一、行政問責制的基本內涵。

行政問責制，又稱行政責任追究制度，主要是指特定的問責主體通過一定的程序，針對行政機關及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問責就是通過各種方式讓掌握公共權力的政府機關及其行政人員切實為其行為負起責任來，其實質在于防止和阻止政府機關及其行政人員濫用或誤用公共權力。

1、行政問責的主體

行政問責的主體即由誰來問責的問題。按主體的內涵劃分,行政問責一般包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體是指能對本系統的領導機關及其工作人員問責的內部機構，包括執政黨系統對其黨員干部的問責,或者行政系統對其行政干部的問責；異體問責主體主要是指能對外部系統的領導機關和領導進行問責的各種機構、團體及個人。在我國，異體問責主要是五大涉憲主體相互問責,其中包括:人大代表對政府的問責、派對執政黨的問責、派對政府的問責、新聞媒體對執政黨和政府的問責、人民法院對執政黨組織和政府的問責。

2、行政問責的客體

行政問責的客體即行政問責的對象、承擔行政責任的主體。從理論上說,行政問責就是對行政機關和行政人員的問責，根據責任行政的原則,任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時,就意味著要承擔相應的行政責任,而且手里的權力越大,身上的責任也就越重。因此，目前我國行政問責的客體應包括行政機關、行政機關的領導人和公務員三類。

1行政問責的內涵及其應用

行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。其內涵涵蓋三個方面:從功能和作用上看,行政問責是行政監控機制的一種表現,主要是為實現行政本身所帶來的社會效益；從問責對象和主體來看,主要表現為一種由政治理念、法律、規章所規定的對應的責任關系,這種關系往往使得行政問責過程表現為強制性執行過程;從問責內容及實現機制上看,行政問責一般表現為法律問責、政治問責、等級管理問責和職業道德問責等方面。

“行政問責制”的重點是“問責”。在法治社會，權力意味著責任，職權意味著職責，有多少職權就要承擔相應的職責。從這個意義上講，政府職能部門有多大的權力就意味著對民眾應有多大的責任擔當，對權力的規范和約束就必須實現責任追究的程序化、制度化和日常化。這既是公權力本質屬性的必然要求，也是建設法治政府的基本原則。

我國在行政問責制度建設方面起步較晚，在改革開放之前，行政問責基本上不存在于我國的政治制度當中。改革開放后，中央和地方陸續在行政問責方面展開了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陸續出臺了一些行政問責的制度性文件。

2003年5月12日，中央頒布《公共衛生突發條例》，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任；2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任；2004年2月18日，《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應處分；2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政復議責任追究制度等作了明確的規定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，并進一步將行政問責法制化和規范化。

2當前行政問責存在的問題與不足

第一條為了強化責任制，促使行政領導恪盡職守、依法行政，確保政令暢通，提高行政效率，防止和減少行政過錯，建立勤政、廉潔、務實、高效、誠信和責任的人民政府，根據《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國行政監察法》和《中華人民共和國公務員法》等有關法律法規，結合我縣實際，特制定本辦法。

第二條本辦法所稱行政首長問責制，是指縣人民政府對縣政府各組成部門、直屬機構、派出機構、直屬事業單位主要領導（包括主持工作的副職領導）和各鄉（鎮）人民政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內，由于故意或者重大過失，不履行法定職責（包括拒絕、放棄、推諉、不完全履行職責）或者不正確履行法定職責（包括無合法依據以及不依照規定程序、規定權限和規定時限履行職責），以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

第三條行政首長問責制依照行政機關行政首長負責制的工作規則執行，堅持實事求是，權責統一，有錯必究，過錯與責任相對應，教育與懲戒相結合的原則。

在追究行政責任的同時，被追究對象應當主動糾正錯誤，采取補救措施，避免或者盡量減少不良后果的發生。

第四條行政首長違反依法決策、科學決策和民主決策要求，發生決策失誤，有下列情形之一的，應當問責：

（一）涉及經濟、社會發展的重大決策事項和專業性較強的決策事項，不按照規定的權限、程序進行可行性研究論證造成重大失誤的；

摘要：行政問責制是現代政府強化和明確責任與改善政府管理的一種有效制度。目前我國行政問責制在理論和實踐中仍然存在很多問題，探討這些問題和對策的研究，對于完善和推行行政問責制，完成黨的十七大報告提出的"加快推進行政管理體制改革，建設服務政府"的目標，建設法治政府、責任政府和效能政府具有十分重要的指導意義。

關鍵詞：行政問責制；基本內涵；問題；對策。

黨的十七大報告提出了"加快推進行政管理體制改革，建設服務型政府"的目標，同時還對加快行政管理體制改革做出了一系列新的部署：如"要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制"，"健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務"等。

一、行政問責制的基本內涵。

行政問責制，又稱行政責任追究制度，主要是指特定的問責主體通過一定的程序，針對行政機關及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問責就是通過各種方式讓掌握公共權力的政府機關及其行政人員切實為其行為負起責任來，其實質在于防止和阻止政府機關及其行政人員濫用或誤用公共權力。

