”、“假定行為”、“行為后果”四個環節組成。假定,是指憲法所設定的某種行為的前提條件;處理,是指銷”的規定,對于有權機關來說,是一種“處理”,代表一種“行為模式;對于被“罷免”或“撤銷”者來說,則是一種“制裁”,表示一種“法律后果”。所以.對于憲法規范的邏輯結構,必須運用動態的方法、系統的觀點進行科學的分析。同樣道理,一個憲法規范的“處理”部分,也可能是另一憲法規范的“假定”部分。例如,憲法第l條規定,“中華人民共和閏是工人階級領導的、以工農聯盟為摹礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的的范幾個問題論有關法憲規憲法所設定的在假定的條件一下,憲政法律關系主體應該采取的具體行為;這兩者可歸結為“行為模式”。假定行為,是指在上述“行為模式”中,憲政法律關系主體實際采取的具體行為;行為后果,是指憲政法律關系主體因其“假定行為”可受到的制裁或獎勵;“假定行為”和“行為后果”可歸結為“法律后果”。根據形式邏輯三段論格式,“行為模式”為大前提,“假定行為”即小前提,“行為后果”是結論。憲法規范邏輯結構的完整性具有獨特的表現。由f憲法的性質和特點所決定,憲法規范在憲法條文中規定“行為模式”較多;規定“法律后果”較少。而且在“行為模式”中,也多只有“處理”部分,沒有明確的“假定”部分。在這種情況下,某一憲法規范的“假定”部分可能是隱含在“處理”部分之中,也可能是與其他憲法規范的“處理”部分一起,同在一“假定”節制之下。例如,憲法第33條至第56條關于公民纂本權利和義務的規定,實際上是一種對公民(包括人民)與國家之間關系的確認.是一種“處理”方式。這個“處理”的“假定”部分是什么呢?這就是憲法第2條第1款所規定的,“中華人民共根本制度”,可視為是一種確認式的“處理”,它同時也可視為對第2條所規定“中華人民共和國的一切權力屬J飛人民”的“假定”。第二條本身也是一種“處理”,它也可能是其他有關憲法規范的“假定”

二、關于憲法規范的種類問

根據不同的標準.可將憲法規范作不同的分類。我們研究憲法的目的在f促進憲法的完善、保障憲法的實施。而憲法的完善和實施要求憲法規范本身具有結構形式上的完善性和具體內容卜的科學性。對憲法規范的分類也應據此標準。憲法規范具有共同的邏輯結構.但其“行為模式”卻有不同的側重點。有的“行為模式”側重于設定權利,可視其為權利性憲法規范。有的“行為模式”側重J’設定義務,可稱其為義務性憲法規范。也有的“行為模式”既設定權利又設定義務,可稱其為權利義務結合性憲法規范。這種權利義務結合性憲法規范,可能表現為權利義務統一的憲法規范,如憲法第33條第3款規定,“任何公民享有憲法和法律規定的權利,同時必須履行憲法和法律規定的義務”,這時權利可以放棄,義務必須粗行;也可能表現為權利義務同一的憲法規范,憲法規范的“法律后果”部分是必不可少的,否則就無法體現法律的國家強制性,憲法的最高權威性。但是,憲法規范的“法律后果”在憲法條文中卻有不同表現。其“行為模式”和“法律后果”可能存在于同一條文中;可能存在于不同條文之中;可能存在于不luJ的憲法性文件中;也可能共同存在于憲法性文件及其他法律性文件中。對于“法律后果”,也不能僅僅理解為“制裁”。根據行為主體“假定行為”的不同,其“法律后果”可能是“制故”,也可能是“獎勵”。即使是“制戰”,它可能直接表現為“憲政制戰”,也可能具體表現為刑事制故、民事制故、行政制裁。而且,在某種情況下,某幾種“行為模式”也可能具有一概括性“法律后果”。對于同一憲法條文,在不同的憲法規范邏輯結構中也可能擔任不同的角色。如憲法關于“罷免”、“撤如憲法第62條、第67條、第89條關f全因人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院職權的規定,這種職權既是權利又是義務,不得放棄、轉讓,必須履行。這樣,根據憲法規范邏輯結構的“行為模式”,可將其分為如下三點:(l)權利性憲法規范;(2)義務性憲法規范;(3)權利義務結合性憲法規范。它又分兩種情況:一種可視為(l)、(2)兩種憲法規范的邏輯歸宿,即權利義務統的憲法規范;另一種則是權利義務同一的憲法規范,即職權性憲法規范。根據憲法規范的內容,可將其分為如卜三點:門)關于國家制度的憲法規范。如我國憲法關j、國家性質、政治制度、選舉制度、立法、司法、行政制度的規定。〔2)關于國家形式的憲法規范。如我國憲法關于國家政權組織形式、國家政權機構形式、國家結構形式的規定。(3)關于公民與國家之間關系的憲法規范。如我國憲法關于公民基本權利與義務的規定。上述兩種分類方法,既可使我們從立法技術上使憲法規范更加科學、完整,又可從內容上使憲法更能全面系統地反映國家民主政治的現實。這樣,就可運用憲法學原理進一步完善憲法,當加則加、當減則減,使憲法簡繁適當、完整統一。

