一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革之基石：找準(zhǔn)政府職能定位和認(rèn)清現(xiàn)況

（一）“新生代農(nóng)民工”的特點(diǎn)

“政府增加或減少任務(wù)，這種事變的發(fā)生與政府抱有的特定哲學(xué)無關(guān)，從長遠(yuǎn)來看，政府承擔(dān)的職責(zé)是由變化的環(huán)境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會與經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位也應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的新變化來轉(zhuǎn)型。由于，城鄉(xiāng)二元化模式差距趨微，農(nóng)村教育水平的提高，以及受到第一代農(nóng)民工的影響，新生代的農(nóng)民工有著與傳統(tǒng)農(nóng)民工顯而易見的區(qū)別。首先，新生代農(nóng)民工在思想意識方面存在著顯著的特點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為：新生代農(nóng)民工求職期望值較高，在工作中有較強(qiáng)的主體意識和進(jìn)取精神。其次，在維權(quán)意識方面，從被動接受向追求權(quán)利平等轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工，大多受過初、高中教育，對農(nóng)村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會，他們的參照系多是城市的同齡人，權(quán)利意識明顯增強(qiáng)，因此他們敢于主動追求勞動平等、收入平等、生存平等的權(quán)利。此外在發(fā)展取向上，從關(guān)注工資待遇向更多關(guān)注自身發(fā)展和前途轉(zhuǎn)變。新生代農(nóng)民工有著更強(qiáng)烈的自我發(fā)展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農(nóng)業(yè)勞作生產(chǎn)，更分化出了多種勞動角色。如：個(gè)體經(jīng)營戶、集體企業(yè)管理者、農(nóng)村公共事務(wù)管理者等等。新生代農(nóng)民工有著較為進(jìn)步的科學(xué)文化知識和道德水平逐步提高的趨勢。民主、法治、公平、競爭、權(quán)利的觀念正日趨在他們心中生根發(fā)芽。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的過程中，如何積極回應(yīng)新情況、新變化，有效應(yīng)對新生代農(nóng)民工出現(xiàn)的典型特點(diǎn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的導(dǎo)向。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“：統(tǒng)治、管理”抑或“服務(wù)”

我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的矛盾如：自然災(zāi)害、傳染病等依然對人民生活和社會安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅。然而在工業(yè)社會和信息化時(shí)代的今天，還不斷涌現(xiàn)出和加劇了一些需要面對的失業(yè)、貧富分化、生產(chǎn)事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會問題。這些社會問題和矛盾使得政府社會管理的矛盾加大。面對這些新問題新挑戰(zhàn)，政府開始重視社會管理方面的改革。黨的十六屆三中全會把政府職能定位為“社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”。從中可以看出，防范和治理社會問題已經(jīng)上升為具有重要意義的戰(zhàn)略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼薄ｋS著新公共管理運(yùn)動的興起和我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應(yīng)對提供公共服務(wù)進(jìn)行控制，但不是常規(guī)性地通過官僚手段提供服務(wù)。”未來的“公共服務(wù)建立在公民對話和公共利益的基礎(chǔ)上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分結(jié)合在一起”，這無疑對處于雙轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國具有深遠(yuǎn)的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉(xiāng)一級政府必須順應(yīng)社會改革的潮流，及時(shí)改變陳舊觀念，著眼于建立一個(gè)“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會、無所不用。因?yàn)檫@會導(dǎo)致政府職能的缺位、錯(cuò)位和失位。因此鄉(xiāng)一級政府要實(shí)現(xiàn)從行政全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，由人治專斷向民主法治的轉(zhuǎn)軌，由統(tǒng)治集權(quán)向服務(wù)分權(quán)的轉(zhuǎn)軌，由僵化呆滯向迅捷回應(yīng)的轉(zhuǎn)軌，由效能低下向廉潔高效的轉(zhuǎn)軌，克服“政府失靈”，達(dá)到國家與公民社會的最佳狀態(tài)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政情況的現(xiàn)實(shí)困境

最新一期的香港《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》載文指出，中國深化改革的種種跡象顯示，政府的部門利益已成為管理體制改革的最大障礙。據(jù)專家估計(jì)，目前全國各級政府部門每年收費(fèi)總收入高達(dá)8000億元，這是形成部門利益的重要因素，反映了政府職能改革的滯后，是造成當(dāng)前很多矛盾和問題的根源。

