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[摘要]社會保障制度變遷是一種強制性制度變遷，作為變遷主體的政府的行為在很大程度上決定著制度變遷的路徑、進程和結果，同時政府的行為也會受到多種因素的限制。

[關鍵詞]社會保障制度變遷政府

前言

我們正處在一個制度變遷的時代，變革的社會對理論支撐的內在需求使得制度變遷理論在被開始引入中國之日起就備受關注，很多學者不遺余力的致力于理論的介紹、評論以及創新。時至今日，制度變遷理論幾乎已滲透到經濟、管理學內所有學科的理論研究中，在社會保障方面，對理論的探討和對改革實踐的分析出現了很多具有積極意義的成果，本文嘗試在已有研究的基礎上，借助制度變遷相關理論，對社會保障制度變遷中政府的角色定位問題進行探討。

一、政府的權威地位

林毅夫把制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，前者指的是現行制度安排的變更和替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反，后者由政府命令和法律引入和實行（林毅夫，1989）。我國的社會保障制度改革是經濟體制改革不斷深入的必然要求。建國后，我國逐步建立并完善了與計劃經濟體制相適應、以企業為載體的大包大攬的社會保障制度，在隨后的40多年里，這種社會保障制度在保障人民群眾的基本生活、維護社會穩定、促進經濟發展等方面都發揮了極其重要的作用。但是，隨著市場經濟體制改革的不斷深入，這種由國家和企業包下來的社會保障制度越來越顯示出其制度的不均衡，這主要表現為其與市場經濟體制的不適應，比如，在市場經濟條件下，社會保障制度建設最基本的價值取向應該是效率優先、兼顧公平，而原有的制度顯然無法體現效率的要求；再如，市場經濟要求社會保障的社會化，但是原有的制度遠遠無法滿足社會化的要求。社會保障制度的種種不均衡是誘致性創新無法消除的，只能由中央政府以實施法律或者行政命令的形式引入和實行新的制度安排來消除，也就是說，只能以政府為主體實施強制性制度變遷來消除。

在強制性制度變遷中，作為制度的設計與實施者的政府具有難以撼動的權威，其意愿將

決定制度變遷的目標及路徑選擇，在具有強制性的社會保障制度改革中也是如此，下面通過兩個例子對這個問題予以說明。

（一）政府對養老保險基金的管制

養老保險基金是作為金融服務的消費者參與到資本市場之中的，在關于服務質量高低的信息上，其很難與金融服務的生產者處于相同的地位，即二者之間關于這方面的信息是不對稱的，養老保險基金無法獲得關于金融市場和托管人市場的充分信息。而上述信息在一般情況下不可能以私人物品的形式提供給金融服務的消費者。為了解決這個問題，政府可以在資本市場上設立相應的風險評估機構和信用評級機構，從而以公共物品的形式向金融服務的消費者提供盡可能充分的信息；如果市場機制本身已經具備了一定的產權界定能力，從而私人提供上述的信息具有獲利的預期的話，政府也可以鼓勵私人風險評估機構和信用評級機構的發展，從而以私人產品的形式生產和提供上述的信息。需要說明的是，信息不對稱的程度與資本市場的完善程度呈反向相關關系，如果養老金基金在沒有完善資本市場作支撐的情況下進入資本市場，政府的管制作用更顯得必不可少。目前我國養老保險基金的合法投資工具是國債和銀行存款，但是，隨著養老保險制度改革的進一步深入，特別是個人帳戶的逐步做實，養老保險基金進入資本市場將是一個必然的選擇，這是養老保險社會化特征的重要表現，同時也是養老保險社會化特征的必然要求。因此，資本市場中的市場失靈也將是我們必須要面對的問題。

養老保險基金的管理人具體負責社會保障基金投資營運，其考慮的主要問題是基金的獲利能力，托管人主要對管理人的投資行為和基金中后臺日?；顒拥暮戏ê弦幮赃M行監督，而政府除了要考慮基金的獲利能力，還要考慮基金對經濟增長的長期推動作用。同時，由于在現實世界中無處不在的短視心態的影響，基金的繳費者也有可能只注重短期投資目標，卻把長期投資回報的最大化放在次要的位置，因此政府對養老保險基金的投資組合分布進行直接的管制在有些情況下也顯得非常必要。當然，政府的管制并非在任何情況下都能遵循效率最大化的原則。當政府無法在付出可以接受的成本條件下生產和提供充分的信息的時候，或者，作為理性人的政府的行動被其內部目標所支配的時候，對整個經濟而言并非最有效率但是卻最有利于政府本身的的管制方式就有可能被選擇并負諸實施。