[內容摘要]由于對傳統義務本位的深惡痛絕，研究義務特別是憲法義務被看作是“屈服國家”或“過時的思想”。憲法學界普遍認識到人性與失察權力結合可能導致嚴重后果，但人性與失范權利結合可能產生的后果關注較少，造成了憲法義務研究闕如的事實。世界多數國家憲法都有公民義務的規定，鑒于此，我們在對155部憲法中義務內容與結構量化比較的基礎上嘗試做出一些結論和預測。

[關鍵詞]憲法公民國家憲法義務

憲法義務的存在既是古代的、現代的又是后現代的，它是在社會發展進程中所出現的全能政府和自由主義危機所進行的一種學理與實踐的反思和內省。今天憲法義務已經得到世界上絕大多數國家的肯定和國際社會的普遍認可。聯合國在《世界人權宣言》第29條規定：“（一）人人對社會負有義務，因為只有在社會中他的個性才可得到自由和充分的發展。（二）人人在行使它的權利和自由時，只受法律所確定的限制，確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要。（三）這些權利和自由的行使，無論在任何情況下均不得違背聯合國的宗旨和原則?！薄豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》中規定，權利附有特別責任及義務，為“保障國家安全或公共秩序、公共衛生或風化?！笨梢赃M行某種限制。1981年的《非洲人權和民族權憲章》規定家庭和社會、國家和其他社區及國際社會負有義務，顧及他人權利、集體安全、道德和共同利益；不歧視相互尊重；維護家庭和諧、尊重、贍養父母，為本國社會服務；不得危害國家安全，維護社會和國家團結，維護國家獨立和領土完整，納稅，維護非洲文化的積極價值，為實現非洲統一貢獻力量。1948年《美洲人的權利和義務宣言》規定了社會義務，父母與子女的義務，受教育義務，選舉，守法，為社區和國家服務，與社會保險和福利有關的義務，納稅，工作，克制在外國從事政治活動等。1969年《美洲人權公約》規定對家庭社會人類負有責任，每人的權利都受其他人的權利、全體的安全和大眾福利的正當要求所限制等。

如同各洲人權憲章規定的憲法義務有區別一樣，在各國憲法中，憲法義務的內容和結構也有很大的不同。我們以地域、時間、發達程度和國家性質為別對我們所掌握的憲法予以分類，并量化各國憲法義務的數量、種類和結構。通過對各國憲法義務共識與差異的比較研究，推測憲法義務發展的不同歷史階段，嘗試歸納與總結各國的經驗教訓，為我國憲法義務的完善提供借鑒。這種基于數據的比較有的我們認為印證了某種發展趨勢，有的我們試圖從中推出一定的結論，有的我們并沒有結論或者根本得不出結論，我們僅從興趣和資料的角度把數據提供給讀者，留下的問題有待于我們進一步的研究。