1、行政問責的主體

一、行政問責制的基本內涵。

行政問責制，又稱行政責任追究制度，主要是指特定的問責主體通過一定的程序，針對行政機關及其公務員應當履行而沒有履行相應的職責和義務的情況下，必須承擔否定性后果的一種追究制度。作為民主制度的組成部分，行政問責就是通過各種方式讓掌握公共權力的政府機關及其行政人員切實為其行為負起責任來，其實質在于防止和阻止政府機關及其行政人員濫用或誤用公共權力。

1、行政問責的主體

行政問責的主體即由誰來問責的問題。按主體的內涵劃分,行政問責一般包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體是指能對本系統的領導機關及其工作人員問責的內部機構，包括執政黨系統對其黨員干部的問責,或者行政系統對其行政干部的問責；異體問責主體主要是指能對外部系統的領導機關和領導進行問責的各種機構、團體及個人。在我國，異體問責主要是五大涉憲主體相互問責,其中包括:人大代表對政府的問責、派對執政黨的問責、派對政府的問責、新聞媒體對執政黨和政府的問責、人民法院對執政黨組織和政府的問責。

2、行政問責的客體

行政問責的客體即行政問責的對象、承擔行政責任的主體。從理論上說,行政問責就是對行政機關和行政人員的問責，根據責任行政的原則,任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時,就意味著要承擔相應的行政責任,而且手里的權力越大,身上的責任也就越重。因此，目前我國行政問責的客體應包括行政機關、行政機關的領導人和公務員三類。

第一條為了強化責任，提高行政效率，確保政令暢通，促使行政首長恪盡職守、依法行政，防止和減少行政過錯，建立勤政、廉潔、務實、高效、誠信和責任政府，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國行政監察法》和《中華人民共和國公務員法》等有關法律法規，結合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱行政首長問責制，是指市人民政府對各組成部門、直屬機構、派出機構、直屬事業單位主要負責人(包括主持工作的副職)和各縣(市、區)人民政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內，由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，予以追究責任的制度。

第三條行政首長問責堅持有錯必究、過錯與責任相適應、教育與懲戒相結合的原則。

第四條行政首長違反依法決策、科學決策和民主決策要求，發生決策失誤，有下列情形之一的，應當問責：

(一)涉及本地區經濟、社會發展的重大決策事項和專業技術性較強的決策事項，不按照規定的權限、程序進行可行性研究論證造成重大失誤的；

(二)與人民群眾利益密切相關的決策事項，未按照規定通過組織聽證會、論證會等形式聽取意見，引發群體事件或導致群眾集體上訪的；

一、行政問責制的概念界定

行政責任是近代國家責任政治的產物，是“主權在民”及“權力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責任從來是一對孿生兄弟，有權力必須有責任制度約束。行政問責制是在行政責任基礎之上提出的一個新的概念。指涉行政問責制的概念內涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認為，行政問責制就是指對現任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責、或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

顧杰認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力，明確責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。

以上的幾種概念界定中，問責主體和問責客體各不相同，涉及的角度也各異。我認為，行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關及工作人員等問責客體在行政管理過程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權益，對其追究責任(此類責任包括政治責任、法律責任、崗位責任和道義責任)的一種制度。行政問責制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗行政活動運行效率的一種程序。

二、行政問責制實施的路障分析

行政問責制的構建是行政管理體制改革和政府公共管理創新的一大特色和重要內容，在新的時代背景和形勢下是一項不斷探索創新發展的復雜的系統工程。行政問責制的推行能夠有效地督促行政機關工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責，保證政府管理的高效運轉，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會公眾對政府管理工作的滿意度。目前，在行政問責制建立的過程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

摘要：2003年至今，行政問責制一直都成為理論界和實踐界關注的研究主題，現有的行政問責制研究包括哪些方面的內容、已經取得什么樣的研究成果，諸如這樣的問題都是行政問責制的進一步研究所需要解決的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地進行下一步的研究。

關鍵詞：行政問責；現實困境；解決途徑

2003年以來，由非典事件波及的“問責風暴”使有關問責制的研究“浮出水面”，吸引了眾多研究者關注的目的。在研究者和政府實踐者的共同推動下，問責制研究方面產生了一批可觀的研究成果，這些研究成果關注的內容是什么，是否恰當地反映了問責制推行中的困難，能否滿足當前政府實踐者推行問責制的理論和實踐需要，諸如這些問題構成了本文分析的主體。通過對行政問責制研究文獻的梳理發現，行政問責制研究主要集中于三個層面，即問責制的理論構建；問責制實施的現實困境；問責制現實困境的解決途徑。

