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行政訴訟法

行政訴訟法實施以來取得的成就與存在的問題

1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的公布，標志著中國行政法制建設進入了一個新的歷史時期。行政訴訟法實施以來，行政訴訟的實踐和理論都取得了十分顯著的成就，這些成就反映在立法、執法、司法及理論研究、人們的思想觀念等諸方面。隨著行政訴訟法及配套法律

、法規的實施，人們觀念的改變，執法、司法水平的提高，我們可以充滿信心地說，一個有著美好前景的法治時代正向我們走來。

一、實踐上的成就

（一）立法方面

1.促進配套規范的完備

行政訴訟法是人民法院審判行政案件的具體操作規程。但僅有行政訴訟法，行政審判制度的運作仍有一定困難，因此實施行政訴訟法還須某些配套的法律、法規或司法解釋的出臺。1990年10月29日最高檢察院公布實施《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》，使行政訴訟法關于人民檢察院對行政訴訟活動實施審判監督的原則規定，成為便于操作、執行的具體規則。1991年1月1日起施行的《行政復議條例》，也屬于行政訴訟法的配套法規。因為行政訴訟法規定了以當事人的自由選擇"復議"或"訴訟"為原則。以法律規定必經復議程序為例外，除當事人選擇徑行起訴情況外，行政復議成為行政訴訟的先行程序。因此，行政復議與行政訴訟的具體銜接，行政復議配合行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查，都是行政復議條例應予解決的問題。而行政復議條例的公布施行，不僅解決了上述問題，而且在行政法制建設中建立起中國的行政復議制度，對推動中國整體行政執法水平的作用不可低估。

1991年7月10日施行的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，是最高人民法院審判委員會針對行政訴訟法實施后出現的普遍性問題做出的司法解釋。其內容涉及受案范圍，管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執行、侵權賠償責任、期間、訴訟費用、涉外行政訴訟等一系列貫徹實施行政訴訟法必須予以界定或解釋的問題。這一司法解釋的公布實施，使原來模糊不清的問題得以澄清，界限不明的問題得到界說。為人民法院依照行政訴訟法受理審判行政案件掃清了障礙。

行政訴訟法的實施，給公民、法人或其它組織開辟了一條糾正行政機關違法行為，保護自身合法權益的道路。盡管行政訴訟法列專章規定了行政"侵權賠償責任"，但"即使充分適用現有條款也無法解決執行行政職務中的所有賠償問題"，①所以《國家賠償法》的制定，在某程度上可以說是行政訴訟法的合理延伸，使違法行政行為不僅在形式上予以撤銷或改變，而且這種行為所造成的后果得以實質上的彌補、賠償。1995年1月25日國務院、施行的《國家賠償費用管理辦法》，也是相應的配套法規之一。

2.推動規范行政行為的立法

行政訴訟法第一次使行政機關行為的合法性成為人民法院的審查對象，成為公民可以質疑的對象。從而使衡量行政行為有了一個明確的標準。即以是否合法作為衡量行政行為的標準，由此提出合法行政行為的要件。用這些標準來衡量現有行政行為。暴露出許多問題，歸納起來是兩類問題：缺乏約束、制約行政行為的實體規范和程序規范。這種實際的社會需要促進立法機關加快立法步伐，在規范行政行為方面，頒布了《行政處罰法》；《立法法》草案亦在起草過程中，立法法規范立法機關的立法行為，也規范行政機關制定規范的行為；還有行政程序法、行政強制法、行政許可法等的起草制定，也正成為立法計劃的題中之議。可以說正是行政訴訟法的實施，使立法機關、行政機關意識到規范行政行為的重要意義，從而使把有關行政行為的立法提上議事日程。