一、憲法義務內容比較

關于憲法義務的內容比較主要涉及在各國憲法中有無直接規定憲法義務以及種類。憲法義務的內容與特定地域、特定時期的思想文化發展程度密切相關，同時似乎也與一國的經濟、政治制度有所關聯。

本文作者：劉根工作單位：井岡山學院

憲法規范是法治國家的根本規范，是憲法學基本范疇之一。憲法規范之研究是憲政國家一項基礎性理論研究，憲法規范是實施憲政、適用憲法的前提，因而具有極大的研究和應用價值。然而，學界對憲法規范的概念、結構、特點等研究僅滿足于法理學的一般結論或是僅僅停留在理論假設階段“，理論創新較少，解決實際問題不多”，[1]P18。因此，我們需要從實際出發，對憲法規范做出切合實際的理論闡述，以增強憲法規范理論的科學性和指導性。

一、系屬憲法體系的憲法規范

目前“，憲法規范”一詞在憲法學中被廣泛使用，表明學界已接納了這一法學術語。憲法規范是法制社會的根本規范，已為近代以降立憲運動所證實。憲法規范居于法律規范之首，其權威性無可質疑。然而，在西方法律哲學名著中，“什么是憲法規范”，法哲學家們卻未給出現成的回答，甚至于根本沒有論及憲法規范問題。在我國，學界對憲法規范的概念表述不一，仍然存在分歧。具有代表性的觀點有：一是“憲法規范是指調整國家最基本、最重要的社會關系的各種規范的總和。”[2]P125二是“憲法規范是調整有關社會制度、國家制度的根本原則和國家政權的組織以及公民的基本權利和義務的社會關系的(規范)。”[3]P13三是“憲法規范是由民主國家制定或認可的，憲法主體參與國家和社會生活最基本社會關系的行為規范?！盵4]P41四是“憲法規范是指具有憲法效力的法律規范?！盵5]P21憲法規范與憲法體系是密切關聯的。作為法律規范體系的一個單元，憲法規范有別于其他法律規范，且存在于憲法體系之中。因此，確立憲法規范的概念，首先必須明確界定憲法體系的范圍，否則就會犯內涵過于寬泛或過于狹窄的邏輯錯誤。然而這一前提常常被研究者所忽略。就上述概念而言，它們對于學習和研究憲法規范雖有一定啟發作用，但這些概念經得起憲政實踐的檢驗嗎？首先，上述前三種概念均將憲法規范定位于調整國家最基本、最重要的社會關系之上，此乃憲法的特點所決定的，毫無疑問，這是正確的。然而，此類概念超出了憲法體系的范圍，內涵過于寬泛，因而不夠科學。從實證分析角度看，并非所有調整國家最基本、最重要的社會關系的規范都是憲法規范，各國在其它部門法中也存在一些類似規范，而它們卻不屬于憲法規范。例如刑法，從其調整的社會關系而言，其涉及面同樣十分廣泛，也有國家最基本、最主要社會關系。如社會制度、公民的基本權利等；也有一般的社會關系，例如，市場交易關系、人身關系等。盡管刑法中也有調整國家最基本、最重要的社會關系，但它調整的手段是刑罰方法，且存在于刑法體系而非憲法體系之中，因此，它們只能稱之為刑法規范，而不能因其調整的社會關系最基本、最重要之故而稱2006年其為憲法規范。而第四種概念內涵則偏小。它只用憲法效力設為限制條件，把憲法規范僅僅限于憲法典范圍內。然而成文法國家的憲法體系既包括憲法典，又有憲法性法律、憲法判例、憲法慣例等，從學理上講，僅有憲法典才具有憲法效力，即最高法律效力。其實，從世界范圍看，“憲法典或者憲法性文件都由各種憲法規范構成”[2]P30，也即憲法規范既存在于憲法典之中，也存在于憲法性法律、憲法慣例、憲法判例之中。顯然，第四種觀點過于狹窄，不可能正確揭示憲法規范的科學內涵?？梢姡覀冊诜治鰬椃ㄒ幏稌r應將憲法規范確定在憲法體系范圍內是十分必要的，否則就易造成以偏概全或概念不周延的邏輯錯誤，引起爭議。其次，上述概念過于籠統。有的學者認為“：憲法規范是憲法最基本的要素和最基本的構成單位?！盵4]P40這就產生了一個必須明確的問題，即憲法規范是等同于憲法規則，還是表示包括憲法規則、憲法原則、憲法概念在內的一個整體概念呢？上述概念表述者均未論及此問題，因而導致憲法學研究、憲法學理論中“話語不通”“、邏輯混亂”的現象。英國法學家沃克(David•M•Walker)主張“法律規范就是法律規則。”[6]P803近年來“我國法學家傾向于把規則與規范看作同一概念。”[7]P70概念必須明確、規范。據此，筆者認為，憲法規范與憲法規則當屬同一概念，即與憲法規則并列使用，但不表示包含憲法規則、概念、原則三者在內的上位概念。美國法哲學家本杰明•N•卡多佐曾說過：“定義是種冒險，描述卻可以提供幫助?！盵8]P16據此，筆者在這里力圖對憲法規范作這樣的說明，即：憲法規范是指存在于一國憲法體系之中，規定憲法主體的權利（力）、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態以法律意義的指示、規定，又稱“憲法規則”。這一表述的優點在于：一是將憲法規范界定在憲法體系范圍之內，避免了憲法規范的寬泛無邊或過于狹窄：二是表明憲法規范即憲法規則，與憲法原則和憲法概念共同構成一國憲法的基本要素，明確了憲法規范與憲法規則、原則、概念之間的關系；三是憲法規范是法律規范的一種，在分類上與刑法規范、民法規范、訴訟規范等是并列的，從而使憲法規范納入法律規范體系之中。

