本文作者：青鋒工作單位：國務(wù)院法制辦公室

公眾參與行政立法，本質(zhì)上是參與行政立法決策。行政立法是由行政主體一系列立法決策構(gòu)成的行政活動。行政立法在調(diào)整社會關(guān)系、平衡利益格局、劃分權(quán)力職責(zé)、設(shè)置權(quán)利義務(wù)等過程中必然存在立法決策，并且是通過各種立法決策來完成和實現(xiàn)的。行政立法決策貫穿了行政立法進(jìn)程的全過程，沒有立法決策，就不可能完成法律法規(guī)的制定、修改或者廢止。因此，行政立法也可以說就是立法主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)決策原理、按照決策程序、采用適當(dāng)?shù)臎Q策形式和方法，就立法活動中的實際問題，作出的某種選擇和決定的活動。公眾參與行政立法，從根本上講，核心是參與行政立法過程中體現(xiàn)在法條上的各種立法決策。在此，還有必要厘清行政決策與行政立法決策的關(guān)系。行政立法決策實際上就是通過立法活動進(jìn)行并以法律規(guī)范形式體現(xiàn)的行政決策。行政立法決策是最重要的行政決策之一。之所以這樣講，主要有以下幾點考慮。第一，行政決策的法治化原則，要求長期性、根本性、重大的行政決策通過立法的形式來體現(xiàn)和規(guī)范。因為相對而言比較科學(xué)、民主的行政立法決策，給行政決策的科學(xué)性、合理性和合法性以最大的保障。立法活動制定出的法律法規(guī)規(guī)章，是制度的主要載體；通過立法活動進(jìn)行的決策，程序比較嚴(yán)密，決策比較理性，決策過程中的各方關(guān)系的平衡比較充分，決策主體比較多元。同時，法律制度本身具有的穩(wěn)定性、規(guī)范性和長期性等特性，使得通過立法活動進(jìn)行的行政決策，在內(nèi)容上轉(zhuǎn)化成了法律的種種規(guī)范，從而在形式上賦予行政決策的制度性功能和特征。行政決策與法治化原則，在立法決策上得到了有機(jī)的結(jié)合和充分的體現(xiàn)。第二，行政立法決策涉及的內(nèi)容重大。凡需要通過行政立法來規(guī)范和保障的行政事項，首先必須要過立法必要性的審查關(guān)。內(nèi)容重大的行政決策事項不一定立法，但是，通過立法決策確定的行政決策事項一定是重要的、重大的和必須的。這也是行政立法必要性本身的內(nèi)在含義。第三，行政立法決策涉及的領(lǐng)域廣闊。政府行為的基本準(zhǔn)則是依法行政。依法行政就要求有法可依。政府管理延伸到哪里，立法決策就涉及到哪里，行政法就覆蓋到哪里。可以說，行政立法決策已經(jīng)涉及行政管理的方方面面，各個領(lǐng)域。第四，行政立法決策涉及公民的權(quán)利義務(wù)。公民的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范來調(diào)整，這已成為法制建設(shè)的重要原則。這是行政立法決策重要性的決定性因素。這也是非立法性決策在諸多方面不能決定增加公民義務(wù)或者減少權(quán)利的原因。第五，行政立法決策體現(xiàn)為國家意志并由國家強(qiáng)制力保證落實，這就是行政立法重要性的表現(xiàn)。這個特征是一般的行政決策不具備的。盡管行政立法決策是行政決策的重要形式，行政立法決策一樣要受行政決策一般規(guī)律的支配，但是，行政立法決策因其進(jìn)入了立法領(lǐng)域，因而更要受立法領(lǐng)域的特殊規(guī)律的制約，因此，研究行政立法決策需要更多地關(guān)注其特殊性，特別需要聚焦行政立法決策的公眾參與問題。為此，《立法法》第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過各種渠道參與立法活動。”2010年國務(wù)院的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)指出，政府立法要符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，充分反映人民意愿，著力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的普遍性問題和深層次矛盾，切實增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性。嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)，合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。除依法需要保密的外，行政法規(guī)和規(guī)章草案要向社會公開征求意見，并以適當(dāng)方式反饋意見采納情況。良法之治是社會管理的基本需求。管理社會需要體現(xiàn)科學(xué)性、民主的行政法制，需要行政立法決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。那么科學(xué)、民主、規(guī)范的行政立法決策從何而來呢？公眾參與無疑是重要的源泉。第一，行政立法決策最終的公開性，決定其必須面對公眾，需要公眾參與。公眾參與就意味著行政立法決策在陽光下進(jìn)行，接受公眾的監(jiān)督，使決策者嚴(yán)格根據(jù)法定權(quán)限，按照法定程序，依據(jù)法律規(guī)定來決策，使得行政立法決策符合科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的要求。第二，公眾參與意味著“開門立法”，需集中民智進(jìn)行行政立法決策，以符合客觀規(guī)律，使得行政立法決策科學(xué)合理。第三，公眾參與意味著行政立法決策需反映民意，維護(hù)大多數(shù)人民群眾的利益，接受民眾的檢驗，使得行政立法決策符合人民的利益和愿望，體現(xiàn)民主政治的基本要求和精神。第四，公眾參與行政立法決策，意味著既是參與行政管理的重要途徑，也是參與行政法制建設(shè)和接受法制教育、提高法律素養(yǎng)、增強(qiáng)法律意識的過程，這就為公眾自覺執(zhí)行行政立法決策打下了良好的基礎(chǔ)。綜上，公眾真正有效參與行政立法決策過程，對行政立法決策的公正、合理，科學(xué)、民主作用很大，不但有利于防止制度性的決策失誤和決策如何規(guī)定制度方面的失誤，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增強(qiáng)政府的權(quán)威，而且有利于加強(qiáng)行政監(jiān)督防止行政權(quán)力的缺失和濫用，更有利于平衡社會各種利益關(guān)系，帶動全社會尊重法律，遵守法律，維護(hù)法律。這對推進(jìn)民主法制建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展都有著重要的意義。