（二）依法行政方面

1.行政機關主動清理法規、規章及其它規范性文件

行政訴訟法實施前，由于行政機關意識到當被告的可能性，各部門、各地方紛紛自行清理作為執法依據的法規、規章及規范規范性文件。1990年8月國務院法制局通知要求各地為行政訴訟法的實施做好準備工作；要進一步抓緊進行規章和具體行政行為的清理工作。各地要盡快對自己制定的規章進行一次全面清理，在清理的基礎上對各種有問題的規章做出相應的處理。②在國務院的部署下，各地紛紛清理自己制定的規章或規范性文件，如廣州海關，為貫徹行政訴訟法，清理1987年《海關法》實施以來"關"、"處"二級規范性文件500多件，作廢了其中一些沒有相應依據、執法中問題較多或內部掌握的業務規范性文件，對依據不足或沒依據，但實踐中證明是行之有效的規范性文件加以修訂完善。③事實上，對規章或規范性文件的清理結果，務部門有了法律、法規或規章匯編，各地方也有了法律、法規或規章匯編。自此法規清理便成為一項經常性工作，行政機關在制定規范性文件之初，開始重視避免與上位階規范的矛盾沖突，以及同等效力規范之間的矛盾沖突。1990年2月28日國務院施行的《法律、法規、規章備案規定》也是為了維護法制統一，減少規范之間矛盾突而制定的。

2.政府大批培訓政府法制干部

行政訴訟法實施前，為了應訴的需要，各級各地行政機關都程度不同地對自己的法制干部進行了有關培訓。其中影響最大、最有計劃、時間最長、規模最大的是國務院法制局與中國

政法大學合辦的"政府法制干部培訓班"。從行政訴訟法公布后，三年時間里培訓了所有省級機關、計劃單列市機關的政府法制干部。培訓從依法行政的原理講起，直到行政訴訟的具體制度、條款分析。由于這個培訓班目標明確，針對性強，學員學習吸收非常快，所以每期培訓班都取得了非常顯著的效果。這些具有行政法意識，了解行政訴訟意義的干部，就象一粒粒種子播撤在全國各級各地行政機關之中，催化了行政機關的守法執法意識。這類培訓對于行政機關提高依法行政的意識的作用是難以估量的。

3.政府法制機構和復議機構普遍設立

改革開放以后我國的政府法制機構建設有了較大發展，尤其是行政訴訟法頒布實施以后，地方各級政府法制機構的建立發展較快，據計縣級以上地方政府普遍設立了法制機構，或至少有專人負責。政府法制機構是帶有綜合性、整體性的機構，負有行政執法監督檢查，審查本級人民政府抽象行政行為并向其報告是否合法或適當，承辦本級人民政府的行政復議工作及應訴工作等職責。④政府法制機構的普遍建立，以及它們推行上述工作結果，必然促進行政機關依法行政。行政訴訟大大推動了復議工作，《行政復議條例》1991年1月1日起施行。要求各地建立復議機構。據計省市政府的綜合部門都已設有行政復議機構，大部分區縣級政府也在政府法制機構中設立復議機構或復議人員。

5.行政機關的工作人員開始樹立依法行政的觀念

行政機關這方面意識的變化，首先體現在是否抗拒當被告這一問題上。在起草行政訴訟法征求意見的過程中，最初許多行政機關表示不能當被告，只可當應訴人。實際上不愿當被告源于幾十年來法院是無階級專政的工具、刀把子的觀念，人們習慣于把法僅僅視為刑法，被告就似乎成了有罪人的代名詞。但隨著我國法制建設的發展，民商法體系的逐步建立健全，尤其是行政訴訟法實施前后的討論推動工作，行政機關中的許多有識之士已越來越認識到行政訴訟的意義，有的行政機關首長表示，行政機關當被告說明我國的法制有了長足進步，為此我愿當被告，和老百姓平起平坐打官司。

其次，行政機關開始接受敗訴結果。敗訴是行政機關對行政訴訟的第二大顧慮。似乎敗訴后就沒有足夠權威繼續從事相應的行政管理工作了。實際上還是高人一等的思想在作崇，但事實上，行政機關幾乎沒有對抗敗訴結果的。即使是敗訴，行政機關還是服從判決的。當然并不說就解決了一切這方面的問題，行政機關請"有權者"出面干預審判，同樣是為了避免敗訴的結果。所以學術界有人呼吁，不僅要正面宣傳，使行政機關接受，而且要有制裁干預的措施，如對嚴重者判刑，從相反的方向促使行政機關真正接受人民法院的監督。