二、憲法規范的兩重結構

憲法規范不僅在內容上區別于其他法律規范，而且在邏輯結構上與其他法律規范也不同。法律規范（法律規則）通常有嚴密的邏輯結構，“這是法律的規范性最明顯的標志，這同其它社會規范有著顯著的區別，一般的規范都不具有這種嚴密的邏輯結構?！奔热粦椃ㄒ幏妒欠梢幏兜囊环N，憲法規范同樣具有邏輯結構。受我國法理學的影響，憲法學界對憲法規范的邏輯結構研究主要有以下二種學說：一是主張憲法規范由假定、處理和制裁三要素組成；二是主張“憲法規范的邏輯結構一般包括規范發生的條件、規范形態和規范調控方式”。[5]P24此外還有其他一些劃分方法，但基本上均堅持“三要素說”。應當看到，對法律規則（規范）的邏輯結構分析是一個深奧而又一直頗有爭議的問題。英國法學家邊沁（JeremyBentham）對法律規范的結構是這樣解釋的：“在一個單一的法律規范或簡單的規范中，基本的組成要素就是行為和方面?！奔兇夥▽W派的創始人漢斯•凱爾森(HansKalsen)認為，一個法律規范應當由規范內容、規范主體、規范行為和履行條件四個要素構成。我國法學界對法律規范也同樣有不同看法，主要有三要素說和二要素說。三要素說主張，法律規則有假定、處理、制裁三部分構成。二要素說主張將法律規則的邏輯結構分為行為模式、法律后果兩部分。通說認為，法律是由法律規范構成的，所有的法律規范又都包含假定、處理、制裁三要素。凱爾森認為，法律規范的適用都是有條件的，而且，“如果這里界定意義上的‘強制’是法律的一個要素，那么組成法律秩序的規范就一定是規定強制行為，即制裁的規范?！睆臉嫿ㄒ粐芍刃蛑v，法律規范，尤其是義務性規范應當有假定、處理、制裁三要素。所以義務性規范應當具備三要素。而“二要素說”的確更為簡明和具有可操作性，更容易為人們所理解和掌握。因此“，二要素說”和“三要素說”各有其優劣，不可一概而論。筆者并不贊同我國法理學界完全放棄三要素說而轉采二要素說的觀點。故筆者主張，憲法規范同時存在“三要素說”和“二要素”兩重邏輯結構。這里的憲法規范的“三要素”是由行為主體、行為模式和法律后果三部分構成?！靶袨橹黧w”是指憲法法律關系的參與者，即國家、民族、政黨、國家機關、公職人員、企事業單位、社會團體和公民個人。“行為模式”是指法律規則中規江西科技師范學院學報2006年定主體可以行為、應該行為、不得行為的行為方式。它可以是苛以義務的，也可以是授權的。而“法律后果”是“指規則中指示可能的法律結果或法律反應的部分?！彼ü膭睢ⅹ剟詈椭撇谩＠缥覈鞍硕椃ā钡谖鍡l第三款“：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！痹谶@里“，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織”是行為主體“；必須遵守憲法和法律”是行為模式；而“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”則指出了法律后果?！