【摘要】行政效能的高低，關系著黨的路線、方針、政策的貫徹落實，關系著社會主義市場經濟體制的完善，關系著人民群眾生活水平的提高，關系著黨和政府的形象。本文從準確把握行政效能的基本內涵出發，分析影響行政效能的五大因素，并有針對性地提出提高行政效能的合理化建議。

【關鍵詞】行政效能內涵影響因素建議

提高行政效能，增強政府執行力和公信力，是對新時期政府建設的根本要求，也是深化行政管理體制改革的重要目標。行政效能的高低，關系著黨的路線、方針、政策的貫徹落實，關系著社會主義市場經濟體制的完善，關系著人民群眾生活水平的提高，關系著黨和政府的形象。提高行政效能既要綜合考慮，通盤治理，更要抓住重點，切中要害。

一、行政效能概述

“效能”一詞，根據《現代漢語詞典》的解釋是：“事物蘊藏的有利的作用”。從現有的法規和現實的做法來看，“行政效能”的涵義非常寬泛，至今還沒有一個統一的說法。根據“效能”的定義，結合各地效能建設的實踐，筆者認為“行政效能”主要是指國家機關及其工作人員在實現其管理目標的過程中，所發揮功能的程度及其產生效果、效益的一種綜合體現，是能力、效率、效果、效益四大因素的有機統一體。

二、影響行政效能的因素及現狀分析

對作為縣長的提出了更多的要求，服務人民的自覺意識更加堅定。整個培訓活動。反思所學所行，還不能完全跟上組織和人民對自己的要求，這也提醒自己在今后的工作中進一步增強科學決策意識、依法行政意識，學會用辯證的市場的系統的觀點和方法處置經濟社會事務，堅持以人為本、全面協調、統籌兼顧，服務人民，發展一方。

于年月參加了國家行政學院第期縣（市）長進修班的學習，依照組織布置。集中精力進行系統的理論學習和深入的實踐思考。為期一個月的時間里，自己嚴格遵守各項學習制度、妥善處置工學關系，通過認真聽講、勤于思考、踴躍交流，取得了較為理想的學習效果，政治理論素養極大提高，駕馭實踐能力進一步增強，從而進一步堅定了落實科學發展觀，做好新時期縣政府工作的信心和決心。

自己進一步認識到歷經30年改革開放的中國，政治理論素養得到較大提高。通過學習。世情、國情、黨情發生了積極深刻的變化，對科學發展、和諧發展的理念提出了新的要求。面對紛繁復雜的社會管理任務，面對平穩較快發展經濟命題，身處工作前沿的縣級政府如何有更大的作為，本次培訓給了自己極多的啟示。通過對十七大精神、縣域經濟發展、政府管理創新、依法行政等專題的深入系統學習，不只對很多前沿理論有了更加深入的認識，促進了視野的開闊和思想的深度解放，而且通過理論與實際的對比思考，特別是一些典型案例的辯證分析，進一步深化了對新時期經濟社會發展所面臨諸多問題的理解與把握，糾正了以往一些認識上的偏頗，政治理論素養迅速得到較大提高。

自己體會到要解決當前企業面臨的偏弱、偏小等問題，理論指導實踐能力明顯增強。通過對農村金融改革、中小企業發展等課程的學習。必需以改革的精神，融資體制、園區建設、人才管理、守業精神培育等方面有大的動作，首先促成企業競相發展的良好態勢，繼而提升企業的核心競爭力；通過對城鄉一體化戰略等理論的學習，更加堅定了以市場化理念推進新農村建設、推進城鄉基礎設施建設，加快城鎮化步伐的信心，也在理論上找到落實省委、省政府城鄉面貌“三年大變樣”要求的實施路徑；通過對翁安事件等典型案例的剖析以及領導能力提升、民主政治建設等理論的學習，進一步提高了自己駕馭各種復雜局面的能力，從而維護社會穩定，努力實現經濟社會協調發展的自覺性和責任意識進一步強化。