第三，行政機關開始具有依法行政的意識，這是實施行政訴訟法以來取得的最重要的成果。從我國改革開放始，對依法治國與以法治國曾有過不小的爭論。后來依法治國漸成為不言自明的公論，而隨著行政訴訟法的制定、宣傳及實施，作為依法治國的一個最重要的方面，依法行政已為行政機關所接受。計劃經濟也可稱為命令經濟，在轉為市場經濟的過程中，法治建設、立法注重彌補過去民商法的不足，但是由于我國是自上而下的建立市場經濟的，行政對企業或其它市場主體無所不在的指導、命令權、轉為在維護社會正常秩序、維護市場經濟的正常運轉方面發揮作用，政府仍要干預經濟，但是在有限、有度的范圍內進行。所以市場經濟的建立，民主法制的推進，最終起決定性作用的是行政法治。行政法治建不起來，中國的法治是沒有希望的。市場經濟的建立也會延遲，在這個意義上，行政機關接受并開始提出依法行政的活動準則，是具有劃時代意義的。當然從接受、倡導到真正實現，還須行政機關乃至全黨全社會的努力，但畢竟是朝這個方向前進。這方面的具體體現很多，例如法律、法規、規章實施情況的報告制度，重大具體行政行為的備案制度

，行政執法檢查制度，重大行政執法問題的監督辦制度的建立都說明，依法行政是從專家的口號開始成為行政機關辦事的最重要的準則。

（三）審判成就

1990年10月1日行政訴訟法開始實施，至1995年6月，全國各級法院共受理各類一審行政案件141949件。案件涉及土地、公安、城建、工商、環保、物價、金融、海關、林業、礦產、稅務、技術監督等40多個行政管理領域。各級人民法院審結的一審行政案件136000件，原告勝訴率占37.73%，達到51362件。其中判決撤銷或部分撤銷違法具體行政行為的24933件；占結案總數18.36%，判決變更顯失公正具體行政行為的2149件，占結案總數1.58%；被告在訴訟過程中改變違法的具體行政行為，原告因此申請撤訴，人民法院裁定準予撤訴的24220件，占結案數的17.79%。經過這些案件的審判，即依法糾正和制止了行政權力的不當行使，消除或減少了因違法行政給國家行政管理帶來的負面影響，也依法維護和支持了行政機關行使職權。這對于克服行政管理活動中某些有法不依、有令不行、有禁不止的官僚主義作風和以權謀私、權錢交易、特權專制等腐敗現象，起到了積極作用。

（四）檢察（法律監督）成果

人民法院審理行政案件，審查行政行為的合法性，構成了對行政機關的監督；而人民檢察院對人民法院審結的行政案件的監督，則使國家機關之間彼此監督的機制連貫并運轉起來。1991年1月1日起實施最高人民檢察院"關于執行行政訴訟法第64條的暫行規定"，到1991年11月全國已有9起抗訴案件，其中浙江、新疆兩件抗訴案件成功。⑤抗訴案件雖然不多，但影響較大。任何權力都需受制約，人民法院的權力也不例外。人民檢察院的法律監督，對人民法院來說，像是希臘神話傳說中的達摩克利斯劍，雖然可能是懸而未用，但有示警，鞭策作用；對老百姓來說，又多了一條合法渠道對抗行政機關、法院的不合法行為。

（五）行政訴訟法實施的其它社會效果

1.促進社會觀念的進步

（1）法學觀念

""十年，中國的法制建設停滯不前，而且原有的一些制度也被破壞殆盡。1979年以來，國家開始重建法制，當然，維護統治秩序的刑法及相應制度的建立是最迫切的，而后才能談及其它。從蘇聯對我國的傳統影響而言，法也是一直作為統治階級的工具而被認識、接受的。我國的法制建設，如果從立法的角度觀之，走過了一條刑法（1979年）----憲法（1982年）----民事訴訟法（1982年試行）----民法通則（1986年）----行政訴訟法（1989年4月公布，1990年10月1日施行）這樣的道路。可以說一個國家要走法治化的道路，首先要根據本國最現實的需要。然后廣泛吸取世界先進的經驗，記取自身或別國教訓。十多年的法制建設成果是法學觀念發生了極大的變化。在觀念上，法律界認識到，法不僅是統治工具、專政工具，而且是一種社會行為準則，不僅約束老百姓，而且也約束政府及其工作人員。法的觀念上，不管承認與否，確實有一個從國家至上、國家本位到人民主權、公民本位的轉變，從義務本位到權利本位的轉變，這一切與行政訴訟法的草擬到后來的公布實施，有著密切的聯系。