一、行政問責制的理論構建

在某種程度上，問責制可以稱得上“興起”于非典事件，但是非典產生的對失職官員的責任追究只能說得上是產生“問責風暴”的導火索，即使沒有非典事件，其它危機事件也會促進“高官問責”、“官員問責”等類似問責事件的發生。從另一方面來看，如果沒有有效的理論支撐，問責制只是與政府官員的失職失責行為有關，那么官員問責或行政問責注定只能是一種“運動式”或“暴風驟雨式”，倘若政府沒有失職失責行為或者失職失責行為沒有被發現，那么問責程序就不需要或者無法啟動了。因此，要將政府問責制常規化和制度化，首先就需要探討問責制所蘊含的內部機理。對此問題，有不少研究者進行了相關的理論梳理。

黃健榮、梁瑩（2004）認為問責制的理論基石主要有三種：主權在民和平等正義是建構問責制政府的根源性學理和法理依據，基于這樣的理念,政府必須向人民負責,必須公正平等地為公民服務。但是，主權在民思想只是從政治邏輯層面論證了對政府官員問責的必要性，這種政治邏輯在實踐中是如何表現的呢？委托關系能夠較好地揭示這種主權在民的本質。主權在民實際上意味著公民和政府官員間建立了某種委托關系，鑒于委托方和方之間的信息不對稱和利益沖突，作為委托人的公民需要設計相應的制度來約束政府官員的權力，使其對損害委托人利益的行為承擔相應的責任，從而減少政府官員失職失責行為的機會。既然這樣，如何從源頭防止政府官員濫用權力及其失職失責行為的發生呢？在他們看來，制度主義較好地回答了該問題。作為約束人類行為及相互間利益關系的行為規則，鑒于政府權力的強制性、破壞性等方面的特點，人們迫切地需要明晰和有效的制度來對政治行為者的利益關系、對政府及其機構的權力結構，權力運行機制和權責關系予以規制，并且以明確的游戲規則來確保這樣的規制得以實施。

1行政問責的內涵及其應用

行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果。其內涵涵蓋三個方面:從功能和作用上看,行政問責是行政監控機制的一種表現,主要是為實現行政本身所帶來的社會效益；從問責對象和主體來看,主要表現為一種由政治理念、法律、規章所規定的對應的責任關系,這種關系往往使得行政問責過程表現為強制性執行過程;從問責內容及實現機制上看,行政問責一般表現為法律問責、政治問責、等級管理問責和職業道德問責等方面。

“行政問責制”的重點是“問責”。在法治社會，權力意味著責任，職權意味著職責，有多少職權就要承擔相應的職責。從這個意義上講，政府職能部門有多大的權力就意味著對民眾應有多大的責任擔當，對權力的規范和約束就必須實現責任追究的程序化、制度化和日常化。這既是公權力本質屬性的必然要求，也是建設法治政府的基本原則。

我國在行政問責制度建設方面起步較晚，在改革開放之前，行政問責基本上不存在于我國的政治制度當中。改革開放后，中央和地方陸續在行政問責方面展開了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陸續出臺了一些行政問責的制度性文件。

2003年5月12日，中央頒布《公共衛生突發條例》，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任；2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任；2004年2月18日，《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應處分；2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政復議責任追究制度等作了明確的規定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，并進一步將行政問責法制化和規范化。

2當前行政問責存在的問題與不足

經過市城管局、糧食局、體育局和公用事業局長達半年多的試點,長沙市人民政府率先出臺《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》,并將現任的市政府領導和下屬的職能部門、直屬機關、派出機關、事業單位及區、縣(市)的80余名行政一把手,都列為“對行政問責對象”,從2003年8月15日起正式全面實施行政問責制。

《暫行辦法》規定,長沙市人民政府對現任市政府領導,市政府各職能部門、直屬機關、派出機關、直屬事業單位和各區、縣(市)政府行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責,以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和后果的行為,進行內部監督和責任追究。

《暫行辦法》規定,對行政問責對象的問責,由市政府常務會議或市長、其他市政府領導根據上級或同級黨委、政府或人大常務委員會的要求,或公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴、新聞媒體曝光、工作考核評估結果以及實際工作情況提出;經市人民政府責成有關部門進行調查核實,提出事實依據,由市人民政府進行責任追究。如行政問責的方式涉及有關規定和法定程序的,按有關規定和法定程序辦理。

《暫行辦法》規定,一旦行政人員工作出現失誤,或其主管的部門出現失職,長沙市人民政府將依據事件產生后果的大小,對行政人員實施七種不同的行政問責,即責令做出書面檢查;取消當年評優評先資格;通報批評;誡勉;責令辭職;給予行政處分;法律法規規定的其他方式。并且,以上追究方式可以單獨適用或者合并適用。

《暫行辦法》還規定:市政府在作出行政問責處理決定之前,應當聽取行政問責當事人的陳述和申辯。問責處理應當制作書面決定送達當事人;處理決定應當說明錯誤事實、處理理由和依據,并告知當事人依法享有的權利。行政問責當事人對問責人處理決定不服的,可以自收到處理決定起15日內向市人民政府申請復核。在復核期間,行政問責處理決定不停止執行;復核中發現處理錯誤,應當及時糾正。

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