岸亍笔怯尚袨槟Ｊ胶头珊蠊M成。由于憲法規范的原則性、概括性等特點所決定“，三要素”結構在憲法條文中所占比例很少，而“二要素”結構所占比重大。以往學者試圖用一種具體范式統攝所有的憲法規范，然而這種努力受到了憲法實踐的無情挑戰，因為，無論是主張“三要素說”，還是主張“二要素說”，都無法對憲法規范的結構作出合理的解釋，難免出現理論脫離實際的現象。憲法學界開始產生諸多困惑：是憲法規范出現了問題還是法律規范理論出了問題？抑或目前我們還未尋找到合理的解決方法？筆者所主張的“兩式邏輯結構說”恰恰找到了一種解釋方法，它簡明易懂，具有很強的操作性、針對性，更適合憲法規范的自身特點。在分析憲法規范的邏輯結構時，有一種觀點值得研究。學者有觀點認為，憲法以條款形式只表述了憲法規范的行為模式部分，憲法規范的法律后果部分則表現于其它部門法之中或分散在其它部門法的條款之中。這實則是凱爾森的觀點。凱爾森還舉例說，一國實在法“首先在組成法律條文的幾句話里確定偷竊的概念，然后在另一句話里規定制裁，而這另一句話可能是同一法律的另一條文的組成部分，或者也可能甚至是一個完全不同法律的組成部分?！钡拇_，從一國整個法律系統或純粹法理論而言是如此。但從法學的分科看，這一認識是有限的。憲法規范是憲法的有機組成部分。倘若憲法規范的部分要素可以存在于其他部門法之中，那么存在于某一部門法之中的該要素是屬于憲法還是其他法律，或者是否某一個憲法規范同時為兩種不同性質的規范呢？毫無疑問，這種認識混淆了憲法規范與其他法律規范、憲法與其他部門法之間的界限，將損害整個法學體系，導致法學各學科之間的研究對象無法界分。

內容摘要：憲法文本結構中的總綱屬于國家政策。國家政策入憲是憲法理念與社會現實變化的綜合結果。總綱的效力不同于憲法正文，它不具備嚴格意義上的法規范屬性。作為方針條款或者國家政策指導原則，其實施有待立法裁量，并排除司法審查。

關鍵詞：憲法結構，總綱，國家政策，憲法效力

引論

在以往的憲法學研究中，對憲法序言與正文的效力已有較多與翔實的分析，[①]而總綱的憲法地位與效力還沒有得到更多的關注與討論。與純粹具有法規范性質的憲法正文不同，憲法文本中“總綱”的地位比較特殊，它不屬于嚴格意義上的法規范，但也不同于非法律文件的道德宣示，而是具有獨特的法律意義?？疾臁翱偩V”的內容，其中多數屬于國家的政策規定，故也可稱為基本國策或者國家政策。不同國家和地區的學者對憲法中國家政策給予不同的性質認定，有的稱為“方針條款”，[②]有的稱為“政策指導原則”，[③]也有的稱為“憲德”，以區別于嚴格意義上的憲法規范或者“憲律”。[④]作為“方針條款”或者“政策指導原則”，雖然總綱與憲法正文的純粹法規范對國家諸機關所產生的拘束力不完全相同，但它們又并非沒有任何拘束力，而是以區別于憲法正文的方式對國家機關和社會生活事務產生影響。