（2）公民法律意識的提高

幾千年來，中國的老百姓都處在服從、隸屬國家和各種"衙門"的地位，公民作為獨立主體的法律意識十分淡薄。改革開放后，國家和法律才真正承認公民的個人利益、企業或其它組織的自身利益。利益的多元化促進了人們獨立主體意識的形成。行政訴訟法的實施，人們有了一條法律制度上"民告官"的正當途徑，更強化了公民、法人或其它組織法律主體的意識。普遍的主體獨立的法律意識，正是建設中國的市場經濟首先必須的，也是建設中國的民主法制，走法治化道路所必須的。沒有公民法律意識的加強，不但建不成法治國家，而且即使是建立了某些法律制度，也很可能只是紙上的東西。行政訴訟法在這方面的促進作用，每年的案件統計能反映了一部分，還有難以統計的無形影響意義更為深遠。

3.推動政法體制改革的進程

在法治社會里，人們的行為軌跡應該是：法律上的權利、義務---行為---法律后果----法律補救或救濟。個人的行為乃至行為后果遵循這樣的軌跡，國家機關中占最大比重的行政機關是否也應象個人一樣，對自己的行為承擔法律上的后果或責任呢？在行政訴訟法實施前，這個問題并不十分明確。行政訴訟法的實施，實際上是以法律形式昭示世人，行政機關將以自己的行為負法律上的責任，承擔法律上的后果。由于行政機關的行為不是孤立的，當然它受執法人員個人素質的影響，但許多深層次的問題源于社會環境、體制等。所以實施行政訴訟法不僅要求行政機關以法來衡量自己的行為，而且推動整個社會以法來尋求任何個人、組織的定位。可以說這對建立法治社會、防止腐敗、推動我國繼續深化政治體制改革，加強和改善黨的領導都是大有裨益的。

4.造成良好的國際影響

行政訴訟法公布之后的一段時間里，正是我國處于外交事務、國際地位相對困難的時期。許多西方國家攻擊我國缺乏人權或人權保障。但是，行政訴訟法畢竟漸為國際社會所了解，當一些不懷偏見的外國法學家們開始研究我國的行政訴訟法后，也不禁對其先進性大加贊揚。⑥可以說行政訴訟法的實施是我國重視保護公民基本人權最值得稱道的事件之一，對外來說行政訴訟法是我國法制建設中最亮麗的一道風景線二、理論成就

（一）表征

行政訴訟法公布施行前，我國的行政法學研究無論規模、影響都不大，起草制定行政訴訟法本身就促進人們研究行政訴訟以及相關的行政法上的理論與實際問題，而行政訴訟法的公布實施則對行政法學理論研究的推動起了極大的作用。具體表現可大致分類如下：

1.自1990年至今，各報刊雜志（全國性的）關于行政訴訟的論文有5000余篇；關于行政訴訟的著作有200余部。

2.自行政訴訟法實施以來，行政訴訟法的研討會（全國性）舉行過8次，分別討論了許多行政訴訟法以及相關的行政實體法、程序法的重大問題。

3.促進了行政法學作為法學學科在高校的發展。過去不但社會上許多人不知行政法為何物，就是法學專業的大學、大專學生甚至也不知道行政法為何物。行政訴訟法的實施過程。提出了許多行政法的問題，行政法學研究教學的重要性已為越來越多的決策者、學者所認識。作為其必然結果，現在行政法已成為大專院校法律專業學生的必修課，而且從中分出行政訴訟法這一學科，可能將來還會分出國家賠償法學科，這對深化我國在行政法學上的研究，擺脫我國法學研究相對落后的局面，具有舉足輕重的作用。到目前為止，行政法學教材有20余本，專著也有一批，部門行政法或經濟行政法的研究也漸進繁榮時期。