文章認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府權(quán)力過大的問題，推進(jìn)政府行政管理體制改革，是全面推進(jìn)改革的關(guān)鍵。

在日前舉行的“全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議”上，國家發(fā)改委主任馬凱表示，中國將圍繞三個(gè)著力點(diǎn)，不斷將改革引向深入。與此同時(shí)，各部委也在此次會議上公布了今年改革的主攻方向。

文章稱，馬凱所說的三個(gè)著力點(diǎn)包括，圍繞消除不利于發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)是改革行政管理體制、完善所有制結(jié)構(gòu)、推進(jìn)現(xiàn)代市場體系建設(shè)；圍繞消除不利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)放在財(cái)稅、金融、價(jià)格等方面的改革；圍繞消除不利于構(gòu)建和諧社會的體制機(jī)制障礙深化改革，重點(diǎn)將推進(jìn)就業(yè)、收入分配、社會保障制度和教育、衛(wèi)生體制改革，建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制。

作為直接負(fù)責(zé)改革指導(dǎo)與總體協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)，國家發(fā)改委對改革的部署代表著中國高層對改革的態(tài)度。因此從上述三點(diǎn)來看，改革的脈絡(luò)已經(jīng)非常清楚：改革必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；改革必須著力轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)和改革宏觀調(diào)控；改革必須改善民生狀況，增進(jìn)人民的福祉。換言之，改革的市場化方向不變，同時(shí)，改革又須以人為本，講究協(xié)調(diào)、共享。

文章強(qiáng)調(diào)指出，政府轉(zhuǎn)型要適應(yīng)中國社會矛盾變化的客觀需求。今后幾年，要有效地解決社會日益突出的兩大矛盾，政府要扮演好兩種角色：一是繼續(xù)推進(jìn)市場化改革，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，尤其要“合理界定”和“嚴(yán)格規(guī)范”政府投資范圍以及中央與地方的投資事權(quán)；二是強(qiáng)化政府在公共服務(wù)中的主體地位，加快建設(shè)公共行政型政府。目前，公共需求的全面增長與公共產(chǎn)品供給的短缺、公共服務(wù)的不到位，已是一個(gè)相當(dāng)突出的問題。

行政管理學(xué)原理告訴我們，在行政管理體制中，職能、結(jié)構(gòu)、功能是有機(jī)結(jié)合的重要組成要素和方面。三者中，職能是邏輯起點(diǎn)，職能決定組織、結(jié)構(gòu)和機(jī)制，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。

行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，各種權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)與職能及其機(jī)構(gòu)之間會產(chǎn)生相互的影響。政府職能的發(fā)展變動是機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動因，機(jī)構(gòu)設(shè)置與改變必須服從職能的變化。從我國行政管理改革的歷程來看，我們的機(jī)構(gòu)改革與職能的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)狀態(tài)，趨勢是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度密切聯(lián)系的，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變越是深入，機(jī)構(gòu)改革就越有成效，職能設(shè)置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化和匹配程度也相應(yīng)提高。

行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，就是抓住了治本之策。這既是改革的主題，又是改革的總體要求。要通過改革，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。無論是機(jī)構(gòu)調(diào)整整合，還是部門職責(zé)界定，都要有利于政府全面履行職能，切實(shí)解決缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，更好地實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。檢驗(yàn)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的成效，既要看政府機(jī)構(gòu)調(diào)整是否科學(xué)合理，更要看政府職能是否真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來了。

政府要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能。政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，是一項(xiàng)重要職能，同時(shí)又是重要特征。單純依靠行政力量直接配置資源，和完全聽任市場配置資源，都有其種種局限性，政府應(yīng)該制定對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施宏觀調(diào)控的制度安排，調(diào)節(jié)的程度和范圍應(yīng)由市場失靈的程度和范圍來決定。一是制定全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，主要包括經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)、人民生活水平提高目標(biāo)等。二是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施有效調(diào)節(jié)。三是保證經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正常、高效運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

政府要加大力度整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。現(xiàn)在市場秩序已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，但是在某些方面和領(lǐng)域依然存在著很多問題。例如，偷稅、騙稅、商業(yè)欺詐、財(cái)務(wù)失真、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等行為時(shí)有發(fā)生，假冒偽劣商品、文化市場混亂、工程質(zhì)量低劣等問題比較突出，影響正常的市場秩序。這些都表明政府的市場監(jiān)管力度不夠，政府市場監(jiān)管的職能還不到位。