在法學理論上，原則和指導方針與嚴格意義上的法規范具有很大差異。原則是籠統的，法規范是具體的；原則是待執行的，需要進一步的立法才具備實施的基礎，法院不可以此作為裁決糾紛的依據，法規范是自身可以執行的，也是法院可以直接實施的依據。原則與法規范在特性與法律效力上的差異決定了國家政策特殊的憲法形式?？傮w而言，憲法中的國家政策規定與一般意義上的憲法規范有三方面的差異：一是在名稱上，其內容多被稱為國家政策；二是在憲法文本結構上，其不被置于正文之中，它們或者在總綱中，或者在章節上單獨列出，或者被置于其它部分，如社會關系、經濟關系等處；三是在憲法效力上，國家政策不像普通憲法規范那樣產生直接的拘束力，它是憲法對國家機關發出的指示與委托，其實施有待立法機關進一步制定法律，以明確具體概念、實施的標準與程序。

目前，雖然國家政策入憲仍然不屬于一個普遍的憲法現象，但卻是一個值得在憲法理論上加以探討的憲法問題。為了對國家政策入憲及其憲法效力獲得更為深刻的認識，本文將通過兩種實證方法開展分析：一是法社會學意義上的實證方法，目的是探求憲法結構形式變化的現實基礎；一是法律科學意義上的分析實證方法，目的是探求憲法總綱及國家政策憲法效力的特征。

本文作者：廖原工作單位：中南財經政法大學

當前對行政權的控制仍然存在許多問題，我國選擇了法治作為控制行政權的基本路徑，但其中相當部分的制度、機制并未能良好地運行起來，與法治化的目標尚有較大差距。要實現行政內部監督法治化，行政內部監督的權力配置是一個不可回避的關鍵性問題。“對權力實施監督必須要有監督的權力，權力體系內的權力配置與監督權的地位直接影響到監督的效力，加強監督必須重視對權力結構的研究，最終要從權力結構上解決問題”。監督權與被監督權之間必須是一種大體平衡的關系，監督權過小難以起到監督效果，監督權過于龐大，其本身又會成為難以制約的權力，監督權雖為制約和監控行政權而設立的，但其自身也必須符合法治行政中權力的有效與有限原則，因此行政內部監督的權力結構應適當而均衡。行政機關的權力結構和行政內部監督之間聯系極為緊密，可以說行政權力結構決定著行政內部監督的成效。一個國家的整體權力結構的布局是憲法要解決的問題，因此要梳理我國行政內部監督權力結構，必須從憲法規范中來考察行政權力的基本結構的形態以及這種結構形態對我國行政內部監督會產生哪些影響。