一、即時強制的含義

行政上的即時強制（簡稱即時強制），是與行政上的強制執行相伴產生的概念。為了保障人權，行政法理論和立法通過要求相對人不履行義務時，行政一方應通過告誡程序期待相對人的自動履行，此程序仍不能實現義務履行目的時，行政一方始能采取強制手段實現義務的履行或與履行義務相同的狀態，這在學理上稱為行政上的強制執行。但是，任何情況下，都要求行政一方必須先向相對人作義務命令并需期待其自動履行有時難免無法實現行政目的。例如，對酊酩大醉、橫躺馬路因而可能引起人身傷亡的醉酒者不立即采取強力帶離，必然難以實現預期目的。此種行政方式在立法上有其根據，在理論上則被稱為即時強制。當然，理論上即時強制包含更廣的意義，通說認為，即時強制，是指為排除目前緊迫障礙的需要，而不是為了強制履行義務，在沒有命令義務的余暇時，或者其性質上通過命令義務難以實現其目的的情況下，直接對人民的身體或財產施加實際力量，以實現行政上必要狀態的作用。值得注意的是，著名學者鹽野宏認為，上述定義實際上包含兩項不同的制度。定義的前半部分是象強制隔離、截斷交通等，其本身關系到行政目的的實現，應被稱為即時執行，指沒有對相對人賦課義務，行政機關直接行使實際力量，以實現行政目的的制度。定義的后半部分是與行政調查有關的制度，比如，現場檢查以及進入現場的場合所采取的行政調查手段。由于這兩項制度（與行政調查有關的制度和與實現行政目的有關的制度）都不是義務先行而后行使實際力量促使其履行這一共同點，所以傳統上將其歸納為即時強制概念之中，但現在應該加以區別。鹽野宏的上述觀點已得到部分學者的認同，但即時強制的傳統理解仍有巨大市場。學者和田英夫認為，即時強制與行政調查沒有什么實質性差別，可以統一把握，但與即時強制相比，行政調查屬于間接性強制。即時強制容易與行政上強制執行中的直接強制相混同，實際上兩者區別非常明顯，強制執行中的直接強制以相對人經告誡仍不履行義務為前提，即時強制不存在這一前提。傳統理論認為，即時強制的一個重要特征是急迫性。鹽野宏卻認為，即時強制與其表現為時間上的緊迫性，不如說應該在不介入相對人的義務的意義上來理解。

二、即時強制的分類和方式

日本至今不存在即時強制的基本法。目前《警察官職務執行法》（1948年7月12日，法律第136號）是警官進行即時強制的一般法律根據。另外，象《傳染病法》、《精神保健法》、《道路交通法》、《消防法》、《狂犬病預防法》、《國稅征收法》、《未成年人飲酒禁止法》等都有關于行政部門法領域即時強制的規定。根據上述立法和理論總法，即時強制大致可進行以下分類。

1.按實力所涉對象不同，即時強制大體分以下三類：一是對人身的強制。如健康診斷的

強制（《傳染病預防法》第19條、《性病預防法》第11條和第12條）、強制住院（《精神衛

[摘要]伴隨著經濟和社會的進步，公共行政的發展，勢必對以國家行政為主要調整對象的傳統行政法范式提出挑戰，最終轉變為以公共利益為中心的公共行政法范式。公共行政法范式給行政法理論研究帶來了新的研究視角的轉換。

[關鍵詞]范式；國家行政；公共行政

行政法是調整和規范行政權的法。伴隨著經濟和社會的進步，公共行政的發展，勢必引起傳統行政法范式的轉變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關什么是成問題的想法，何者應該包括在研究領域里，何者應該排除在外的標準”，科學史學者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業領域的研究提供了典型的問題及相應的解答，亦即設計了分析與研究的理論前提、框架和推理結構。科學工作者在范式的框架內進行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進一步詳細表達范式本身，這就是一種促進知識進步的科學實踐。范式的作用集中于：理順和總結現實，理解現象之間的因果關系，預期和預測未來的發展，從不重要的東西中區分出重要的東西，弄清我們應當選擇哪條道路來實現我們的目標。[2]如果傳范式無法解決科學實踐中出現的問題，人們就會設計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統表達，解決導致傳統范式危機的問題。最終，新的范式會取代傳統范式，科學工作者在新范式下繼續進行科學的實踐。