（二）理論突破

行政訴訟法的實施對行政法學、訴訟法學研究的推動作用極大

首先，行政訴訟法對"行政主體"理論的產生發展起著直接作用。既然行政機關不再僅僅是籠統地對自己的活動結果負責，那么首先要解決的問題就是哪個具體行政機關應為自己的行為負責？怎樣負責，誰在行政訴訟中作為被告等。尤其是行政訴訟法規定了被授權組織與被委托組織的不同主體資格，行政法學界的同仁們認識到，行政機關還不是一個確定的法律概念，什么樣的行政機關的組織作行政訴訟中的被告，要用新的理論概念去說明。因此，行政主體理論應運而生。而對行政機關自身機構林立、職責權限不分明等問題，行政訴訟法實施后，反映得更加突出

、鮮明了，變革的呼聲因而更加強烈。這方面，理論尚在積累過程中，成熟的理論必將推動這方面的改革和相應的立法向前邁進。

其次，行政訴訟法的制定、實施還推動了行政法學界對行政行為的理論研究。由于行政訴訟法對受案范圍做了原則規定，法學界對如何界定抽象行政行為和具體行政行為，內部行政行為和外部行政行為，同部行為有哪些等問題展開了深入的討論；由于司法實踐不斷促進，這些方面的理論研究也不斷有新的發展和突破。這其中關于行政規范的研究，幾年間有著突飛猛進的發展。由于行政訴訟法確定了行政法規的"依據"地位和行政規章的"參照"地位，如何依據，如何參照，以及規章以下的規范性文件的地位問題都成為理論研究中的熱點問題。對這些問題的研究漸漸清晰明了，可以說將為正在起草過程中的立法法"對癥下藥"打下良好基礎。行政訴訟的制定實施，還使得對行政許可、行政合同、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政強制等一系列問題的研究更加深化。

第三，促進對行政程序的理論研究。中國傳統上有重實體法、輕程序法的傾向。而行政機關習慣于辦事不重視程序，往往是只要"把事做得了"就好。行政訴訟法從廣義上說是行政法中屬于程序法的部分，而且行政訴訟法規定的判定違法行政行為的標準之一是違反法定程序，因此程序問題研究引起法學界及實際工作部門同志的重視，實屬必然。其中關于行政程序約束行政機關違法或濫用職權方面的作用，行政程序的具體制度、不同行政行為應予采用的程序規則等均有較前深入的論述。關于享有行政法上實體性權利，就應承擔行政法上程序性義務的說法，有理論突破，亦應引起立法機關或擁有行政立法權的行政機關或擁有制定規范性文件權的行政機關的重視。關于行政程序的論著已有幾本，當然理論深度還有待發展。

第四，促進了對行政違法、行政責任的研究。過去對行政違法，往往簡單地套用刑法的犯罪構成理論，使對行政違法行為的研究理論脫離實際。行政訴訟法的制定實施，由于對行政違法的具體表現形式有所規定，所以研究行政違法成為一種現實需要，關于行政違法的構成，表現、相應責任的研究有很大進展。行政違法構成已擺脫舊有俗套，形式實用、具有行政法特色的行政違法構成理論。這對后來制定的國家賠償法中確定賠償責任原則具有舉足輕重的意義。

第五。關于行政訴訟法研究。由于司法實踐的需要和推動，行政訴訟法的研究有不少重點突破。如對受案范圍、原告資格、證據、判決形式、審判方式等。但是有一點值得指出的是，對行政訴訟法本身的價值，在理論上的估計并不充足。行政訴訟的許多理論或實踐問題，還有待于理論與實際工作部門的同志互相結合才能有進一步的突破。由于我國行政訴訟法是在充分吸收國內外經驗教訓基礎上制定的，起點較高，具有先進性，因而盡管我國開展行政訴訟的研究時間并不長，最多有十幾年的時光，但以這方面的研究卻是碩果累累。

