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一、政策性農業保險差異性財政補貼的依據及模式設計

1、差異性財政補貼的依據

我國政策性農業保險的補貼以地方財政為主，具體有兩種不同的模式：中央財政支持下的綜合補貼模式和完全由地方財政支持的補貼模式。中央財政支持模式從2007年開始實施，保障金額為農作物生長期內的直接物化成本。地方財政支持下的農業保險所需補貼資金完全由地方政府籌集，以北京、上海、廣東等省市開辦的農業保險為代表。從保費補貼比例來看，兩種模式保費補貼比例都在60%以上，但兩者的保障水平差異較大，中央財政支持的政策性農業保險主要是保成本，而地方政府財政支持的農業保險屬于保收入。在各級財政的大力支持下，各地政策性農業保險發展迅速，保險覆蓋面不斷擴大，保障功能不斷加強。在政策性農業保險快速發展的過程中，現有的財政補貼模式也暴露出一定的缺陷，“補貼聯動”的補貼方式雖然有效的避免了地方政府的道德風險，卻有失公平性。農業保險的承保要求地方財政給予配套，這使得相對富裕的地區先行和更多地享受上級政府財政補貼，而一些糧食主產區或經濟欠發達地區，雖然政策性農業保險邊際效用更高，但受限于地方財力不足，導致上級財政補貼的不到位或不及時等問題，產生明顯的補貼累退效應。如果發達地區高保障、欠發達地區低保障的現狀不能得以改變，將會導致政府財政支出結果的不公平。因此，在經濟差距和地方財政實力懸殊的情況下，亟需設計一種既在各級政府財政實力承擔范圍之內，又能確保不同地區農民能享有同等財政支持力度的農業保險補貼模式。

2、差異性財政補貼模式設計

在由經濟發展水平導致農民收入地區差異日趨嚴重的情況下，要確保政策性農業保險公平地惠及到每一位農民，農業保險財政扶持模式的選擇既要積極發揮中央財政對欠發達地區的調節功能，又要充分利用發達地區各級財政對農業保險的支持作用，同時還要顧及不同經濟發展水平下，地方財政的承受能力，也就是要形成構建各級財政相結合的、多層次的農業保險財政支持體系，形成差異性的財政補貼機制。政策性農業保險差異性的財政補貼機制就是依據地區農業生產總值、地區財政預算收支、農民收入水平及結構等情況，合理分攤各級政府財政補貼額度。具體而言，對于經濟發達、財政實力雄厚且工業化發展水平較高的地區可以交由地方財政獨自承擔農業保險的補貼或承擔大部分的財政補貼；對于經濟欠發達、地方財政困難、農業比重較大的地區，中央財政應加大傾斜力度，確保農業保險的順利推進。同理在各省區，省級財政和市級財政也應該制定一個合理的分攤比例，讓經濟發達、財政實力較強的地級市承擔更高的保費補貼，而對經濟欠發達的地級市則由省級財政承擔更多的補貼份額。與此類似，在市一級財政上分配農業保險的保費補貼份額時也要根據各縣區的經濟發展水平、財政實力、產業結構確定不同的分攤比例，充分發揮各級地方財政對農業保險的扶持作用。這樣經濟發達地區能承擔適當的財政補貼投入，而經濟欠發達的地區能獲得上一級財政的補貼，從而保障全體農民都能享受到同等程度的農業風險保障，實現政策性農業保險財政補貼結果的公平。

二、政策性農業保險差異性財政補貼實證研究——以遼寧省為例

遼寧既是老工業基地，也是重要的糧食主產省和主要農產品供給省，全省14個地級市產業結構不盡相同，經濟實力和地方財政實力差異性也較大，如何從省級統籌的角度完善政策性農業保險財政補貼模式，對穩步推進政策性農業農業保險制度的建設意義重大。

1、變量的選取

（1）地區經濟發展水平及其產業構成。

選用GDP（X1）來衡量地區的經濟發展水平，GDP較高的地區，可適當減少省級統籌，對于經濟較為落后地區應加大省級財政傾斜力度。選取第一產業產值（X2）以及農業產值占GDP的比重（X3）用來反映地區農業發展水平及產業結構中農業所占的比重。如果地區農業產值水平較高，特別是其在當地經濟總量所占的比重較高，說明地區經濟發展對農業的依賴性較強，省級財政應給予適當的政策傾斜。

（2）財政實力及其對農業的扶持程度。

本文選用地區財政一般預算收入（X4）來反映地區財政實力，財政支出（X5）、財政農林水事務支出（X6）及其所占比重（X7）反映地區財政農業的重視程度。

（3）農民收入水平及來源。

農民人均純收入（X8）反映地區農民收入水平，體現農民對農業保險的購買力；家庭經營收入（X9）及其所占比重（X10）反映農民收入中來源于經營農業的比重，間接可以顯示農民收入對農業經營的依賴程度，對農業保險的需求程度。農民收入水平較高說明農民具有較強的購買能力，如果該收入水平并不依賴家庭經營性收入，那么農民對農業保險的需求程度并不強。省級財政應加強對農民收入水平低，特別是對家庭經營性收入依賴較強地區的財政補貼。