①目前，我國的行政立法決策公眾參與的發(fā)展態(tài)勢比較良好，其狀況表現(xiàn)出諸多客觀特征，最主要的特征是以征求意見的形式和制度安排來體現(xiàn)和實現(xiàn)公眾參與。根據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)所顯現(xiàn)的情況看，行政立法決策公眾參與主要有如下一些客觀特征。第一，我國行政立法決策的公眾參與，從無到有，由少到多，呈迅速發(fā)展的客觀態(tài)勢。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)上的法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)顯示，2006年以前，尚未用該系統(tǒng)向公眾征求意見，這就意味著公眾尚未以這種方式參與行政立法決策。2006年10月12日，國務(wù)院法制辦公室在該系統(tǒng)上了“關(guān)于公布《國家自然科學(xué)基金條例（草案）》廣泛征求意見的通知”，通知要求有關(guān)單位和各界人士如有修改意見，請于2006年10月20日前，將書面意見通過郵寄或者電子郵件方式送本省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制辦公室，也可以直接將書面意見通過郵寄或者電子郵件方式送國務(wù)院法制辦公室。以信函方式郵寄的，信封上請注明“國家自然科學(xué)基金條例征求意見”字樣。據(jù)筆者查詢，該條例的點擊量達(dá)3395次。《國家自然科學(xué)基金條例（草案）》在網(wǎng)上公開征求意見，標(biāo)志著我國行政立法決策公眾參與的新形式、新階段、新發(fā)展。此后，2007年有11部行政法規(guī)草案在該系統(tǒng)上征求意見供公眾參與立法決策；2008年這個數(shù)量上升為25部。從2009年開始，國務(wù)院部門的規(guī)章也開始在這個系統(tǒng)上征求意見，供公眾參與規(guī)章制定過程中的立法決策。這一年，共有73部法規(guī)規(guī)章在該系統(tǒng)上。2010年為67部。2011年的數(shù)量開始大幅上升，達(dá)117部。這就意味著公眾參與了117部法規(guī)規(guī)章的立法決策。第二，公眾參與行政立法決策的熱度，大致上說與其追逐社會輿論熱點問題或者切身利益，有一定的正相關(guān)關(guān)系。也就是說，在一定程度上，行政立法決策越是涉及社會輿論關(guān)注的熱點問題或者特殊的利益關(guān)系，公眾的參與積極性就越高。比如，社會輿論高度關(guān)注房屋拆遷問題，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）一，就有13437人參與，在網(wǎng)上提出130356條意見，并且第二次征集意見時，仍然還有10429人參與，提出了74266條意見。平時大家不太關(guān)注的校車，在社會輿論關(guān)注的當(dāng)日的校車安全條例（草案）（征求意見稿），也有2737人參與，提出了23411條意見。與切身利益相關(guān)度比較高的立法決策，公眾的參與度也比較高。比如，女職工特殊勞動保護(hù)條例（征求意見稿）就有6503人參與，提出了35234條意見；中華人民共和國勞動合同法實施條例（草案）有7473人參與，提出了76136條意見；職工帶薪年休假規(guī)定（草案）（征求意見稿）有8387人參與，提出了14234條意見；國務(wù)院關(guān)于修改《工傷保險條例》的決定(征求意見稿)有5030人參與，提出了29876條意見。相反，公眾的參與積極性就不高。如中華人民共和國國際收支統(tǒng)計申報條例（征求意見稿）就只有8個人參與，提出的意見只有44條。第三，網(wǎng)絡(luò)信息化的平臺對公眾參與行政立法決策具有決定性的影響。它為公眾參與行政立法決策提供了方便快捷及時的參與渠道，徹底改變了行政立法決策傳統(tǒng)的信息獲取與傳遞方式，打破了公眾參與的時空和地域限制，使公眾可以不受身份的約束自由地表達(dá)對政府?dāng)M作出的行政立法決策的意見和建議，可以廣泛地參與到行政立法決策的方方面面中去。因此，目前看網(wǎng)絡(luò)信息化平臺是公眾參與行政立法決策的最重要的渠道。據(jù)統(tǒng)計，2006年至2011年在中國政府法制信息網(wǎng)上的法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)中，公眾參與行政立法決策的法律法規(guī)規(guī)章有294部，其中行政法規(guī)有91部，部門規(guī)章196部，并且還有《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》、《中華人民共和國商標(biāo)法(修訂草案征求意見稿）》、《精神衛(wèi)生法（草案）》、《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》等4部法律。公眾參與的這294部法律法規(guī)規(guī)章涉及公安、民政、衛(wèi)生、計生、交通運輸、鐵路、民航、建設(shè)、財政、稅務(wù)、審計、科技、商務(wù)、證券期貨、保險、旅游、文化、教育、人力資源、社會保障、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土資源、海洋、氣象、測繪、環(huán)保、專利、商標(biāo)、工商管理、電力、質(zhì)量檢驗、工業(yè)與信息化和海關(guān)等各個領(lǐng)域的政府部門的行政立法決策。第四，公眾參與行政立法決策的另一個重要客觀特征，是通過其意志的表達(dá)，大范圍、廣角度、深層次地介入國家層面的制度建設(shè)。公眾參與行政立法決策涉及的不是一事一議的具體的或者短時期、局部的行政事務(wù)性決策，而是事關(guān)全社會的普遍性的根本性的制度問題，通過這種形式，廣大社會成員參與到了法制建設(shè)中，參與到了法律法規(guī)規(guī)章的制定中，參與到了國家重要制度的創(chuàng)立、形成的過程，使公民的言論自由在一些根本性的方面——行政立法決策——也得到體現(xiàn)和實現(xiàn)。同時，公眾參與行政立法決策，其針對性、目標(biāo)性都比較強(qiáng)，其發(fā)表的意見，所提的建議一般是直接針對具體操作的立法決策事項，而不是泛泛而談的議論，這種類型的參與，是將其意見和建議原汁原味地直接傳達(dá)到立法決策者，沒有信息過濾、失真和遺漏，對決策者的參考價值就比較大，受重視程度就相應(yīng)高，參與者的影響力也就比較大，作用也發(fā)揮得比較充分，正是重要的意見傳遞給了重要的人聽。第五，公眾參與行政立法決策，有效地促進(jìn)了行政立法的質(zhì)量和水平的提高。行政立法的質(zhì)量和水平的提高，有賴立法決策的質(zhì)量和水平。影響行政立法決策的正確與否，水平高低的因素不少，但是公眾參與行政立法決策是根本性的因素之一。從中國政府法制信息網(wǎng)2006年至2011年在法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)公布的294部法律法規(guī)規(guī)章征求意見稿看，公眾對這294部法律法規(guī)規(guī)章征求意見稿都積極參與，有相當(dāng)一部分還是高度關(guān)注，參與度達(dá)100%。從正式出臺的法律法規(guī)規(guī)章與其征求意見稿的對比可見，公眾參與對行政立法決策的質(zhì)量和水平是有很大影響的。從理論上看，主要有以下幾點原因。一是，行政立法決策的公眾參與，就意味著行政立法決策必須公開透明，決策活動必須在陽光下進(jìn)行。這樣就產(chǎn)生兩個功效：一方面，決策者受到公眾的有效監(jiān)督，能夠比較好地預(yù)防決策中的制度性腐敗行為、不公行為、濫用決策權(quán)的行為等；另一方面，在陽光下進(jìn)行行政立法決策活動，其質(zhì)量和水平要受到公眾的關(guān)注、評判，決策者有著巨大的壓力，這種壓力會轉(zhuǎn)化成追求高質(zhì)量高水平?jīng)Q策的內(nèi)在動力，也就是說公眾的評價、“面子”的效應(yīng)，使得決策者在公眾參與的情況下不得不更加努力地履職盡責(zé)，從而使行政立法決策的質(zhì)量和水平得到提高。二是，公眾參與，有助行政立法決策的科學(xué)民主，使決策更加符合決策和客觀事物的規(guī)律，更加符合民意，反映民智。特別是在利益多元化的格局下，在政府與公眾、公眾中不同人的意見不一致的情況下，能更好地防止立法決策上的偏差。第六，公眾參與行政法規(guī)立法決策，已經(jīng)形成了一套制度性的保障機(jī)制。《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等法律、行政法規(guī)對公眾參與行政立法決策問題已經(jīng)作出了比較全面的制度性規(guī)定。在制定行政法規(guī)的過程中，關(guān)于公眾參與的主要內(nèi)容有：一是，規(guī)定行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。二是，規(guī)定了聽取意見可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式。三是，起草部門將行政法規(guī)送審稿報送國務(wù)院審查時，應(yīng)當(dāng)一并報送行政法規(guī)送審稿的說明和有關(guān)材料。行政法規(guī)送審稿的說明應(yīng)當(dāng)對立法的必要性、確立的主要制度、各方面對送審稿主要問題的不同意見，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見的情況等作出說明。四是，規(guī)定在行政法規(guī)送審稿的審查階段，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)送審稿或者行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題發(fā)送國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民政府、有關(guān)組織和專家征求意見。重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報國務(wù)院同意，向社會公布，征求意見。國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，深入基層進(jìn)行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問題的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見，與起草部門協(xié)商后，對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對草案的說明。為了拓寬公眾參與政府立法的渠道，提高政府立法的透明度和公眾參與程度，進(jìn)一步增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性、合理性、公正性和可操作性，根據(jù)《立法法》和行政法規(guī)制定程序條例，2012年4月27日國務(wù)院法制辦公室在中國政府法制信息網(wǎng)上公布了《法律法規(guī)草案公開征求意見暫行辦法》，對公眾參與行政立法問題作了更加具體的規(guī)定：一是，明確規(guī)定法律法規(guī)草案公開征求意見，是指將法律草案、行政法規(guī)草案全文或者部分內(nèi)容在中央主要媒體、中國政府法制信息網(wǎng)上公布，向社會公開征求意見和建議。二是，確立了基本的原則，規(guī)定：行政法規(guī)草案除涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會公開征求意見的外，原則上都應(yīng)當(dāng)通過中國政府法制信息網(wǎng)向社會公開征求意見。法律法規(guī)草案原則上應(yīng)當(dāng)在征求有關(guān)地方、部門和其他相關(guān)單位的意見、予以修改后，向社會公開征求意見。法律法規(guī)送審稿比較成熟的，也可以直接向社會公開征求意見。公布法律法規(guī)草案向社會公開征求意見的，還應(yīng)當(dāng)正式印送有關(guān)地方、部門和其他相關(guān)單位征求意見。三是，明確了公開的載體、要求、期限和具體操作程序等，規(guī)定通過中央主要媒體公開征求意見的法律法規(guī)項目，通過《人民日報》、《法制日報》、中央政府門戶網(wǎng)站等媒體向社會公布，并同時在中國政府法制信息網(wǎng)上予以公布。僅通過網(wǎng)上公開征求意見的，在網(wǎng)上公布的同時在中央有關(guān)媒體上消息。在網(wǎng)上公開征求意見的期限一般不少于30天，情況緊急等特殊情況除外。法律法規(guī)草案向社會公開征求意見的，應(yīng)當(dāng)在公布草案或者其主要內(nèi)容的同時，公布征求意見說明、向公眾介紹征求意見的重點，并列明公眾提出意見和建議的方式、期限以及擬接收意見和建議的單位及其通訊地址、電子信箱等信息。第七，公眾參與規(guī)章的立法決策，在《規(guī)章制定程序條例》等法規(guī)中有更加明確的規(guī)定和要求。一是，起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。聽證會依照下列程序組織：（1）聽證會公開舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容；（2）參加聽證會的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見；（3）聽證會應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實記錄發(fā)言人的主要觀點和理由；（4）起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會反映的各種意見，起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當(dāng)說明對聽證會意見的處理情況及其理由。二是，起草單位將規(guī)章送審稿報送審查時，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)方面的意見等情況作出說明，并報匯總的意見、聽證會筆錄等材料。三是，應(yīng)當(dāng)將規(guī)章送審稿或者規(guī)章送審稿涉及的主要問題發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見，深入基層進(jìn)行實地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。規(guī)章送審稿涉及重大問題的，應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)本部門或者本級人民政府批準(zhǔn)，可以向社會公布，也可以舉行聽證會。針對部門規(guī)章，2012年4月27日，國務(wù)院法制辦公室還在中國政府法制信息網(wǎng)了《關(guān)于部門規(guī)章草案在“中國政府法制信息網(wǎng)”公開征求意見有關(guān)事項的通知》，要求各部門決定公布規(guī)章草案向社會公開征求意見，在通過有關(guān)載體向社會公布的同時，還要在“中國政府法制信息網(wǎng)”上集中公布，并且在該網(wǎng)上公開征求意見的期限一般不少于30天，各部門按照該要求確定征求意見的期限，并在公開征求意見的通知中注明。國務(wù)院法制辦將在每年一季度向社會公布上一年度部門規(guī)章草案在“中國政府法制信息網(wǎng)”上公開征求意見的情況。此外，2012年6月15日，國務(wù)院法制辦在中國政府法制信息網(wǎng)上公布了《關(guān)于起草涉及民間投資的法律文件草案聽取行業(yè)協(xié)會(商會)和民營企業(yè)意見的通知》，要求采取座談會、聽證會、論證會等適當(dāng)方式聽取有關(guān)行業(yè)協(xié)會(商會)和民營企業(yè)的意見并以適當(dāng)方式反饋意見采納情況，充分反映民營企業(yè)的合理要求，保護(hù)民間投資者的合法權(quán)益。