要進(jìn)一步加強(qiáng)政府社會管理職能。在現(xiàn)代社會中，隨著民主政治的發(fā)展和公民素質(zhì)的提高，政府社會管理職能要與充分發(fā)揮公民自我管理和社區(qū)自治有機(jī)結(jié)合起來。良好的社會管理不僅是構(gòu)建和諧社會的基本要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、社會全面發(fā)展的重要手段。

【內(nèi)容提要】本文對近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷@一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷@一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進(jìn)退維谷而政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求并進(jìn)而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統(tǒng)行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權(quán)力利益關(guān)系，政府缺乏自我改革的內(nèi)在動力。在現(xiàn)階段，行政體制改革的主要任務(wù)應(yīng)是克服各種改革阻力，通過結(jié)構(gòu)性的職能轉(zhuǎn)換，有效地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù)，明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，又是政治體制改革的必要先導(dǎo)，既是經(jīng)濟(jì)體制改革深入進(jìn)行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進(jìn)的直接動力。有的學(xué)者指出：“當(dāng)行政體制改革的訴求被提出后，它就同時(shí)承擔(dān)起變革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的雙重任務(wù)：一方面通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，克服舊體制下形成的某些束縛生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，促進(jìn)新的生產(chǎn)關(guān)系的建立；另一方面通過改革上層建筑領(lǐng)域中的某些弊端，鞏固新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。”（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展和政治體制改革實(shí)際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發(fā)展全程的結(jié)合部。

實(shí)際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個(gè)有機(jī)組成部分。有的學(xué)者指出：政治體制包括三個(gè)層面：一是各種政治組織（政黨、政治團(tuán)體）與政權(quán)組織之間的關(guān)系及其運(yùn)行制度；二是政權(quán)的組織形式或政體；三是政府（行政機(jī)關(guān)）的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當(dāng)代政治學(xué)基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當(dāng)中脫穎而出并進(jìn)而取得了相對獨(dú)立的地位。對此，學(xué)術(shù)界予以相當(dāng)?shù)年P(guān)注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權(quán)體制決定了行政機(jī)關(guān)只是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際政治生活中，政府發(fā)揮著非常活躍的國家統(tǒng)治和管理力量的功能，在所有國家機(jī)器（人大與“一府兩院”）中居于主導(dǎo)和中心地位，實(shí)際承擔(dān)著大量行政立法、決策和執(zhí)行事務(wù)。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報(bào)》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展，另一方面可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，部分發(fā)展中國家和地區(qū)五六十年代后的政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導(dǎo)的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學(xué)者普遍認(rèn)為，行政體制改革優(yōu)先模式比較適合發(fā)展中國家的體制改革，而政治體制改革優(yōu)先模式并不符合大多數(shù)發(fā)展中國家的實(shí)際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、行政權(quán)力的運(yùn)行、行政法制的建設(shè)以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經(jīng)驗(yàn)，故具有較高的實(shí)際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調(diào)整到體制創(chuàng)新》，《工人日報(bào)》，1998年10月14日。）

一、法治化對行政改革的意義

(一)行政體制改革法治化是科學(xué)改革的必然要求

行政體制改革主要包括行政權(quán)的重新界定，行政組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模變化，行政機(jī)關(guān)的調(diào)整和公務(wù)員制度的完善等。行政體制改革作為一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，其改革的每一個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，中間一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題很可能影響其他環(huán)節(jié)的改革順利進(jìn)行，最終影響改革效率及效果。法治化要求行政體制改革納入法治軌道:首先，改革之前要經(jīng)過一系列科學(xué)的論證，確定改革方案;其次，改革推行的過程要通過法律規(guī)范確定有關(guān)原則指導(dǎo)，明確相關(guān)程序，規(guī)則;再次，改革過程中要進(jìn)行階段性的評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。法治化過程中的主要環(huán)節(jié)和要求，有助于在改革過程中做出預(yù)測，保持秩序，有效地處理改革過程中遇到的問題。通過對程序的認(rèn)知，可以最大限度地降低改革過程中的主觀偏向，使改革盡量客觀科學(xué)。另外，程序的另一重要功能是可以將復(fù)雜龐大的工作工程分成不同的階段，明確責(zé)任。通過法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的專斷和任性。