作為一門社會科學，行政法就是解決有關行政問題的法。[3]范式可以指導人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現實世界與范式之間相稱性的方式來發展知識。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎性之重要意義。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關什么是成問題的想法，何者應該包括在研究領域里，何者應該排除在外的標準”，科學史學者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業領域的研究提供了典型的問題及相應的解答，亦即設計了分析與研究的理論前提、框架和推理結構。科學工作者在范式的框架內進行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進一步詳細表達范式本身，這就是一種促進知識進步的科學實踐。范式的作用集中于：理順和總結現實，理解現象之間的因果關系，預期和預測未來的發展，從不重要的東西中區分出重要的東西，弄清我們應當選擇哪條道路來實現我們的目標。[2]如果傳范式無法解決科學實踐中出現的問題，人們就會設計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統表達，解決導致傳統范式危機的問題。最終，新的范式會取代傳統范式，科學工作者在新范式下繼續進行科學的實踐。

作為一門社會科學，行政法就是解決有關行政問題的法。[3]范式可以指導人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現實世界與范式之間相稱性的方式來發展知識。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎性之重要意義。

二、國家行政與公共行政的界分

行政法范式是從傳統的國家行政到現代公共行政的轉變，到底國家行政與公共行政如何界分呢？我們有必要對兩者含義作具體分析。

（一）行政

所謂“行政國家”是指人類社會發展到這么一個階段：國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域（從社會生產、交換到個人的衣、食、住、行），人們在其生命的整個過程中（從搖籃到墳墓），都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩定、發展的一種幾乎無所不能之物。

行政國家的主要標志是：

（一）行政機構和行政人員大量增加。以美國、英國和我國為例：美國在建國之初，

聯邦政府僅設3個部，行政人員為4479人，與美國當時總人口的比例為1∶1100.到本世紀，聯邦行政部門發展到70多個（10多個部，60多個獨立管理機構）行政人員增加到3，111，912（1991年統計數），與美國總人口的比例為1∶80.英國在19世紀前期，中央政府僅設6個部，行政人員22，000人，與當時英國總人口的比例為1∶740.到本世紀60年代，中央政府的部發展到24個，行政人員增加到827，000人，與英國總人口的比例為1∶69.我國在封建時代，中央政府通常設10來個部門（如唐朝的3省6部等），行政人員與全國總人口的比例為，漢1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中國成立后，中央政府最初設35個部委級機構，54年增加到64個，行政人員與全國總人口的比例為1∶297；80年代初期，中央政府部委級機構曾增加到100個，90年代中期，純行政人員已達1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬，與全國總人口的比例為1∶29.

（二）行政職能大為擴張。在19世紀以前，國家行政職能通常限于國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數項。而進入20世紀以后，行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領域主要計有：（1）干預經濟，對經濟進行調控；（2）管理國內、國際貿易，國內國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫療衛生；（5）保護知識產權；（6）保護、開化和利用資源；（7）控制環境污染和改善生活、生態環境；（8）監控產品質量和保護消費者權益；（9）管理城市規劃和鄉鎮建設；（10）直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業；等等。

（三）行政權力大為膨脹。行政權的膨脹首先表現在行政機關對經濟生活和社會生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個特別行業。而到本世紀，各國適用行政許可和審批的行業通常達幾十，甚至幾百種，大至航空、航天、廣播、電視，小至兒童玩具，人們日常生活的油、鹽、醬；醋、茶等。除行政許可和審批權外，行政機關的行政征收、行政給付、行政調查、行政強制、行政處罰權同樣大為擴張。不僅如此，在本世紀，行政權已不僅僅在執法領域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領域。在立法方面，行政機關制定的法規和規章的數量已大超過議會立法的數量（通常為議會立法數量的10至20倍）；就是議會通過的法律，其法案的70％以上也是由行政機關提交的。在司法方面，行政機關在其系統內設立行政裁判所或行政法官，裁決商標、專利、醫療事故、交通事故、土地、森林、水、礦產資源等各種各樣的爭議、糾紛。