如果說行政立法決策公眾參與的客觀特征，只是大致描繪了目前既存的公眾參與行政立法決策的客觀情況，那么，行政立法決策公眾參與的測度，則是進(jìn)一步通過一些客觀的事實來測量公眾參與的程度。由于公眾參與行政立法決策的事實情況比較多，可以進(jìn)行測度的方面多個角度也很多，難以一一論及，在此，擬從關(guān)注度、參與的廣度和深度三個方面來考察公眾參與行政立法的程度。從公眾對每個公開征求意見的法律法規(guī)規(guī)章草案都發(fā)表意見和建議的情況看，對行政立法決策是關(guān)注的。但是關(guān)注的程度如何？參與的廣度、深度如何？這就需要進(jìn)一步考察。（一）公眾對行政立法決策的關(guān)注度公眾對行政立法決策的關(guān)注程度，即關(guān)注度。公眾對行政立法決策的關(guān)注，在表現(xiàn)形式上概括地說就是對行政立法的關(guān)注。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年4月28日的2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第1號），大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口共1339724852人。這個數(shù)據(jù)盡管比較清晰，但是它包括了社會的方方面面，各行各業(yè)，甚至各立法機(jī)關(guān)的人員，并且基數(shù)太大，因此，難以以此作為考察立法決策的“公眾”基數(shù)，而是選一些行政立法決策所針對的群體作為公眾的基數(shù)來進(jìn)行測度。當(dāng)然，即使是這樣，也還是存在科學(xué)性不夠的問題。然而，在目前的條件下選擇與行政立法決策相關(guān)度比較高的特殊群體作為公眾的測度基數(shù)，也是不得已而為之。那么如何在此基礎(chǔ)上比較好地考察公眾對行政立法決策的關(guān)注程度呢？首先是要知道究竟有多少人看過向公眾公布的征求意見的某個行政法規(guī)或者規(guī)章。從目前的實踐情況看，在報紙上公布的征求意見的某個行政法規(guī)或者規(guī)章，有多少人看過基本上無法統(tǒng)計，同時即使翻翻刊載有法規(guī)規(guī)章征求意見稿的報紙，也很難說是對其的關(guān)注。但是，專門上中國政府法制信息網(wǎng)上去打開某個法規(guī)或者規(guī)章征求意見稿看看，這種上專門的網(wǎng)看特定內(nèi)容，就構(gòu)成我們說的關(guān)注，反映在統(tǒng)計分析上，就是中國政府法制信息網(wǎng)上某個法規(guī)或者規(guī)章征求意見稿的點擊量。其次，這個點擊量反映的是關(guān)注的人數(shù)，只有這個數(shù)量，還無法反映公眾的關(guān)注程度，因此，還需以行政立法決策所針對的群體人數(shù)作為公眾的基數(shù)來進(jìn)行測度。這兩個數(shù)之比，才能大致確定公眾參與中的關(guān)注度。據(jù)此，我們選幾個在中國政府法制信息網(wǎng)上公布的征求意見的法規(guī)規(guī)章來分析。1.關(guān)于公眾對社會救助立法決策問題的關(guān)注度2008年8月15日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止9月8日，在征求意見的23天里，共有點擊量3451次。據(jù)2009年2月26日國家統(tǒng)計局的《中華人民共和國2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2008年全年2334萬城市居民得到政府最低生活保障，4291萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障。社會救助制度的涵蓋面比較廣，但考慮到救助制度以城鄉(xiāng)低保為基本內(nèi)容，故考察關(guān)注度時，我們選擇城鄉(xiāng)居民低保人數(shù)即6625萬人來考察。這樣，按照公眾3451次的點擊量與城鄉(xiāng)居民低保人數(shù)的比率算，那么公眾對社會救助立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之0.52。也就是說1萬個城鄉(xiāng)居民低保人員中，大致有0.52個人關(guān)注這個立法問題。2.關(guān)于公眾對職工帶薪年休假立法決策問題的關(guān)注度2007年11月6日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《職工帶薪年休假規(guī)定（草案）（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止11月16日，在征求意見的10天里，共有點擊量19337次，其中共有8387人提出了14234條意見。據(jù)人力資源和社會保障部、國家統(tǒng)計局2008年6月5日的《2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2007年全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員29350萬人。按照公眾19337次的點擊量與全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員29350萬人的比率算，那么公眾對職工帶薪年休假立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之0.66。也就是說1萬個城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，大致有0.66個人關(guān)注這個立法問題。3.關(guān)于公眾對機(jī)動車強(qiáng)制報廢標(biāo)準(zhǔn)立法決策問題的關(guān)注度2011年9月29日，商務(wù)部通知，公開征求對《機(jī)動車強(qiáng)制報廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。截止10月30日，在征求意見的30多天中，共有點擊量9123次。據(jù)交通運輸部綜合規(guī)劃司2012年04月25日的《2011年公路水路交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年全國私人汽車保有量7872萬輛。每部私人汽車的車主實際上是關(guān)心其車的報廢問題的，政府汽車報廢問題的行政立法決策直接關(guān)系其切身利益。按照公眾9123次的點擊量與私人保有的7872萬輛汽車的比率算，那么公眾對機(jī)動車強(qiáng)制報廢標(biāo)準(zhǔn)立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之1.16。也就是說1萬個私人汽車車主中，大致有1.16個關(guān)注這個立法問題。4.關(guān)于公眾對保險銷售從業(yè)人員監(jiān)管立法決策問題的關(guān)注度2011年4月19日，中國保監(jiān)會通知，公開征求對《保險銷售從業(yè)人員監(jiān)管規(guī)定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，《保險銷售從業(yè)人員監(jiān)管規(guī)定（征求意見稿）》截止5月20日，在征求意見的30天里，共有點擊量547次。據(jù)保監(jiān)會《中國保險業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》統(tǒng)計顯示，2005年底，全國有保險營銷員152萬人。按照公眾547次的點擊量與全國152萬保險營銷員的比率算，那么公眾對保險銷售從業(yè)人員監(jiān)管立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之3.6。也就是說1萬個保險營銷員中，大致有3.6個關(guān)注這個立法問題。（二）公眾對行政立法決策的參與廣度關(guān)于公眾參與的廣度，從廣義上講，公眾的關(guān)注度也是參與廣度的測度指標(biāo)，但是，有的關(guān)注了也真正參與并提出了意見和建議，有的僅是看看，沒有真正參與，故公眾參與的廣度，本文將其界定為相關(guān)行政管理相對人群體作為公眾的基數(shù)與實際提出意見的人之比，這樣可能相對比較好些。據(jù)此，我們用幾個實例來分析。1.關(guān)于公眾對勞動合同法實施立法決策問題的參與廣度2008年5月9日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國勞動合同法實施條例（草案）》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止5月20日，在征求意見的10天里，共有點擊量3636次。據(jù)人力資源和社會保障部2010年5月21日的《2008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2008年全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員在崗職工11515萬人，全國外出農(nóng)民工數(shù)量為14041萬人。通過勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，責(zé)令用人單位為1561.7萬名勞動者補(bǔ)簽了勞動合同。按照公眾3636次的點擊量與全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員在崗職工和農(nóng)民工之和的25556萬人的比率算，那么公眾對勞動合同法實施的立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之0.14。同時，按照參與提出意見的7473人與全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員在崗職工和農(nóng)民工之和的25556萬人的比率算，那么公眾對勞動合同法實施的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.29,也就是說1萬個應(yīng)簽勞動合同的就業(yè)人員中，大致有0.29個人參與這個立法問題。2.關(guān)于公眾對國務(wù)院修改工傷保險條例立法決策問題的參與廣度2009年7月24日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止8月15日，在征求意見的23天里，共有點擊量29670次。據(jù)人力資源社會保障部2010年5月21日的《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2009年全國參加工傷保險人數(shù)為14896萬人。全年享受工傷保險待遇人數(shù)為130萬人。按照公眾29670次的點擊量與全國參加工傷保險人數(shù)為14896萬人的比率算，那么公眾對國務(wù)院修改工傷保險條例的立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之1.99。