(二)行政體制改革法治化是及時(shí)確認(rèn)鞏固改革成果的必然要求

我國自建國以來已經(jīng)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，每一次改革都是由政府設(shè)計(jì)并且由政府推行，雖然政府的一部分改革方案須權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但是，權(quán)力機(jī)關(guān)在改革過程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策劃政府推行自我監(jiān)督。這種方式有利于改革迅速推進(jìn)，在短時(shí)間內(nèi)取得顯著效果，但是也存在著許多內(nèi)在的缺陷。由于改革過程中集權(quán)嚴(yán)重，改革者主觀隨意性大，改革方案也往往缺乏細(xì)致的論證，改革成功與否全依賴政府自身的智慧和魄力。改革的集權(quán)也導(dǎo)致了改革成果難以鞏固。法治化的過程就是將改革的權(quán)力、方案，推進(jìn)模式，成果鞏固都通過法律規(guī)范予以規(guī)定，形成良好的改革秩序。權(quán)力的法治化，就是首先要對改革權(quán)進(jìn)行合法授予，通過權(quán)力的授予相應(yīng)的責(zé)任也就更加明晰，從而一定程度上減少了改革的專斷和任性。方案推進(jìn)模式的法治化，就是講改革方案，推進(jìn)模式的大體步驟通過法律規(guī)范予以固定，上升到法律的高度，有助于減少改革過程中的主觀偏見，提高改革過程的科學(xué)性。成果鞏固的法治化，主要是將改革成果及時(shí)予以固定，這樣有助于防止改革的成效出現(xiàn)反彈。

二、行政體制改革法治化的路徑選擇

腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生既有深遠(yuǎn)的歷史根源，又有深刻的政治根源與復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)根源，既是現(xiàn)代化啟動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)物，也是中國社會轉(zhuǎn)型過程中體制不完善的一種表現(xiàn)。要克服消極腐敗現(xiàn)象，除了對黨員干部進(jìn)行思想道德教育、紀(jì)律約束以外，關(guān)鍵的是要加快經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革。而行政體制改革與經(jīng)濟(jì)、政治體制改革有著密切的關(guān)系。行政體制改革是上層建筑領(lǐng)域的改革，是政治體制改革的重要組成部分。同時(shí)，政府肩負(fù)著管理社會經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，經(jīng)濟(jì)體制的方方面面都涉及到政府對經(jīng)濟(jì)的管理，可以說行政體制改革處于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合部的位置，是政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革乃至反腐倡廉的突破口。我國的現(xiàn)行行政體制，雖幾經(jīng)改革，取得了重大的成績，但權(quán)力過分集中、政企不分等種種弊端仍然存在。因此，通過改革行政體制來加強(qiáng)廉政建設(shè)，不僅是十分必要的，而且也是切實(shí)可行的。

一、行政體制改革與廉政建設(shè)的相互關(guān)系

1、行政體制改革將推動廉政建設(shè)的深入開展。或者說，廉政建設(shè)本身也是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容和目標(biāo)。改革實(shí)質(zhì)上是一場體制革命，是社會主義制度的完善。要從根本上消除腐敗現(xiàn)象必須通過體制改革、社會主義制度的完善來實(shí)現(xiàn)。

首先，從政治體制改革方面來看，“”結(jié)束不久，鄧小平同志就提出改革政治體制以克服官僚主義的弊端。他指出：“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾。”只有對這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會信任黨和政府，才會支持我們社會主義建設(shè)的各項(xiàng)事業(yè)。

其次，行政體制改革的推進(jìn)，將從根本上逐步消除腐敗現(xiàn)象賴以滋生的土壤。譬如政企分開，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督為主，這不僅有利于落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，強(qiáng)化政府對企業(yè)的宏觀調(diào)控，而且也使在舊的高度集中的管理體制下嚴(yán)重存在的“官商”結(jié)合的弊端得到克服o