一、行政機關的權力結構

（一）憲法所架構的行政權力結構。權力結構包含著兩重涵義，一重是權力的內在結構，包括了權力的要素構成等。另一重是形式上結構，指的是權力整體布局的問題。周永坤先生認為“，權力結構是指權力的組織體系，權力的配置與各種不同權力之間的相互關系”?？追避娤壬鷦t認為“所謂權力結構是指因權力分配而形成的各權種之間及各權種與人民權力整體之間的相互關系及依賴這種相互關系所形成的權力體系。在法治國家中，權力結構問題是法治的基礎問題，也是核心問題”。兩位學者雖然表述不同，但意思相近。我國憲法將權力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權力的是國家機構，孔繁軍先生就是從權力的所有者與行使者這兩者之間關系來分析權力結構的。周永坤先生則從權力自身來看，由組織體系、權力配置以及不同權力之間關系來解釋權力結構，而人民權力也是無法回避的問題。行政權力結構是權力分工基礎上的行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態結構。我國行政權力主要還是由政府部門行使，因此其結構的基本構成是政府權力結構，“主要是指一級政府內部的機構框架和權力配置，其橫向結構涉及到政府機構的規模、權力分工、不同職能機構的比例，各類機構之間的關系等，縱向結構包括管理層級，各層級的權力配置以及層級之間的關系”。也就是說，行政權力的靜態結構體現于我國行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機關的組織明確地規定出來，而是通過縱橫方向配置權力的形式來設置行政組織。國家權力結構有橫向與縱向之分，橫向是將國家權力依其性質分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權力配置。具體到行政機關的權力結構，大體也可以按縱橫兩道來進行劃分。憲法對行政權力的橫向結構設計，主要通過對政府職能的配置來實現。憲法在國家機構這一章中對國務院與地方各級政府的職能、職權進行了劃分，由此而形成了各級政府的橫向權力結構。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對國務院職權的規定，就要求國務院根據職權職能的要求設立若干部委來履行這些職責。而地方各級政府同樣依據憲法所配置的職能職權來設立本級政府的各個部門，搭建起權力的橫向載體。各級政府之間的關系是中央政府統一領導地方，地方政府中下級政府服從上級政府的領導。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關系上是有很大區別的。憲法對于國務院的職權用的是“領導和管理”，而各級地方政府的職權只用了“管理”，可見它們之間的權限是有區別的，這種權限的分配方式意在加強中央政府的統一領導。我國的權力形態主要以中央集權為主導，強調的是地方服從中央，下級服從上級，由此我國的行政內部監督的主要權力形態是以權力的層級制為主。從中央到地方行政權力的分配狀況看，其結構是一個金字塔型，在頂端集合到一點，而越往下其結構面越廣。每一層級的政府與其部門之間也存在一個塔形結構，政府作為本級政府部門的管理者，其權力等級高于政府的部門。而政府的權力直接對應的是上一級政府，政府部門的權力點則對應的是兩點，一是本級政府，二是上一級的政府職能部門。因此本級政府與上一級的職能部門都有相應的權力來控制和影響職能部門。同一級的政府部門則各自在職權范圍內對其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權力制約的復雜結構。行政內部權力的監督與制約也即是行政權力的動態結構，行政權力的動態結構受制于行政組織的結構，由此可知我國的行政權力動態結構主要是一種自上而下的垂直運動過程。