同時，按照參與提出意見的5030人與全國參加工傷保險的14896萬人的比率算，那么公眾對國務(wù)院修改工傷保險條例的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.34，也就是說1萬個參加工傷保險的人員中，大致有0.34個人參與這個立法問題。3.關(guān)于公眾對個體工商戶立法決策問題的參與廣度2009年7月21日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《個體工商戶條例（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止8月28日，在征求意見的38天里，共有點擊量10163次。據(jù)國家工商總局辦公廳2009年5月11日的《統(tǒng)計分析：2009年一季度全國市場主體發(fā)展報告》顯示，截至2009年3月底，全國個體工商戶實有2948萬戶。按照公眾10163次的點擊量與全國實有個體工商戶2948萬戶的比率算，那么公眾對個體工商戶的立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之3.44。同時，按照參與提出意見的3235人與全國實有個體工商戶2948萬戶的比率算，那么公眾對個體工商戶的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.09，也就是說1萬個個體工商戶中，大致有1.09個人參與這個立法問題。4.關(guān)于公眾對職業(yè)病防治立法決策問題的參與的廣度2010年11月4日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《中華人民共和國職業(yè)病防治法》診斷鑒定制度條文（草案）（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止11月19日，在征求意見的的15天里，共有點擊量7086次。我國現(xiàn)有勞動力人口7.5億，其中，接觸職業(yè)危害的勞動者達(dá)2.2億。（法制日報，2012年6月20日，第6版，《我國2.2億勞動者接觸職業(yè)危害》）按照公眾7086次的點擊量與全國接觸職業(yè)危害的2.2億勞動者的比率算，那么公眾對職業(yè)病防治立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之0.32。同時，按照參與提出意見的220人與全國接觸職業(yè)危害的2.2億勞動者的比率算，那么公眾對職業(yè)病防治的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.01，也就是說1萬個接觸職業(yè)危害的勞動者中，大致有0.01個人參與這個立法問題。（三）公眾對行政立法決策的參與深度關(guān)于公眾對行政立法決策問題的參與深度，主要是測度公眾介入立法決策的程度，因此，不僅要看參與提出意見的人數(shù)，而且要看總的意見條數(shù)和每人平均提出的意見條數(shù)。由于公眾參與是一個比較宏觀的進(jìn)行了一定抽象的概念，最終還是要具體到個人的具體意見和法條，才能測度公眾參與立法的深度，因此，需要根據(jù)每人平均提出的意見條數(shù)與法律法規(guī)規(guī)章的平均條文之比，來測度公眾參與立法的平均深度。從目前的實際情況看，法規(guī)規(guī)章都比較短，大約在50條左右，如果以此為100%的話，那么，每人平均提出的意見條數(shù)與法條的平均條數(shù)之比，就是公眾參與立法決策的平均深度。公眾參與的平均深度，便于橫向上從宏觀角度在不同的法規(guī)規(guī)章中進(jìn)行比較分析。而具體考察某個法規(guī)的公眾參與的實際深度，就要看每人平均提出的意見條數(shù)與該法規(guī)的實際條數(shù)之比。一般地說，總體上看提意見的條數(shù)越多，參與度越深；但法規(guī)規(guī)章的條文數(shù)則是公眾參與深度的重要變量。以下的考察我們均按此方法來進(jìn)行測度、分析。1.關(guān)于公眾對事業(yè)單位人事管理立法決策問題的參與深度2011年11月24日，國務(wù)院法制辦公室通知，公開征求對《事業(yè)單位人事管理條例（征求意見稿）》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止12月30日，在征求意見的36天里，共有點擊量40171次。據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)2012年8月29日載發(fā)的《我國事業(yè)單位清理規(guī)范基本完成》一文報道，目前全國事業(yè)單位的總數(shù)110多萬家，從業(yè)者超過3000萬人。按照公眾40171次的點擊量與全國事業(yè)單位的3000萬人的比率算，那么公眾對事業(yè)單位人事管理立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之13.39。同時，按照參與提出意見的4665人與全國事業(yè)單位的3000萬人的比率算，那么公眾對事業(yè)單位人事管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.55,也就是說1萬個事業(yè)單位的人員中，大致有1.55個人參與這個立法問題。關(guān)于參與的平均深度，據(jù)統(tǒng)計，參與提出意見的4665人，共提出了31920條意見，每人平均提出6.84條意見。那么，每人平均提出的6.84條意見與每部法規(guī)的平均50條文數(shù)之比，就是13.68%。也就是說公眾對事業(yè)單位人事管理的立法決策問題參與的平均深度可以測度為13.68%。該法規(guī)實際是57條，故公眾參與的實際深度則為12%。2.關(guān)于公眾對社會保險費申報繳納管理立法決策問題的參與深度2011年11月15日，人力資源和社會保障部通知，公開征求對《社會保險費申報繳納管理規(guī)定（草案）》（附說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止12月15日，在征求意見的30天里，共有點擊量31152次。據(jù)人力資源和社會保障部2012年6月5日的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年社會保險參保人數(shù)為121641萬人（養(yǎng)老保險參保人數(shù)為28391萬人，失業(yè)保險參保人數(shù)為14317萬人，醫(yī)療保險參保人數(shù)為47345萬人，工傷保險參保人數(shù)為17696萬人，生育保險參保人數(shù)為13892萬人）。按照公眾31152次的點擊量與全國社會保險參保人數(shù)為121641萬人的比率算，那么公眾對社會保險費申報繳納管理立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之0.25。同時，按照參與提出意見的1930人與全國社會保險參保人數(shù)為121641萬人的比率算，那么公眾對社會保險費申報繳納管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之0.015，也就是說1萬個社會保險參保人員中，大致有0.015個人參與這個立法問題。關(guān)于參與的平均深度，據(jù)統(tǒng)計，參與提出意見的1930人，共提出了2801條意見，每人平均提出1.45條意見。那么，每人平均提出的1.45條意見與每部法規(guī)的平均50條文數(shù)之比，就是2.90%。也就是說公眾對社會保險費申報繳納管理的立法決策問題參與的平均深度可以測度為2.90%。該規(guī)章實際是38條，故公眾參與的實際深度則為3.82%。3.關(guān)于公眾對在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險立法決策問題的參與深度2011年6月10日，人力資源和社會保障部通知，公開征求對《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法（征求意見稿）》（有說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止6月17日，在征求意見的7天里，共有點擊量11354次據(jù)人力資源和社會保障部2012年6月5日的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年持外國人就業(yè)證在中國工作的外國人共24.19萬人。按照公眾11354次的點擊量與24.19萬在中國工作的外國人的比率算，那么在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之469.36。也就是說1萬個在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人中，大致有469.36個關(guān)注這個立法問題。同時，按照參與提出意見的80人與24.19萬在中國工作的外國人的比率算，那么公眾對在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之3.30，也就是說1萬個在中國境內(nèi)就業(yè)參加社會保險的外國人中，大致有3.30個人參與這個立法問題。關(guān)于參與的平均深度，據(jù)統(tǒng)計，參與提出意見的80人，共提出了173條意見，每人平均提出2.16條意見。那么，每人平均提出的2.16條意見與每部法規(guī)的平均50條文數(shù)之比，就是4.32%。也就是說公眾對在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險的立法決策問題參與的平均深度可以測度為4.32%。該規(guī)章實際是12條，故公眾參與的實際深度則為18%。4.關(guān)于公眾對出租車駕駛員從業(yè)資格管理立法決策問題的參與深度2011年10月24日，交通運輸部通知，公開征求對《出租車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定（征求意見稿）》（無說明）的修改意見。據(jù)中國政府法制信息網(wǎng)顯示，截止11月25日，在征求意見的30天里，共有點擊量4478次。參與提出意見的176人。據(jù)交通運輸部綜合規(guī)劃司2012年04月25日的《2011年公路水路交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2011年底，全國擁有出租汽車運營車輛126.38萬輛。按照公眾4478次的點擊量與全國126.38萬輛出租汽車的比率算，那么公眾對出租車駕駛員從業(yè)資格管理立法決策問題的關(guān)注度大致為萬分之35.43。同時，按照參與提出意見的176人與全國126.38萬輛出租汽車的比率算，那么公眾對出租車駕駛員從業(yè)資格管理的立法決策問題的參與廣度大致為萬分之1.39,也就是說1萬個出租車駕駛員中，大致有1.39個人參與這個立法問題。關(guān)于公眾對出租車駕駛員從業(yè)資格管理的立法決策問題參與的深度，據(jù)統(tǒng)計，參與提出意見的176人，共提出了458條意見，每人平均提出1.41條意見。那么，每人平均提出的1.41條意見與每部法規(guī)的平均50條文數(shù)之比，就是2.82%。也就是說公眾對出租車駕駛員從業(yè)資格管理機(jī)的立法決策問題參與的平均深度可以測度為2.82%。該規(guī)章實際是47條，故公眾參與的實際深度則為3%。