2、廉政建設(shè)是行政體制改革的客觀要求與重要保證。不加強(qiáng)廉政建設(shè)，行政體制改革便難以順利地繼續(xù)向前推進(jìn)。首先，加強(qiáng)廉政建設(shè)是保障和推進(jìn)行政體制改革健康發(fā)展的重要措施。從改革的過程看，由于存在“時(shí)間差”，由于行政體制改革的具體步驟、具體措施不可能盡善盡美，也不可能在短時(shí)間內(nèi)很快地配套，縫隙、漏洞、薄弱環(huán)節(jié)很多，就難免產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。這些腐敗現(xiàn)象不同程度地干擾了改革工作的正常進(jìn)行，如果不堅(jiān)決開展反腐敗斗爭，任其泛濫，不但行政制改革不能順利進(jìn)行，還會葬送我們的整個(gè)社會主義事業(yè)。

一、改革開放以來中國行政體制改革取得的成就

（一）政府機(jī)構(gòu)改革取得顯著成效

政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，且易于陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來，中國緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，根據(jù)精簡統(tǒng)一效能的原則，已經(jīng)順利完成了五次政府機(jī)構(gòu)改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機(jī)構(gòu)改革成效尤為突出：通過大幅精簡政府機(jī)構(gòu)及其人員編制數(shù)量，國務(wù)院部委從原有的40個(gè)減至29個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡了1/4，移交給企業(yè)地方社會中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達(dá)到200多項(xiàng)，公務(wù)員數(shù)量從3.2萬人減至1.6萬人，同時(shí)，調(diào)整和撤銷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)部門，初步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求基本適應(yīng)的政府組織體系。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進(jìn)

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的重點(diǎn)和核心任務(wù)。1988年開始的第二次機(jī)構(gòu)改革，首次提出應(yīng)該按照“政企分開”的原則轉(zhuǎn)變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應(yīng)該按照“建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理體制”目標(biāo)要求，將政府職能轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督；1998年開始的第四次改革，進(jìn)一步明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向，要求政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中在宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)三個(gè)方面；2003年開始的第五次改革和當(dāng)前正在進(jìn)行的第六次國務(wù)院“大部制”改革，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，明確提出政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求逐步趨于一致。主要體現(xiàn)在:一是政府職能的重心發(fā)生改變，從過去注重政治和奉行“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展上來。二是積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，也就是政府在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段。四是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高政府工作效能的需要，對政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，進(jìn)一步理順了職責(zé)關(guān)系，行政部門職責(zé)交叉重疊、權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進(jìn)行了比較深刻的論述。

【內(nèi)容提要】本文對近幾年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于行政體制改革的研究進(jìn)行了總結(jié)和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，認(rèn)為行政體制改革的目標(biāo)仍在于提高效率。行政民主是調(diào)整政府與社會關(guān)系的目標(biāo)取向，不能與行政體制改革本身的目標(biāo)相混同；改革要兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能兩個(gè)方面，使二者協(xié)同發(fā)展；目前改革的難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進(jìn)行綜合配套改革的對策，并認(rèn)為行政體制改革應(yīng)與政治體制改革協(xié)同進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】政府/權(quán)力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學(xué)和行政學(xué)自本世紀(jì)80年代初恢復(fù)重建以來的一個(gè)研究熱點(diǎn)，也伴隨著我國行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程。當(dāng)然，有關(guān)行政體制改革的研究，應(yīng)當(dāng)說在政治學(xué)和行政學(xué)恢復(fù)重建以前就已經(jīng)存在了，因?yàn)閷@一問題的研究歷來并不局限在政治學(xué)或行政學(xué)界，雖然那時(shí)研究的數(shù)量和質(zhì)量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關(guān)研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學(xué)、行政學(xué)以及其他社會科學(xué)工作者的努力下，在我國現(xiàn)代化建設(shè)和體制改革實(shí)踐的呼喚下，學(xué)術(shù)界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發(fā)展，在數(shù)量和質(zhì)量上都有了明顯的提高，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，為構(gòu)建我國面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于我國政治學(xué)和行政學(xué)研究的底子薄，基礎(chǔ)理論較為膚淺，有關(guān)研究又深受現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學(xué)術(shù)界還沒有形成權(quán)威性的系統(tǒng)觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)規(guī)范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復(fù)研究比較多，富有理論創(chuàng)新的成果還不多見。