（二）行政權力結構的調整趨勢。憲法首先是從靜態來規范行政組織與行政權力的結構，權力必須具體化并在實踐中運行。行政權力結構是屬于行政體制的范疇，現行憲法頒布實施之后，我國對行政體制進行了多次的改革。行政權力結構必須要與經濟體制相匹配，因此在實行了經濟體制改革之后，行政體制必須要隨之調整，概括而言，行政權力結構調整的方式主要是放權、分權與收權。放權主要是縱向的權力結構調整，將中央權力向地方下放，給地方更多的自主權。在中央與地方之間的權力關系上，一直存在著放權與收權的博弈。這其實體現了一個法律關系上的問題，從目前憲法的規范來解讀，地方各級政府是被當成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴格遵循中央的指令來行事。但實際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現行憲法與法律中沒有將中央與地方的權限劃分得很清晰的基礎之上，行政權力結構只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔的職權與職能則相對模糊。法與現實出現了較大的反差，導致了多次改革的循環往復而收效卻不大。分權主要是橫向權力結構調整，將政府權力向社會分解，能由社會自主處理的事務政府不再過多干預。社會與國家的相對分層是憲政的另一個重要基礎。政府的功能總是有限度的，即便是在計劃體制下的所謂“全能政府”，國家統管一切的時代，也并未能將一切事務有效地管理好，政府過多插手市場和社會的事務，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾。“發育成熟的社會自治使得公民可以根據自愿原則組織起來，提供公共服務和處理公共事務，自發形成一些社團或協會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低”。就我國的現狀而言“，在市場日益發達的今天，在原有的自上而下的社會治理體系之外，出現了大量政府無法控制的自發性因素。無數的公司與政府不具備原來國有企業與政府之間的那種行政隸屬關系。大量的流動人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經大幅度地縮小。政府僅僅通過社會原有的信息傳遞系統，已經遠遠不能了解整個社會的狀態。同樣，通過這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個人。政府與松散的個體打交道的成本，高得無法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會公共治理的環境。而這在我國現行憲法中已然得到關注，如憲法中關于公民結社權以及基層群眾自治組織的規定，其實都是憲法中對于行政體制改革的制度基礎保障。收權是將部分地方權力回收，減少地方干預，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進行垂直化管理，或將原屬于地市一級管理的縣級地方由省級政府來管理，減少層級干預。收權最具代表性的措施就是實行垂直化管理模式，主要方式是對一些部門實行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對中央與地方職權以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護主義、保障上級政府的政令暢通，是中央和地方關系、上級政府與下級政府關系方面一個重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對中央與地方之間的權力關系，地方與地方的權力關系進行明確劃分，屬于上一級政府職能職權的事務并且不宜由下級政府進行管理的業務范圍，才能采取垂直管理的模式?！笆」芸h”其實有雙重效果，一是放權的效果，即將權力下放到縣，增強縣一級政府的權力，減少中間層級；二是收權效果，省一級政府將市一級政府管理縣的權力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對公共行政權力和社會資源進行再分配?！稇椃ā返?0條將我國的行政區域劃分為三個層次，第一層次是省、自治區、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個層次為鄉、民族鄉、鎮。從憲法條文的表述來看，縣與市同在一個層次并無市轄縣之意。市轄縣是在20世紀80年代推行起來的，因此省轄縣其實是對憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經成為我國大陸地區主要的行政層級模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區開展一些試點。

二、權力結構形態對行政內部監督的影響

在現行憲法之前，49年以后的中國存在過三部憲法，即1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。在這三部憲法中，對現行憲法影響最大者當屬1954年憲法?，F行憲法既是以1954年憲法為基礎起草的，又是對1954年憲法的發展。

一、現行憲法為什么要以1954年憲法為基礎進行修改

現行憲法之前的。一部憲法是1978年憲法，而1954年憲法是第一部憲法，通常情況下，應當是在前一部憲法的基礎上進行修改。之所以要以1954年憲法為基礎進行修改，而不以1978年憲法為基礎進行修改，主要原因是：

1、這次憲法修改委員會主任在憲法修改委員會第一次全體會議上說，這次修改憲法，一定要堅持領導與群眾相結合的正確方法，采取多種形式發動人民群眾積極參加這項工作，在明年上半年公布修改憲法草案，交付全民討論。我們這次修改憲法要認真總結建國以來制定和修改憲法的歷史經驗。一定要從我國的實際情況出發，以我們自己的經驗為基礎，同時也要參考當代外國憲法，尤其是一些社會主義國家的憲法，吸收其中好的先進的東西。一個是“領導與群眾相結合”，一個是“本國經驗與國際經驗相結合”，這是同志領導制定1954年我國第一部憲法時總結的兩條立憲經驗。我們應該仍然充分重視這兩條經驗。

2、1978年憲法是中國的結束后不久通過的，處于當時的歷史條件，這部憲法是一部不成功的憲法。剛剛結束的當時，由于歷史條件的限制，來不及全面地總結建國30年來的社會主義革命和建設中的經驗和教訓，也來不及徹底清理和消除十年中的某些“左”的思想對憲法條文的影響，以致1978年憲法中還有一些反映已經過時的政治理論觀點和不符合現實的客觀情況的條文規定。

3、第二部憲法即1975年憲法是在之中通過的，這部憲法從指導思想到具體規范都存在著比較嚴重的問題，不可能作為現行憲法起草的基礎。