從目前我國的行政立法決策公眾參與的狀況呈現(xiàn)出的客觀特征以及初步的量化分析看，主要有如下一些技術(shù)因素影響行政立法決策公眾參與。第一，在征求意見的方式上，多部規(guī)章打包同時征求意見。據(jù)統(tǒng)計，2006年至2012年8月14日，在中國政府法制信息網(wǎng)上的法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)中，公眾參與行政立法決策的部門規(guī)章有260部。其中，有33部部門規(guī)章，是在12個部門的征求意見通知中以打包的方式公布的，占征求意見規(guī)章總數(shù)的0.13%。如2012年4月28日國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公開征求意見的通知，就將《工貿(mào)企業(yè)較大安全風(fēng)險作業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定》等六部規(guī)章送審稿打包公開征求意見。2011年11月17日公安部公開征求意見的通知，就將《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》、《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（修訂稿）等3部規(guī)章草案打包公開征求意見。以打包的方式在一個通知中公布幾個規(guī)章征求意見，從客觀情況看，公眾的參與度不高。效果不理想。從認(rèn)知規(guī)律講，一次關(guān)注一個規(guī)章，接受信息就比較充分，關(guān)注度就比較高，參與度就會比較高。相反，一次面臨幾個規(guī)章，注意力就分散了，實際上是攤薄了關(guān)注度，有些信息不是忽略了就是遺漏了，對這幾個規(guī)章的參與度也是不平衡的。更重要的是，從公眾心理看，在沒有特定義務(wù)的情況下，一次對幾個規(guī)章提意見，工作量增大，操作上更加麻煩，客觀上等于為公眾參與設(shè)置了障礙，許多人也就放棄參與了。因此，要通過行政立法決策的公眾參與度，應(yīng)當(dāng)改變這種打包征求意見的方式。第二，公布的規(guī)章征求意見的通知中，有相當(dāng)一部分沒有附相應(yīng)的說明。據(jù)統(tǒng)計，從2006年到2012年8月14日，在中國政府法制信息網(wǎng)上征求意見的368部法律法規(guī)規(guī)章中，有239部在征求意見時沒有附相應(yīng)的說明，占65%，其中，有14部是行政法規(guī)，225部是規(guī)章。規(guī)章征求意見不附說明的情況占了絕大部分，占全部260部規(guī)章的86%。公布法規(guī)規(guī)章草案向公眾征求意見而不附相應(yīng)的說明，這是影響公眾參與的重要因素之一。我們知道，一個法規(guī)規(guī)章草案的說明，是讀者了解起草背景和必要性、需要針對性解決的問題、制度設(shè)計的基本思路和具體安排等等內(nèi)容的重要途徑，也是提高公眾參與的興趣、幫助公眾有效參與的重要形式，更是立法決策民主性的重要保障條件。我們不能奢求每一個人都是法律專家，只看法規(guī)規(guī)章草案枯燥、抽象的條文，就都能吃透主要內(nèi)容，把握精神實質(zhì)、原則要義、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)而提出意見和建議。即使是法律專家，要想有效地參與立法決策，不了解起草的背景、需要解決的問題、制度設(shè)計的基本思路等恐怕也不見得就一定能夠提出高質(zhì)量的意見和建議。因此，公布法規(guī)規(guī)章草案征求意見，只要不是只走過場就應(yīng)當(dāng)同時公布相應(yīng)的真正能說明情況和問題的說明。第三，公布法規(guī)規(guī)章草案征求意見的時間不規(guī)范，有的太短。按規(guī)定，部門規(guī)章草案公開征求意見的期限一般不少于30天。據(jù)統(tǒng)計，從2006年到2012年8月14日，在中國政府法制信息網(wǎng)上征求意見的368部法律法規(guī)規(guī)章中，有206部法規(guī)規(guī)章在網(wǎng)上征求意見的期限不足30天，占56%。有的甚至不足5天。如2009年4月21日證監(jiān)會《關(guān)于修改〈證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法〉的決定（征求意見稿）》公開征求意見的通知，但征求意見的截止日期卻限定在4月24，前后只有4天。征求意見的期限，直接影響公眾參與的程度，因為這是公眾參與的時間條件和保證。時間期限太短，公眾還來不及參與，參與的正常通道就已關(guān)閉，向公眾征求意見的過程就已結(jié)束，事實上限制了公眾參與的可能性。因此，必須至少給公眾參與提供符合規(guī)定的30天的時間期限。目前，時間期限太短的情況有了較大改變。在2012年的公開征求意見的通知中，目前只有1部征求意見的規(guī)章的期限不足30天。此外，從中國政府法制信息網(wǎng)上的征求意見通知看，還存在一些技術(shù)上的問題。如征求意見的稿子叫法不統(tǒng)一，大都標(biāo)明為“征求意見稿”，但也有“草案”、“修訂草案”、“送審稿”、“修訂稿”等；又如有些征求意見的通知格式不一致；再如有些征求意見的通知落款日期與真正出來的日期不一致，有的相差好幾天，如此等等，都需要規(guī)范。五、提高行政立法決策公眾參與度的現(xiàn)實路徑如前所述，公眾參與行政立法決策，是政府行政立法科學(xué)性、民主性的重要保證，也是科學(xué)立法、民主立法的重要途徑。法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的文件等都對公眾參與行政立法問題作出了規(guī)定和要求。為此，根據(jù)國務(wù)院法制辦的《2011年政府信息公開報告》，在公眾參與行政立法決策方面形成了比較有效的機(jī)制和做法，取得了比較好的成效。第一，形成了有效的立法工作者、實際工作者和專家學(xué)者三結(jié)合的工作機(jī)制，通過理論研討會、專家論證會、征求意見座談會等形式，對法律行政法規(guī)草案進(jìn)行研究論證。通過實際工作者和專家學(xué)者的充分參與，發(fā)揮部門積極性和專家學(xué)者“外腦”作用，尊重基層情況和實際需要，使立法決策的科學(xué)性、合理性和可操作性得到增強(qiáng)。例如，在起草《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》過程中，召開了45次各種形式的座談會，先后共有1150多人次參加了討論。在制定《校車安全管理條例（草案）》的過程中，先后召集10多個國務(wù)院部門、18個省（自治區(qū)、直轄市）、2個副省級城市、31個縣（市）的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及媒體、專家等舉行了各種形式的座談會，聽取他們對條例起草的意見建議，確保出臺的條例符合實際。第二，堅持和完善行政法規(guī)草案公開征求意見的做法。除涉及國家秘密等不宜向社會公開征求意見的外，對行政法規(guī)草案都通過中國政府法制信息網(wǎng)向社會公開征求意見。比如，《車船稅法實施條例（征求意見稿）》公布后，共收到意見1099條；《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例（征求意見稿）》公布后，共收到網(wǎng)上意見1422條、電子郵件528封；《女職工特殊勞動保護(hù)條例（征求意見稿）》公布后，共收到意見9442條、電子郵件2290封。第三，不斷完善公眾參與行政立法的制度規(guī)定。為了進(jìn)一步做好行政法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見工作，讓公眾更充分地提出意見，國務(wù)院法制辦制定公布了三個專門規(guī)定，完善了公開征求意見的做法，對增強(qiáng)立法的民主性和透明度起到了明顯的促進(jìn)作用。這些情況表明，這些制度、機(jī)制和做法對提高行政立法決策公眾參與度起了積極的作用，很有意義。當(dāng)然，從理論上講，提高行政立法決策公眾參與度是最有效的實現(xiàn)途徑，是國家體制上根本性的制度安排，特別是有不同利益集團(tuán)、不同階層、不同地域的民選代表在制度平臺上的公開競爭、公開辯論、相互搏奕和透明決策。除了上述途徑外，還可以有以下幾方面現(xiàn)實途徑。一是，進(jìn)一步完善《立法法》第58條規(guī)定的聽證會制度，在行政立法決策中比較廣泛地進(jìn)行聽證。盡管實施聽證制度的成本可能比較高，但是這個制度的有效實施，對提高公眾的有效參與，促進(jìn)立法決策的科學(xué)性、合理性有著重要的作用。二是，充分利用各種媒體、輿論宣傳工具和手段，加大有效的輿論宣傳，加強(qiáng)政府信息公開工作，吸引公眾積極參與到行政立法決策中來。現(xiàn)在的宣傳，更多的是滿足于把信息傳遞出去，特別是法規(guī)規(guī)章征求意見稿，大部分還只是公布出去就完成了相應(yīng)的程序。“傳”的問題現(xiàn)在看來基本解決，但是真正的“宣”還不夠，特別是用通俗易懂的形式形成公眾關(guān)心的熱點輿論，從而提高公眾對行政立法決策的有效參與，還有很大的工作空間。三是，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織在公眾參與中的作用，使得不同的利益群體的想法、主張、訴求能夠通過其組織化的渠道有效地表達(dá)出來，形成積極的意見和建議，在行政立法決策的過程中就得到充分考慮，并體現(xiàn)在立法決策中。其實，這也是一個有效的宣傳、教育、統(tǒng)一思想提高認(rèn)識的過程，通過這個過程公眾對立法決策有了比較好的了解，知道相關(guān)的厲害關(guān)系，從而增強(qiáng)人們自愿遵守法律法規(guī)的自覺性，防止出現(xiàn)事前不關(guān)心、不了解，事后不滿意或者進(jìn)行抵制的情況發(fā)生，促使立法決策更加科學(xué)民主，立法決策的貫徹實施更加順暢，效果更加良好，社會更加和諧。四是，完善征求意見的反饋機(jī)制。公眾參與行政立法決策積極提出意見和建議，是問題的一個方面。另一方面，是決策機(jī)構(gòu)對這些意見和建議的處理情況要有一個反饋，以回應(yīng)公眾所表達(dá)的意愿和訴求以及矛盾關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡。如果長期只是單方面的提出意見和建議，沒有回應(yīng)，那么這種公眾參與的單方性就會使參與者失去參與的熱情和積極性。因為決策者對公眾提出意見和建議，通過一套理性化的制度和方式來反映和相互作用于主體與客體，就會使得決策之對象的公眾的參與行為，在精神層面、價值取向、文化環(huán)境、物質(zhì)條件等方面受到激發(fā)和鼓勵，以使其行為繼續(xù)發(fā)展。所以反饋機(jī)制對公眾參與行為的激勵作用和放大效應(yīng)，是提高公眾參與度的重要方面。從系統(tǒng)論的角度看，行政立法決策系統(tǒng)中，公眾提出意見和建議與對之的反饋，都是系統(tǒng)的構(gòu)成要素，缺一不可。五是，進(jìn)一步完善信息化技術(shù)手段，為公眾參與行政立法決策提供盡可能方便的多種參與渠道。在這方面，關(guān)鍵是要真正認(rèn)識到公眾參與的重要性，從思想深處轉(zhuǎn)變執(zhí)政的理念和觀念，克服形式主義的影響，提高公眾參與方面的服務(wù)設(shè)施、水平。如果以企業(yè)想方設(shè)法去賺取人們腰包里錢的經(jīng)營理念、規(guī)劃投入、全力實施、精心服務(wù)的態(tài)度和精神，來“賺取”公眾的意見和建議，技術(shù)手段、方法、渠道等一定會相當(dāng)豐富、便捷、完備，獲取意見和建議的數(shù)量和質(zhì)量以及公眾的參與度，就會有較大的改觀。六是，不僅在決策前而且在決策后也積極提倡鼓勵公眾參與行政立法的評估，為進(jìn)一步完善立法的制度性決策提供民意支持、反映真實情況、貢獻(xiàn)智慧力量。此外，還可以考慮對一些經(jīng)采納了的重要的意見和建議采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行表彰、鼓勵等。總之，行政立法決策的公眾參與，是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)的立法決策通過各種方式方法表達(dá)意志、闡明主張、提出建議等社會行為，進(jìn)而參與國家行政管理和制度構(gòu)建，以從根本上維護(hù)自身權(quán)利和利益的重要活動，對實現(xiàn)我國憲法規(guī)定的人民當(dāng)家作主的權(quán)利，建設(shè)社會主義法治國家，推進(jìn)社會主義民主政治的進(jìn)程意義深遠(yuǎn)。特別是對進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系，有著直接的重要的意義。因此，從體制、機(jī)制、制度上保證公眾參與行政立法決策，從信息技術(shù)、程序等各方面保證參與權(quán)利的實現(xiàn)，也是我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，促進(jìn)社會和諧的重要任務(wù)。