處于世紀(jì)之交的中國行政體制改革正在向縱深推進(jìn)，迫切要求學(xué)術(shù)界在體制改革理論上進(jìn)行創(chuàng)新和超越。在此情況下，總結(jié)和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進(jìn)展，對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革，進(jìn)一步繁榮中國政治學(xué)和行政學(xué)等學(xué)科建設(shè)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中的地位

關(guān)于行政體制改革在中國改革戰(zhàn)略中的地位問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有多種說法，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。一般認(rèn)為，中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革上下兩個(gè)結(jié)構(gòu)。但中國政治體制改革循于經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)模式，成為經(jīng)濟(jì)體制改革的副產(chǎn)品，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發(fā)展的政治學(xué)思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動政治體制改革，形成經(jīng)濟(jì)體制改革先導(dǎo)，政治體制改革滯后的發(fā)展序列，這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差，這兩大落差隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應(yīng)性矛盾日漸積累，引發(fā)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，因此政治體制改革很難有實(shí)質(zhì)性突破，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾也未能徹底解決。

一、思想阻力:深化行政體制改革第一重阻力

由于深受幾千年封建思想以及新中國成立后高度集權(quán)體制的影響，再加上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分，公民社會不成熟，民主法制建設(shè)滯后，這就使得當(dāng)代中國文化中仍殘存著傳統(tǒng)保守文化思想，而這些傳統(tǒng)保守文化思想往往與深化行政體制改革精神發(fā)生沖突，如傳統(tǒng)保守人治思想賦予公共行政濃厚的主觀色彩，強(qiáng)調(diào)根據(jù)人尤其領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)驗(yàn)、關(guān)系、情感、興趣愛好來開展公共行政，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的依法行政精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守集權(quán)思想主張將行政權(quán)力由社會、市場集中于政府，由下級集中于上級，由地方集中于中央，反對政府、社會、市場間均享權(quán)力，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的還權(quán)于社會、還權(quán)于市場、還權(quán)于公民、還權(quán)于下級的精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守的“全能政府”思想認(rèn)為政府是萬能的，能承擔(dān)一切公共服務(wù)職能，因而反對政府、企業(yè)組織、社會組織、公民共擔(dān)公共服務(wù)職能，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的公共服務(wù)市場社會化精神發(fā)生沖突;傳統(tǒng)保守的精英管理思想認(rèn)為，公共行政管理需要非凡的才干和素質(zhì)，而這只有那些受過良好教育、智力發(fā)達(dá)、道德高尚、能力突出的精英才具備，因而公共行政管理應(yīng)由這些精英來承擔(dān)，普通民眾應(yīng)排除在公共行政管理之外，而這恰恰與深化行政體制改革所倡導(dǎo)的普通民眾廣泛參與精神發(fā)生沖突。而正是上述這些沖突的存在，使得傳統(tǒng)保守文化思想制約阻礙著深化行政體制改革的順利進(jìn)行。正如王勁松說，由于中國歷史上長期經(jīng)受著儒家文化思想的制約和集權(quán)政治的束縛，沒有經(jīng)歷市場經(jīng)濟(jì)的全面洗禮、民主法制的充分鍛煉以及邏輯發(fā)達(dá)、形式完備的科技文化的良好浸潤，因而社會文化基礎(chǔ)存在著先天的不足和保守文化思想，而這些傳統(tǒng)保守文化思想所具有的與生俱來的優(yōu)勢使得各項(xiàng)體制改革的順利開展存在不可低估的制約阻力［1］。