三、行政訴訟法實施中存在的問題

（一）實踐問題

1.行政訴訟法立法本身存在的問題

①受案范圍的規定中，法律對可訴具體行政行為的界定尚不夠明確。如關于行政規章以下的規范性文件能否被訴；公關機關借刑事偵查之名實施的濫用職權行政行為可否被訴；行政機關對工作人員獎懲任免之外其他決定能否被訴；行政機關工作人員實施的執行職務的其他行為是否屬于具體行政行為能否被訴；行政機關居間裁決、調解、處理等行為能否被訴等，法律都未明確規定，不可避免地引起一些爭議。法院實際做法也不一，有的作為行政案件受理，有的不作為行政案件受理。物別是行政訴訟法關于"對國家行政機關工作人員的獎懲任免等決定"的范圍規定不明確，造成實踐中很多誤解與曲解，有些法院擴大解釋"等決定"的范圍，限制了原告合法訴權，也給被告規避法律創造了機會。對諸如登記權、考試權、了解權（知情權）、結社權等與人身權、財產權相關的其他權益未加列舉，給法院立案造成障礙。

關于行政機關對平等民事主體糾紛的居間裁決處理的性質及可訴性，行政訴訟法未予規定，造成行政復議條例就該問題所作的解釋與立法不盡一致，最高法院的司法解釋也前后矛盾，同時也暴露出法律關于行政判決形式的規定有一定不足，顯然缺少一般的確認判決和變更判決形式。

對行政機關工作人員的事實行為，如毆打、開槍、使用武器警械，能否被訴，法律無明文規定，難以與國家賠償法相銜接。②管轄上，由于法律規定的受理行政案件原管轄法院層級過低。加之同級政府在人、財、物諸方面對法院的實際制約，使得法院在審理行政案件中難以獨立行使審判權，無法擺脫地方保護和來自各方面的非法干預。對有些控告同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理。

③訴訟當事人和參加人方面，法律對原告資格規定不夠具體，只籠統規定了"原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織"。造成有些地方、有些法院將受到具體行政行為侵害的間接承擔人、利害相關人、非法人、組織、被違法取消法人資格的法人或組織都視為不具備原告資格，不能起訴。在被告資格的規定中，法律未能區分委托與授權的界線，造成規章授權的組織能否做被告，規章以下規范性文件授權的企事業單位、其他組織能否做被告均不明確，實踐中較為混亂。此外，法律對行政機關自行設立的臨時機構、內部機構、辦事機構、聯合執法機構、隊、所、分隊等做出具體行政行為的，由誰做被告也無明確規定，造成實際中難以把握。另外對訴訟第三人的地位也無明確規定。

④起訴受理方面。法律關于起訴時效為三個月的規定顯屬過短，原告的訴權得不到真正保障，最高法院司法解釋規定的逾期可延至一年的規定也缺乏法律依據。有關時效中止、中斷等民法規定能否適用于行政訴訟法未明確規定。關于復議前置案件，復議機關逾期不復議后起訴時效15天，與直接起訴時效三個月及延期一年的規定均不一致，另外，法律對一審法院既不受理、又無書面裁定的是否允許當事人上訴，是否屬于檢察院監督范圍等也無明確規定，一定程序上影響了原告的起訴權利。

⑤審理判決方面。被告在二審中補充一審未提供的證據法院應否采納，如不采納，是否符合實事求是的原則，一審法院因此判被告敗訴的，二審法院能否再改判；法院能否適用規章，對法院正在審理的治安行政案件，被告如果將被訴的收審行為改為逮捕或刑事拘留，法院能否繼續審理此案？行政訴訟法關于二次傳喚的規定與民事訴訟法不一致，也有必要修改。對不作為案件，法院應判決作為的時限。法院能否適用規章以下規范性文件作為定案依據，法律、法規未規定的其他規范可否成為具體行政行為依據？法律、法規、規章對行政機關履行職責無期限要求；原告對被告不作為起訴的，法院難以確定被告不作為期限，法院對行政機關就民事爭議的確認行為、裁決行為尚無變更權；對執行職務的事實行為無確認判決形式；法律尚無駁回原告起訴的判決等。

⑥執行與賠償。法律規定的執行條款不夠嚴厲，被告拒不執行判決，特別是拒不履行判決確定的義務十會嚴重。由于責任落實不到行政機關首長個人，而法定的措施又過于簡單化，所以行政機關對不利于自己的判決往往拒不執行。