1行政決策的特征

(1)行政決策具有公益性和非營利性。

行政決策同其他決策、特別是經(jīng)濟(jì)決策的最大不同點就在于行政決策在任何時候都不是以營利為目的，而是以社會公共事務(wù)和人民的利益為決策的對象和出發(fā)點，其目的是貫徹執(zhí)行統(tǒng)治階級意志。

(2)行政決策的內(nèi)容具有重大性、廣泛性。

行政決策是國家行政機(jī)關(guān)對行政管理的重大公共事務(wù)進(jìn)行的決策，只是在為實現(xiàn)較重要的行政目標(biāo)時所進(jìn)行的，其直接面對的是公共利益，而非具體的個人或組織權(quán)益，作出的是影響到不確定對象利益的決定，并非所有的行政決定，因而不公正、不合理產(chǎn)生的危害性也非比尋常。

(3)行政決策具有復(fù)雜性。

一、問題的引入

迄今為止，每每談到科學(xué)邏輯的應(yīng)用問題，人們往往只是局限于自然科學(xué)領(lǐng)域。如果綜觀人類歷史，人類社會科學(xué)的發(fā)展應(yīng)該早于自然科學(xué)。自從人類社會形成起，人們就開始了對社會的研究，社會科學(xué)就應(yīng)運而生了；而真正意義上的自然科學(xué)則誕生于近代工業(yè)革命的前后。此后，社會科學(xué)便與自然科學(xué)產(chǎn)生了分道揚鑣，而且逐漸形成了一道“不可逾越”的鴻溝。而作為一種方法論的科學(xué)邏輯則成了自然科學(xué)的專利，進(jìn)而與社會科學(xué)“絕緣”。

但隨著近代社會科學(xué)的發(fā)展，人們越來越感覺到社會科學(xué)要健康發(fā)展必須擁有自己的一套完整的方法論。本文所要探討的正是這一種被認(rèn)為是自然科學(xué)專利的科學(xué)邏輯，在社會科學(xué)領(lǐng)域中依然是可以生根發(fā)芽的，并且是必不可少的。

二、行政決策中應(yīng)用科學(xué)邏輯的必要性

決策就是決策主體根據(jù)自己所處的條件和環(huán)境在多個可能中的行動方案中選擇一個符合自己偏好的行動方案的過程。它是研究決策的一般規(guī)律并借以指導(dǎo)人們實施合理決策的一門科學(xué)。所以決策應(yīng)該是一門社會科學(xué)。又因為決策并非如其他實驗科學(xué)一樣具有“可觀性”，因此，決策又是人們的一項高級的思維活動。人們的這項思維活動既要考慮到以前的經(jīng)驗事實，又要注重當(dāng)前的社會環(huán)境，還要對將來可能產(chǎn)生的影響有一個基本的預(yù)見。尤其政府行為的行政決策，更是關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益，因此行政決策必須是科學(xué)的，必須是一個合乎邏輯思維方式的過程，必須是要照顧廣大人民群眾意愿的。這樣，科學(xué)邏輯便可以在行政決策中發(fā)揮重要作用。