二、既得利益阻力:深化行政體制改革第二重阻力

深化行政體制改革勢必涉及利益在不同利益主體間進(jìn)行重調(diào)與分配，而這種重調(diào)與分配，由于受利益稀缺性以及不同利益主體能力、實(shí)力差異性的影響，無法保證利益被公平公正分配給所有不同利益主體，更不能保證所有利益主體只增加利益而不減少利益，也就是說，深化行政體制改革中的利益重調(diào)與分配必然會損害既得利益者利益，具體來說，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是部分政府部門利益阻力。政府部門從成立起就形成自身利益，并且這種利益伴隨其終身，但有時(shí)部分政府部門利益并不總是與深化行政體制改革保持一致。也就是說，深化行政體制改革有時(shí)會沖擊損害部分政府部門利益。例如深化行政體制改革既會使部分政府部門的部分職權(quán)下放給下級或轉(zhuǎn)移給社會與市場，從而導(dǎo)致這些政府部門在政府與社會中的權(quán)威地位削弱或喪失，又會使部分政府部門在職能重調(diào)與整合中增加部分新職能，從而導(dǎo)致這些政府部門的責(zé)任與工作量增加，但無論是權(quán)威地位的削弱喪失還是責(zé)任工作量的增加，對這些政府部門來說本身就是一種利益的損害，所以這些政府部門出于維護(hù)自身利益考慮，在某些情況下自然就會有形無形地阻礙和反對深化行政體制改革。如李漢民在2012年的一次學(xué)術(shù)會上指出，深化行政體制改革對既是改革主體又是改革對象的政府部門來說，猶如自己砍自己的頭、割自己的手、抽自己的筋、拔自己的皮、革自己的命，痛苦難忍在所難免，利益受損不可回避，因而只要可能，勢必會遭受這些政府部門的阻撓與反對;吳敬璉先生也指出，政府部門利益和既得利益的干擾，是深化行政改革最主要障礙［2］。二是部分政府成員利益阻力。深化行政體制改革還會面臨部分政府成員阻力，如同巨平所說，行政改革阻力往往來自政府公務(wù)員自身［3］。這是因?yàn)?一方面，深化行政體制改革不僅要求部分政府成員放棄他們長期以來形成的習(xí)慣性工作心理與方法，放棄他們長期以來擁有的工作知識與技能，而且還要求部分政府成員將其掌握的公共權(quán)力置于更加法制化、民主化、透明化的軌道來運(yùn)行，這就給他們帶來兩種結(jié)果:一是他們在改革前所擁有的那些工作方法、知識、技能將喪失優(yōu)勢，二是他們所擁有的職權(quán)不僅將受更多、更嚴(yán)的監(jiān)督與制約，而且還有部分要被取消或轉(zhuǎn)移，這就使他們利用職權(quán)尋租腐敗越來越難;另一方面，深化行政體制改革往往會導(dǎo)致部分政府成員經(jīng)費(fèi)編制削減與崗位裁撤，而經(jīng)費(fèi)編制削減與崗位裁撤意味著部分政府成員可能要被下崗分流到對其不利的其它單位中去或被要求提前退休，意味著他們部分工資福利待遇、社會地位要喪失。所以上述所存在的兩個(gè)方面，如果僅從部分政府成員的利益來考慮都是不對的，因而有時(shí)他們不可避免地會阻撓深化行政體制改革。三是部分特權(quán)資本利益阻力。特權(quán)資本在此是指那些與政府關(guān)系密切的企業(yè)及其經(jīng)營者、資本家，如石油石化企業(yè)、電信電力企業(yè)、銀行金融企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其經(jīng)營管理者、投資人。這些特權(quán)資本在當(dāng)前舊體制還沒完全消除、新體制還沒完全建立的過渡體制中獲取了政府賦予的特許經(jīng)營權(quán)和特殊照顧，形成了自身的特權(quán)利益，但這種特權(quán)利益往往會受到深化行政體制改革的沖擊，因?yàn)樯罨姓w制改革從某種程度上說會限制部分特權(quán)資本使用部分特許經(jīng)營權(quán)，會減少和削弱部分特權(quán)資本享受政府政策上的部分特殊照顧，如在深化行政體制改革前政府通過嚴(yán)格審批可以把部分民間資本、外國資本擋在只有部分國有企業(yè)才能經(jīng)營的領(lǐng)域外，這樣這些領(lǐng)域中的國有企業(yè)依靠政府賦予的特許經(jīng)營權(quán)和政府政策上的特殊照顧就能獲得高額壟斷利潤，但深化行政體制改革后政府部分審批權(quán)要被取消或被歸還給社會市場，這樣部分民間資本、外國資本就可進(jìn)入原本只有國有企業(yè)才能經(jīng)營的這個(gè)領(lǐng)域，所以這就勢必會沖擊到該領(lǐng)域中的國有企業(yè)獲取高額壟斷利益。因此，這些特權(quán)資本出于保護(hù)自身特權(quán)利益考慮，有時(shí)就會對深化行政體制改革持消極態(tài)度，阻撓深化行政體制改革的進(jìn)行。

三、制度阻力:深化行政體制改革的第三重阻力

(一)舊制度慣性及制定者預(yù)設(shè)障礙阻力