⑦在賠償問題上，首先存在行政訴訟法與國家賠償法規定不一致的地方，如提起訴訟需交費，而請求賠償則無此義務；訴訟時效為三個月，而請求賠償則為兩年；如果當事人放棄了在訴訟中提起賠償請求權的機會，那么仍可在之后單獨提出賠償請求，而在行政復議、訴訟中一并提出賠償請求，則往往因時間等原因大大限制其訴權，且起訴的期限差距也過大。如何協調行政附帶賠償訴訟與單獨行政賠償訴訟案件是非常重要的。

行政訴訟法對一些特別行政行為引起的損害能否取得賠償也未作規定，如因行政機關越權做出許可或違法許可遭受損害的，可否通過行政訴訟取得賠償均無明確法律規定。

⑧不作為案件因無履行職責的期限要求，影響法院受理、判決。

2.對行政訴訟法認識與理解問題

行政訴訟法就很多問題所作的規定是原則性的，因而在行政復議、審判實踐中，極易引起人們的誤解，甚至不排除有些人的故意曲解。例如，行政訴訟法規定，公民法人對"國防、外交等國家行為"提起的訴訟不予受理。很顯然，國家行為是具有特定含義的一個概念，其范圍應當限于國防、外交等以國家主權名義做出的行為。有人則誤以為凡與國防、外交有關的行為，如簽證、進出口貿易等都是國家行為，顯然，這一概念被曲解擴大了。

行政訴訟法沒有明解具體行政行為的概念，引起司法機關、執法機關的誤解。而最高人民法院對此又做出了一次解釋。這項解釋實際上縮小了具體行政行為概念的范圍，將具體行政行為僅限于"對公民法人或其他組織所作的具有權利義務特征的單方面行為"。這一項規定無形中將行政機關的合同行為、協議行為排除在具體行政行為之外，給實際中審理政府合同案件造成了一定的困難，也限制了公民法人的合法權益。

由于法律關于原告資格的規定過于籠統，因而，對非行政行為承擔者有無訴權一直有爭論，也有許多誤解。有人認為如果不是行政機關的受處罰人、受強制人或申請許可人，那么就不是理論上的行政相對人，因而不具有訴權。有人則反對這種意見，主張所有受到行政機關及工作人員執行職務行為侵害的人均應視之為具體行政行為相對人，均享有原告資格，如利益波及人、競爭人等都可以提起訴訟，還有人主張，因行政機關不作為而遭受加害人侵害的，受害人可以作為原告提起訴訟。

3.行政訴訟法實施中的體制與環境問題

①體制上的問題。行政訴訟法的實施，暴露出我國司法體制及行政管理體制中的許多問題。在我們分析公民法人為何不敢告"官"，不愿告"官"某些法院不能公正審理，某些行政機關能夠獨斷專橫，大行其道時，不得不正視我國的司法及行政體制。可以說，體制上的制約與限制，是阻礙行政訴訟法正確實施的重要因素。具體而言，現行法院與行政機關的包容與依附關系，從實際上降低了法院獨立審判的能力和勇氣，同級政府在人、財、物各方面都對司法機關具有約束力，政府不可避免地要對法院施加影響，從而影響法院的獨立審判與公正審理。

②政策傾斜問題。法院是社會公正的最終裁判者，要保證裁判者所做出的裁判是基本上公正的，那么就必須對裁判人員的素質、物

質條件及辦公條件加以重視，保證法官雄厚的物質基礎，解除其后顧之優。這種政策上的傾斜是必要的，有利于解決復議、審判機關工作人員的待遇問題，也有利于保證案件處理的公正性。

③人們的訴訟意識問題。長期以來，行政訴訟案件在逐步增多，但是，這個數量相對于民、刑法是很少的。其原因就在于人們的訴訟意識尚很淡薄。老百姓不知告官，不敢告，不會告，告后怕報復，撤訴率高等意識還十分普遍：行政機關不愿當被告，羞于當被告，惱于當被告的意識仍然很強，極力阻止發生訴訟案件。這與人們的思想觀念未能完全轉變、法律宣傳教育不夠有很大關系。