從另一個角度來看，所謂的邏輯思維方式，是指邏輯思維形式、規(guī)律和方法之間相互作用所形成的用于指導(dǎo)人類認(rèn)識和改造世界的思維方式。它具體包含知識、經(jīng)驗、問題情景和對事物結(jié)果的推測等因素的參與。而行政決策的本身就是一個從經(jīng)驗到現(xiàn)實，再到未來的分析與綜合過程，可見，行政決策的過程必然也是一個邏輯思維的過程。

行政決策咨詢系統(tǒng),又稱為智囊團(tuán)、腦庫、思想庫、思想工廠或行政決策智囊系統(tǒng),作為行政決策系統(tǒng)的重要組成部分,它是“輔助行政決策中樞系統(tǒng)決策的智囊機(jī)構(gòu),是現(xiàn)代行政決策體制的重要組成部分，由輔助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)決策的專家學(xué)者、專職人員和決策咨詢機(jī)構(gòu)等組成。這一系統(tǒng)的任務(wù)是以建議、參謀等形式為決策機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù),向他們提供科學(xué)的決策方案,并發(fā)揮決策過程中的輔助性作用”。行政決策中樞系統(tǒng)要科學(xué)決策離不開決策咨詢系統(tǒng)向其提供服務(wù),充分發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。

1我國行政咨詢的發(fā)展和現(xiàn)狀

咨詢活動古來有之,諸葛亮的“隆中對”就是歷史上謀士策劃的經(jīng)典。但是新中國成立后,由于缺乏依靠咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策的習(xí)慣,咨詢機(jī)構(gòu)基本沒有,不重視科學(xué)決策造成的損失,印象深刻。例如，“20世紀(jì)50年代的大煉鋼鐵和‘’、60年代的‘’、70年代的洋躍進(jìn)”,這些決策給我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了巨大的損失。這些歷史性決策失誤的最主要原因就是：缺乏對這些問題進(jìn)行全面科學(xué)的分析。

改革開放后,隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長,促進(jìn)了咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,到1986年,我國各類咨詢性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)已發(fā)展到420個,從事軟科學(xué)研究的人員有15000多名,完成各類項目1700多項。自20世紀(jì)90年代中期以來,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深入,計劃經(jīng)濟(jì)時期建立的咨詢研究機(jī)構(gòu)中的一些科研人員開始走向市場,并紛紛成立了各種咨詢企業(yè)。進(jìn)入新的歷史時期,黨的十六大報告將“改革和完善決策機(jī)制”作為政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)之一進(jìn)行了專門闡述,明確提出,要“完善專家咨詢制度,實行決策的論證制和責(zé)任制,防止決策的隨意性”。黨的十六屆四中全會又從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度,更加全面深刻地闡述了改革和完善決策機(jī)制、推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化的重大理論和實踐問題。明確提出,“要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)”，推動了行政咨詢系統(tǒng)的發(fā)展。

2行政決策咨詢系統(tǒng)構(gòu)建存在的問題

雖然我國的行政決策咨詢經(jīng)過幾十年的發(fā)展取得了豐碩的成果,但它在構(gòu)建上仍存在一些問題。

為保持和發(fā)揚理論聯(lián)系實際，密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，不斷提高重大行政決策的科學(xué)化、民主化水平，根據(jù)都江堰市政府全面推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)的有關(guān)要求，結(jié)合我辦實際，特制定重大行政決策事項調(diào)查研究工作制度。

一、移民辦全體會議、主任辦公會是重大行政決策的決策機(jī)構(gòu)。

二、重大行政決策事項是指：

（一）移民辦年度計劃的中、長期規(guī)劃；

（二）財務(wù)預(yù)決算草案；

（三）有關(guān)移民穩(wěn)定方面的重大問題；

縱覽世界各國現(xiàn)行的《反壟斷法》,對壟斷都沒有一個統(tǒng)一的定義,壟斷概念的形成都是各國根據(jù)自己的國情和特點而界定的,具有濃郁的民族特色。由于我國并非如西方市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)歷過充分發(fā)展的自由競爭的市場經(jīng)濟(jì),而是在政府的指導(dǎo)之下建立的,是政府推進(jìn)式,政府在某種程度上依然是中心,因此,我國以反行政壟斷為特色,且具有長期性和普遍性的特點。行政壟斷在西方國家雖然也有所表現(xiàn),但都不如我國表現(xiàn)得突出和嚴(yán)重。在我國,行政壟斷的影響和危害甚至超過單純的經(jīng)濟(jì)壟斷,并且它往往同經(jīng)濟(jì)壟斷融合一體。

我國現(xiàn)行的2008年實施的《反壟斷法》將行政性壟斷行為稱為濫用行政權(quán)力、排除限制競爭行為。我國的行政壟斷包括行政機(jī)構(gòu)采用越權(quán)的非法手段分割、封鎖市場,如有些城市立法限制外地小轎車進(jìn)入本地區(qū);企業(yè)利用政府賦予的壟斷特權(quán),任意提高準(zhǔn)入門檻排擠競爭者、提高產(chǎn)品價格,等等一些行為。

行政壟斷的形成原因很多,它涉及到政府職能、經(jīng)濟(jì)體制等諸多因素。行政壟斷首先是一種經(jīng)濟(jì)壟斷,其主要憑借行政權(quán)力和行政行為來實現(xiàn)的,并且,我國有行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng),政經(jīng)不分、政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重。對行政權(quán)的制約機(jī)制不健全,往往形成行政即國家的錯誤觀念。而在經(jīng)濟(jì)管理上又進(jìn)行條塊分割,部分行業(yè)和地方行政主管機(jī)關(guān)存在本位主義和地方主義傾向,某些負(fù)責(zé)人僅僅是追求本行業(yè)或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至為顯示自己的政績,而忽略了整體發(fā)展而助長了這種錯誤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢。他們往往推出一些“土政策”,不惜同國家法律和中央政府政策相抵觸,實施各種限制競爭行為。

行政壟斷有著多方面的危害后果。其嚴(yán)重踐踏了法治,妨害國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,助長社會不公平、腐敗和違法現(xiàn)象;破壞了自由競爭的市場秩序,限制了其他經(jīng)營者的經(jīng)營自由,損害消費者權(quán)益;使這些壟斷企業(yè)慢慢懈怠,降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入,使得它比自然壟斷、行業(yè)壟斷等對市場公平競爭的危害性更大,同樣由于行政權(quán)力的介入,使得遏止它的難度也更大。鑒于以上情況,我們應(yīng)該更加有針對性的提出解決方法。

對于行政壟斷行為,最根本的解決思路就是要打破地方保護(hù)主義,建立起統(tǒng)一的國內(nèi)市場。對于地方政府、管理部門人為分割市場、封鎖地區(qū)經(jīng)濟(jì),排除外部經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)入或是限制本地區(qū)企業(yè)向外擴(kuò)展的此類型行政壟斷性行為,要杜絕一切形式的地方的“土政策”,破除一切地域限制,為各類型的資本投資建立一個公平的市場環(huán)境。在實踐中,還存在一些地方政府為了獲得地方財政的目的而限制市場競爭或排除市場競爭的行為,對此,應(yīng)當(dāng)考慮為地方政府適當(dāng)增加財政權(quán)力,避免因行政性壟斷方式而破壞市場的良性經(jīng)濟(jì)秩序。當(dāng)然,對于國家積極推進(jìn)的中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)或是其他貧困地區(qū)的發(fā)展建設(shè),應(yīng)當(dāng)在政策層面上給與一定程度的傾斜,以使市場主體同處于一個相對公平的競爭條件之下。

為健全重大行政決策的規(guī)則和程序，推進(jìn)政府決策的民主化、制度化和科學(xué)化，結(jié)合實際，特制定本制度。

一、涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的或者專業(yè)性較強(qiáng)的重大行政決策事項，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家咨詢論證。

決策承辦單位對屬于前款規(guī)定的重大行政決策事項，應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行咨詢論證；政府可以指令決策承辦單位組織專家進(jìn)行咨詢論證。

二、政府根據(jù)工作需要，建立咨詢專家?guī)欤稍儗＜矣墒煜曳伞⒎ㄒ?guī)和政策，了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，有較高專業(yè)知識的人員組成。在未建立專家?guī)烨埃卮笮姓Q策事項，需咨詢有關(guān)專家的，由承辦單位提出。