行政國家的標志

所謂“行政國家”是指人類社會發展到這么一個階段——國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域，人們在其生命，的整個過程中都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩定、發展的一種幾乎無所不能之物。

行政國家的主要標志是：

（一）行政機構和行政人員大量增加。以美國和我國為例，美國在建國之初，聯邦政府僅設3個部，行政人員為4479人，與美國當時總人口的比例為1∶1100.到本世紀，聯邦行政部門發展到70多個，行政人員增加到3，111，912人，與美國總人口的比例為1∶80.我國在新中國成立后，中央政府最初設35個部委級機構，1954年增加到64個，行政人員與全國總人口的比例為1∶297；80年代初期，中央政府部委級機構曾增加到100個，90年代中期，純行政人員已達1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬，與全國總人口的比例為1∶29.（二）行政職能大為擴張。在19世紀以前，國家行政職能通常僅限于國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數項。而進入20世紀以后，行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領域主要有：（1）干預經濟，對經濟進行調控；（2）管理國內國際貿易，國內國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫療衛生；（5）保護知識產權；（6）保護、開發和利用資源；（7）控制環境污染和改善生活、生態環境；（8）監控產品質量和保護消費者權益；（9）城市的管理規劃和鄉鎮建設；（10）直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業等等。

（三）行政權力大為膨脹。行政權的膨脹首先表現在行政機關對經濟生活和社會生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個特別行業。而到本世紀，各國適用行政許可和審批的行業通常達幾十、甚至幾百種。此外，行政機關的行政征收、行政給付、行政調查、行政強制、行政處罰權同樣大為擴張。不僅如此，在20世紀，行政權已不僅僅在執法領域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領域。

（四）行政自由裁量權大為增長。在19世紀以前，西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則，行政機關很少有“便宜行事”的自由裁量權。但到20世紀，特別是二戰以后，行政機關的自由裁量權迅速增長，議會對行政的授權很少限制，許多授權是漫無邊際的。

【內容摘要】國家行政與公共行政是不同的概念。隨著社會的發展，國家行政的內涵也在不斷地發展變化，同時，國家行政的管理的方式和手段也在變化。傳統的命令服從型管理方式已經不能完全適應現代行政的需要，行政指導是在行政管理事務日趨專業化、復雜化的背景下產生的一種新的行政行為。

【關鍵詞】國家行政行政權弱化非強制性手段行政指導新型行政行為

行政指導（administrativeguidance）是行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規則或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關在其職責范圍內為實現一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等行為。

第二次大戰以來，特別是60年代以來，隨著市場經濟的實踐和理論的不斷發展，行政指導作為一種靈活、有效的行政管理方式越來越多地被市場經濟國家采用，成為現代行政管理的一種重要手段，發揮著不可替代的作用。但是，由于各種原因，我國法學界對行政指導的研究遠遠不夠，對于行政指導的性質，一直是眾說紛紜。有的學者認為行政指導是“權力性的事實行為”；有的學者將其界定為“非權力行為”；也有學者稱行政指導是“不屬處分的行為”。筆者認為，行政指導之所以在世界各國得到廣泛運用，是因為行政指導制度是“對獨立、平等、民主、寬容、責任等最具實質意義的人文精神因素的認同”，充分體現了現代行政的發展趨勢。簡言之，現代行政的發展決定了行政指導的產生和發展。因此，探討作為現代行政重要管理手段的行政指導的性質，應該首先明確國家行政在現階段的發展特點。

本文嘗試從國家行政的演變角度，對行政指導的性質作界定，認為行政指導是行政主體為適應行政管理的需要，在其職權范圍內作出的一種“新型行政行為”。

一、國家行政與公共行政

行政法是關于公共行政的法，它與公共行政之間應存在良性互動的關系。行政法應該從總體上動態地考察公共行政過程中所出現的所有法現象，找出其中存在的問題，并探究其解決辦法。隨著公共行政的發展，勢必引起行政法學范式的轉變，本文就此作些探討。