2、數據結果分析

由于選取的變量存在數量級上的差別，所以需要對變量進行標準化處理，本文選用z-score進行無量綱化處理。在此基礎上，形成原始數據的標準化處理。在聚類方法上，因為是要對對全省14個市進行聚類，因此選用層級聚類分析中的Q型聚類，并通過SPSS13.0進行聚類分析（表略）。依據上述數據的統計結果，將全省14個市的政策性農業保險財政補貼分為三類地區進行差異性補貼：

第一類，沈陽市和大連市。沈陽市是省會城市和沈陽經濟區核心城市，大連市又是東南沿海計劃單列市，兩所城市自身就存在著顯著的優越性。沈陽市和大連兩市GDP位列全省前兩位，占全省經濟總量的48.9%，從產業結構來看，雖然農業產值排名全省前兩位，但并非兩市的主導產業。從財政實力及對農業的扶持角度來看，兩市財政收入、財政支出和財政農林水事務支出均位列全省前兩位，財政收入占全省財政總收入的49.7%，財政農林水事務支出占全省財政農林水事務支出總量的29.5%。從農民收入水平來看，沈陽市和大連市農民人均純收入排名全省前兩位，且對家庭經營性收入依賴程度并不高。總體來看，對沈陽市和大連市而言，農民和地方財政對農業保險的購買能力和補貼能力較強，因此應鼓勵市級財政加大財政資金的補貼力度。

第二類，鞍山市、遼陽市、盤錦市、撫順市、營口市和本溪市。從地理位置看，除盤錦市，其他五市均屬于沈陽經濟區，近年來，在沈陽經濟區綜合配套改革戰略的推動下，沈陽經濟區各市經濟均取得了長足的發展。從產業結構來看，上述6城市均屬于典型的工業城市，第二產業產值所占比重均在50%以上，盤錦市更是高達68.06%。綜合來看，第二類包含城市的特點是典型的工業型城市，地區經濟發展較快，地方財政收入較高，農民收入水平也大多處于遼寧中等城市水平，因此，省級財政在保證一定規模資金補貼的前提下，鼓勵各市級財政加大補貼力度。

第三類，鐵嶺市、錦州市、丹東市、葫蘆島市、朝陽市和阜新市。從經濟發展水平來看，六城市均屬于全省經濟較為落后地區，其中鐵嶺市、朝陽市、葫蘆島市和阜新市地區經濟總值排名全省倒數后四位，阜新市人均GDP不足大連市人均GDP的30%。從地區產業結構看，第一產業產值所占比重排名全省前6位，其中阜新市第一產業產值比重高達22.91%；從市級財政實力來看，朝陽市、葫蘆島市和阜新市排名全省后三位，其中阜新市雖然農業比重最高，但財政農林水事務支出所占比重排名僅在全省第12位，可見地方財政對農業的扶持力度不足。從農民收入水平來看，6城市農民收入水平較低，朝陽市、葫蘆島市和阜新市農民收入水平全省倒數后三位。總之，鐵嶺市等6城市是全省經濟較為落后地區，而且地區經濟對農業的依賴程度較大，加上農民收入水平有限，因此，省級財政應適當對該類地區實施傾斜的資金補貼政策，推動該類地區政策性農業保險的快速穩定發展。

三、完善政策性農業保險財政補貼的對策建議

1、爭取更多的中央財政補貼

一方面，遼寧是重要的糧食主產省和主要農產品供給省，而近年農業自然災害頻發，已成為農業受氣候變化影響的高脆弱區，因此，為穩定農業生產、保障國家糧食安全，糧食主產省應爭取更多的中央財政補貼；另一方面，遼寧與東部沿海省份在地區財政實力及農民收入水平等方面仍有一定差距，以農民收入為例，2012年，遼寧農民人均純收入9383.72元，江蘇省、浙江省農民收入水平分別達到遼寧的1.3倍和1.55倍，遼寧農民人均純收入中50.98%來源于家庭經營收入，38.69%來源于工資收入；而江蘇省、浙江省農民人均純收入中50%以上來源于工資收入，家庭經營收入只占不到1/3，這也說明雖然遼寧農民收入更依賴于農業經營收入，對農業保險的需求更強，但其收入水平偏低，支付能力不及先進省份，因此，為進一步推進政策性農業保險的快速發展，遼寧應爭取更多的政策優惠和財政補貼。

2、加大財稅政策支持力度

財政對農業保險支持的標準應有一個梯度推高漸進的過程，現階段政策性農業保險以保障農戶的再生產能力為主，宜選擇保成本的方式對參保農戶進行保障，以保成本起步，逐步發展過渡到保產量和保收入的成熟階段。相關研究顯示，在保成本階段，中央財政和省級財政部門共承擔50%的保費，其余部分中農戶承擔的比例不宜超過40%；在保產量階段，中央財政和省級財政部門應承擔60%的保費，其余部分中農戶承擔的比例不宜超過30%；在保收入階段，中央財政和省級財政應承擔70～80%的保費，其余部分中農戶承擔的比例則不宜超過20%。遼寧應依據農業保險梯度推高漸進的發展特點，加大財稅政策扶持力度，循序漸進穩步推進政策性農業保險制度建設。

作者：蘭曉紅單位：遼寧社會科學院經濟研究所