三、咨詢論證可以采取召開專家咨詢論證會或書面形式進(jìn)行。采取召開專家咨詢論證會形式的，咨詢專家不得少于3人。

四、咨詢論證按照下列程序進(jìn)行：

摘要：電動自行車事件反映了我國轉(zhuǎn)型期各種不同的利益沖突，折射出我國行政決策過程中公民參與機(jī)制的缺失。公民參與是現(xiàn)代行政民主的必然要求，可以為行政機(jī)關(guān)提供各種信息，促使行政機(jī)關(guān)在作出政策選擇時考慮相關(guān)因素，為行政決策的民主性與正當(dāng)性提供程序基礎(chǔ)，并通過程序民主提高行政決策的可接受性。盡管我國目前相關(guān)制度尚不完善，但是依然存在保障公民參與行政決策的制度空間。

關(guān)鍵詞：公民參與機(jī)制行政民主參與權(quán)知情權(quán)救濟(jì)權(quán)

傳統(tǒng)行政法理論是以國家與社會、行政機(jī)關(guān)與公民個人之間的二元對抗為前提發(fā)展起來的，其關(guān)注的重心是對行政權(quán)力的消極控制，即如何防止行政機(jī)關(guān)對公民自由權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵犯，法律關(guān)系主要體現(xiàn)為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在現(xiàn)代社會，由于利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產(chǎn)生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產(chǎn)生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關(guān)系，因此，現(xiàn)代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關(guān)注，開始轉(zhuǎn)向?qū)π姓^程本身的關(guān)注，試圖通過對行政過程的調(diào)控，形成國家行政機(jī)關(guān)、行政相對人、利害關(guān)系人及其他公民之間的良性互動關(guān)系和合作關(guān)系，實現(xiàn)公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統(tǒng)之下還是在德國“法治國”（Rechtsstaat）傳統(tǒng)之下，公民參與作為實現(xiàn)行政民主化、正當(dāng)化的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴(kuò)展到對行政立法、行政計劃、行政指導(dǎo)、行政評價、行政救濟(jì)等行政過程的參與。本文以我國轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的典型事件——電動自行車事件為例，通過分析該事件中公民參與缺失的問題，分析我國行政機(jī)關(guān)在面對復(fù)雜的利益關(guān)系時，應(yīng)在依法行政的前提下，通過有效的公民參與機(jī)制，回應(yīng)不同的利益需求，形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當(dāng)性。

一、在禁與不禁之間——電動自行車事件的簡單回顧與反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺的前前后后，全國各地在電動自行車的禁與不禁的公共政策問題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動自行車上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動自行車并粗暴執(zhí)法，引發(fā)激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為首例以地方性法規(guī)的形式禁止電動自行車上路的立法例。電動自行車在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動自行車依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產(chǎn)銷售而不許上路；廣州、長沙則出現(xiàn)了管理上的真空。[4]

這是一個現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的時代，這是一個公共資源越來越緊張的時代，這是一個利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結(jié)的時代。在電動自行車禁與不禁之間，暴露出我國行政法治進(jìn)程中存在的幾個重大問題：其一，行政決策過程沒有充分的公民參與，缺少民主性與正當(dāng)性，主要表現(xiàn)為：復(fù)雜利益關(guān)系中不同主體的利益需求沒有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒有得到充分尊重，專業(yè)知識作為行政決策的技術(shù)支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權(quán)軟弱無力，行政訴訟受案范圍非常有限，對規(guī)范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟(jì)的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動自行車事件中，因禁止電動自行車上路涉及到的利益主體千千萬萬，我們沒有看到因禁止電動自行車上路而提起行政訴訟的相關(guān)報道。其三，在我國現(xiàn)有的規(guī)則審查機(jī)制之下，對規(guī)范性文件具有審查權(quán)的機(jī)關(guān)不作為，導(dǎo)致了對制定規(guī)則的權(quán)力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出臺以后全國仍有不少地方無視該法的規(guī)定，自行其是，以地方性法規(guī)或行政決定、命令、通知等形式禁止電動自行車上路，再次將規(guī)范性文件的審查問題擺到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來反思我國行政決策的民主性與正當(dāng)性，以及在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)如何保障公民參與行政決策過程。

一、我國行政決策的現(xiàn)狀

改革開放30年來,我國各級決策層積極推進(jìn)決策科學(xué)化,取得了卓有成效的變化。主要表現(xiàn)在：

1.決策觀念有了轉(zhuǎn)變。改革開放以來，為了推動決策觀念的轉(zhuǎn)變,中央政府主要做了三項工作。一是積極鼓勵軟科學(xué)研究,結(jié)合中國行政管理體制的特點,建立起新的決策理論,形成支持科學(xué)決策的知識體系。二是普遍進(jìn)行干部培訓(xùn),以普及決策科學(xué)為重點,全面提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì),強(qiáng)化決策者的科學(xué)決策意識和技能。三是身體力行,率先垂范,在宏觀決策中注重程序化的多方案論證,把決策科學(xué)化付諸實踐。當(dāng)今的許多重大決策,如三峽工程建設(shè)、農(nóng)村改革與發(fā)展、沿海開放、價格體系改革等都是在集中專家及各方面意見的基礎(chǔ)上,權(quán)衡利弊,最終決策的。

2.決策制度逐步完善。決策制度的完善既包括建立健全屬于決策體制內(nèi)部的具體制度,也包括從制度層面上改善決策的大環(huán)境，如廢除干部領(lǐng)導(dǎo)終身制,實行黨政分開、政企分開和權(quán)力下放等。許多重大的基建、技改項目一般都要先經(jīng)過有關(guān)專家組或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)審查、評估,再由政府部門批準(zhǔn)立項。各級人民代表大會都制定了議事規(guī)則,對同級政府提請審議的議案有明確的審議程序和時限,以前極少有過的“否決”現(xiàn)象,現(xiàn)在則時常可以見到。大量的行政事務(wù),過去長期由黨委包攬,現(xiàn)在則由政府決策,還政于政,隨著各級決策層逐步推行政務(wù)公開,決策制度日趨完善。

3.決策輔助機(jī)構(gòu)開始建立。早在上世紀(jì)80年代初,我國各級政府部門就普遍恢復(fù)或建立了政策研究機(jī)構(gòu)和信息處理中心，為決策層提供信息收集、咨詢建議以及方案論證等,以此來輔助決策。另外，由于網(wǎng)絡(luò)和計算機(jī)的普及化,信息的流通越來越通暢,社會上的各種信息、調(diào)查、咨詢機(jī)構(gòu)也紛紛出現(xiàn),加入了輔助決策的行列。

4.決策手段走向現(xiàn)代化。系統(tǒng)論、控制論、信息論等一批新興理論為決策行為提供了新的方法論,推動決策科學(xué)向高層次發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,為科學(xué)決策開拓了更廣泛的信息渠道。問卷調(diào)查、模型分析等方法也在決策過程中普遍采用。

行政決策對于整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著廣泛而深遠(yuǎn)的影響，這些年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，全國各地就行政決策體制的改革也做了很多有益的嘗試和探索，但很多流于表面，沒能從根本上找到源頭解決問題。本文就當(dāng)前基層政府行政決策存在的問題進(jìn)行分析并提出了相應(yīng)的對策。

一、當(dāng)前行政決策存在的主要問題

（一）決策主體素質(zhì)低

不少地方官員在工作中憑借經(jīng)驗，頭腦易熱，對事物缺少充分的調(diào)查研究和科學(xué)分析，遇事想當(dāng)然。一些官員官本位思想較為嚴(yán)重，自認(rèn)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)后便無所不能，把權(quán)力的執(zhí)行看作身份權(quán)威的象征，而下屬又多不敢冒犯，反而投其所好，導(dǎo)致錯誤決策得以執(zhí)行。有些黨政領(lǐng)導(dǎo)，為了應(yīng)付上級，常常忽視群眾意愿，決策簡單化和形式化。制定政策缺少長遠(yuǎn)、全局考慮，對存在的各種問題“和稀泥”，能拖就拖，造成各種社會矛盾日積月累。此外，還有些決策者好大喜功，善建形象工程，攀比心理嚴(yán)重。這些都嚴(yán)重地扭曲了行政決策的目的、過程和結(jié)果，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也損害了政府的形象，影響了干群關(guān)系。

（二）監(jiān)督機(jī)制不完善

行政監(jiān)督是行政組織體系內(nèi)部權(quán)衡利益的重要保障，它包括權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也包括社會團(tuán)體和公眾對行政行為的監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制還存在不少問題，如外部監(jiān)督因信息不暢通，話語權(quán)不對稱而收效甚微。譬如政府某一筆不當(dāng)開支，公眾既不知道事前預(yù)算，也不知道事后決算，監(jiān)督也就無從談起，只能被動的接受。