一、國家行政與公共行政的界分

（一）公共行政、私行政與行政

公共行政（publicadministration）與私行政（privateadministration）都是屬于行政（administration）的范疇。而對于“行政”，人們從不同的角度賦予它不同的含義。有的從“三權分立”的角度來理解行政，認為“行政”是指與立法、司法并立的“三權”之一的部分。有的從政治與行政分離的角度來解釋行政，認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。有的從管理功能的角度來解釋行政，認為一切管理都是行政。《現代漢語詞典》對“行政”的釋義是：行使國家權力的（活動）；機關、企業、團體等內部的管理工作。《英漢大辭典》對該詞的釋義除“行政”外，還有“管理”、“執行”、“實施”等意義。《俄華大辭典》對該詞的釋義除“行政”外，還有“管理”、“執行”、“處理”等意義。由此可見，行政可以用“執行”、“管理”予以注釋。行政是組織的一種職能，任何組織（包括國家）其要生存和發展，都必須有相應的機構和人員行使執行和管理職能（行政職能）。1行政是指社會組織對一定范圍內的事務進行組織與管理的活動，它存在于所有的社會組織之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所謂公共行政，是指那些不以營利（不以追求利潤最大化）為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動。所謂私行政，是指社會組織非基于公共利益對其內部事務進行的組織與管理活動。公共行政與私行政區分的關鍵在于是否基于“公共利益”和是否具有“營利性”.其中“公共利益”是中外學者爭議最大的對象。在一些權威的工具書中，對“公共”一詞的解釋，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；還有的解釋為“公眾共同”.這些解釋雖有差別，但其基本的詞干是“共同”.若把它們與“利益”結合在一起，則形成了“公共利益”與“共同利益”.因此，人們通常把“公共利益”與“共同利益”不加區別地運用，其實，它們之間是存有差別的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它們的差別體現在“公”字上，只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的也是區別公共行政與私行政的標志之一。公共行政不以營利即不以追求利潤的最大化為目的。在社會中存在這樣一類組織，包括相當多的非正式組織，其存在和發展，目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化，組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織并不都是公共行政所要研究的公共組織。如果說，組織是“利益共同體”，則公共組織是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一種組織，它有組織成員的共同利益，這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益，否則我們所要討論的行政，就不是公行政而是各種形式的私行政。

在討論“公共利益”時，還有一個爭論激烈的問題就是“利益”，對于什么是利益，人們有不同的解釋。筆者持有的觀點是，利益是人類為了生存與發展所必須具有的資源與條件。顯然，那些為社會成員共享的資源與條件，就是公共利益。這里提及的“社會成員”，既沒有數量的限制，也沒有地域空間的約束。2在公共行政的定義中，還應重點強調“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益，這是因為通常人們談及行政問題時，更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾，講究效率固然重要，但對公共行政來說，它經常要解決的是社會問題。它既要講過程管理，又要講結果管理，過程管理更多地強調效率，而結果管理更多地突出公平，管理效益最終要從結果上檢驗。3因此，有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共行政的精髓。

行政法是關于行政權力的組織、分工和行使、運作以及對行政權利監督并進行行政救濟的法律規范的總稱。

行政法在國家行政管理中有三方面的作用:1)維護社會秩序和公共利益;2)監督行政權力主體,防止濫用行政權力;3)保護公民、法人和其他組織的合法權益。

一、行政法具有維護社會秩序和公共利益的作用

由于現代行政權力的急劇膨脹,其活動領域已經不限于過去的治安、外交、軍事、稅收等方面,而是擴展到社會生活的各個領域。人類的衣、食、住、行等各方面均離不開行政,各領域所發生的社會關系均需行政法調整,這就決定了行政法適用領域的廣泛性和內容的豐富性。

維護社會秩序和公共利益是通過行政主體的行政行為表現出來的。行政行為是指行政主體為實現國家行政管理目的,行使行政職權和履行行政職責所實施的一切具有法律意義、產生法律效果的行為。

1.行政職權的特征