④法外干預日漸嚴重。行政訴訟法明確規定，法院獨立行使行政審判權，但從實際案件的受理、審判及執行看，這種獨立審判權往往是不獨立的，受到很多方面的干預和影響。如上級單位或有關領導批條子、打招呼、施加壓力、以削官斷財相要挾，使得法院審理難、執行難，行政審判人員工作難做，態度不積極，人心渙散。

⑤執行措施不得力，行政機關不應訴、不出庭，法院判決后不執行判決的現象依然很嚴重，對行政訴訟法有抵觸情緒的人還很多。地方政府借行政判決可能影響當地經濟或行政效率為名，千方百計阻止法院判決的執行。

（二）行政訴訟理論存在的問題及展望

1.行政行為理論研究亟待深入。特別是對具體行政行為與抽象行政行為，內部行政行為與外部行政行為，確認、許可、裁決、調解、處理等行為的研究仍遠遠不能適應行政法制實踐的發展。對行政行為成立的效力、期限、中止、變更、撤銷、廢止、行政行為的瘕疵等尚需進一步研究。2.對待程序理論研究應當深入。法定程序、非法定程序，必要程序可省略刪減程序、一般程序、緊急程序（簡易）的區分；法定程序的步驟、環節、效力；程序違法與實體違法的關系；權利性與義務性程序的區別有必要進一步研究。3.違法與責任理論亟待展開。對行政違法的構成要件，越權、濫用職權、程序違法、無權限，適用法律錯誤的特征表象應做深入探討。4.行政主體理論需發展。行政訴訟中被告種類繁雜，形式多樣，給法院認定其主體資格帶來較大的困難，

為了規范被告資格，必須對行政主體資格、法律地位、結構、序位等問題進行深入研究。5.對行政訴訟時效、起訴條件、執行手段、行政審判方式，適用法律等問題應進一步研究。

三、行政訴訟法的展望

行政訴訟法實施五年來，在立法機關、行政法制部門、行政審判、檢察部門及教科研人員的努力下，已經取得了十分顯著的成就，為今后的進一步發展打下了良好的基礎，翻開了行政法制建設的新篇章。隨著經濟的不斷發展和司法制度的逐步完善，我們希望對行政訴訟法進行一次新的改造，以更好地適應我國民主法制建設的進程。

1.從體制上改變目前法院行政審判權不能獨立行使的現狀，使法院的行政審判有一個大改觀。具體地說，建議在最高法院設立行政法院，作為與軍事法院相類似的專門法院，各地可以設立行政法院的派出法院，使之在人、財、物多方面隸屬于上級法院管理，擺脫地方保護和政府干預。地方派出行政法院的設置又可設為二級，一是省級上訴行政法院，二是市區級行政法院。省、市區級行政法院院長由上級法院任命，不受地方人大及政府管轄。2.大幅度提高行政法院審判人員及復議機構工作人員的工資福利待遇，高薪養廉，提高其社會地位，選拔一批素質高、專業強的干部充任行政庭，保證法官的公正廉明。3.對行政訴訟法的某些條文加以修改。如擴大訴訟的受案范圍，明確有爭議的問題，延長起訴期限，增加判決種類及形式，增強執行力量與措施，保證法院判決得以順利執行。4.走出思想認識上的誤區，全面準確地理解行政訴訟法。轉變觀念，加強宣傳學習，使行政訴訟觀念深入人心。5.深入進行理論研究，加強理論界與實際部門的聯系與溝通，完善行政法理論體系，從而更好地服務于實踐、指導實踐。

①見馬懷德《國家賠償法的理論與實務》第56頁。

②見1990年8月29日《法制日報》。

③見1991年1月18日《法制日報》。

④國務院法制局副局長李培傳在行政執法檢查座談會上的講話，《行政執法學》（中國法制出版社1993年版)第50～51頁。

⑤見1991年11月16日《法制日報》"我國首例行政抗訴案在浙江審結"。

⑥參見1992年9月2日《法制日報》"加拿大教授談中國行政訴訟法"。

（作者單位：中國政法大學研究生院）

（黑龍江省政法管理干部學院學報1996年第2期