綜上所述，由于信息不對稱而產生的市場失靈是政府管制養老基金的根本原因，這是不可否認的，同樣不可否認的是，管制的具體方式、管制的程度甚至管制制度本身都是政府意愿的體現，也是其在社會保障制度改革中主導地位的體現，當政府的行為與整個社會的最大化目標相悖的時候，這一結論能得到最充分的證明。

（二）政府的意愿與農村社會保障制度

由于存在利益的不一致，政府審視問題的角度與農民或者學者的角度不同，后者傾向于盡快建立實質意義上的社會保障制度，而在前者看來，在現階段建立統一的農村社會保障制度并不是一個理性的選擇。正如鄧大松指出：農村社會保障制度是保證農村社會發展的穩定措施，受農村產業本身特點制約，在國家謀求發展主旨的前提下，農村社會保障制度能否優先受到政府的重視，取決于農業發展對整個社會發展貢獻的大小（鄧大松，2002）。根據鄧的分析，政府內在固有的發展沖動和農業本身的性質決定了在農業不至過度萎縮的情況下政府會堅持優先發展非農產業，原因在于，相對于非農產業，農業的經濟效益比較低風險卻比較大。在這種情況下，政府只會繼續加強農業技術、科教、水利、交通等農業基礎結構方面的投資以保證農業不至于過度萎縮，其他方面的投資則不是政府優先考慮的內容。同時，在目前，農民的社會經濟行為并不是以收入最大化而是以產量的作為其目標，他們盡可能的規避風險，而不愿意通過承擔風險來獲得獲取收益的機會。鄧還指出：社會保障制度安排只能使農戶獲得生存意義上的經濟安全，國家和集體目前還不可能在更高水平上為農戶安排社會保障資源。在有限預算約束的條件下，不可能實現社會完全平衡的發展目標，政府戰略目標的優先安排和產業政策的傾斜，是符合理性目標的（鄧，2002）。

需要說明的是，政府的意愿會隨經濟、政治形勢的變化而變化。如同鄧所說：制度轉換導致的對農村社會結構的撞擊，很可能會誘發出農村社會的動蕩……政府改變當前不作為的方式，加快農村社會保障制度的建設已勢在必行（鄧，2002）。鄧的分析不無道理，在整個90年代政府對農村經濟、社會問題的長期不作為，以及近年來的逐漸作為從實踐上對其觀點做出了證明?？梢灶A見，能夠為農民所接受而且其不至于因此而承擔太大的經濟壓力的農村社會保障制度能否建立、何時建立，仍將取決于政府的意愿和農村的經濟、社會形勢對政府意愿的影響。

二、政府的權威制度所受到的制約

強制性制度變遷必須依靠政府力量的推動，政府的權威地位在社會保障制度變遷中是不可動搖的，但是這并不表明政府可以“為所欲為”。在實踐中，很多現存的因素影響著政府的決策，使其不能完全根據利益最大化的原則辦事，這些因素要么是早已根深蒂固的思想，要么是難以改變的初始條件，要么是在舊制度長期運行過程中產生并至少在某一個方面能夠與政府抗衡的利益集團，下面通過實例對四種主要的因素予以說明。

（一）非正式的制度約束

汪丁丁曾將制度定義為：人與人之間關系的某種“契約形式”或“契約關系”。而任意兩人之間的某種契約關系不外乎正式的規則和非正式的規則兩種（汪丁丁，1992）。根據一般意義上的理解，正式規則指的是人們有意識的創造并由某種權威組織實施的規則，社會保障制度就是一種正式的規則。非正式的規則不需要權威組織的干預，是人們在長期交往的過程中依靠自發的無意識的互動形成的規則，比如，人們在長期的歷史過程中形成的道德規范、價值觀念、意識形態、習慣性行為等。在正式規則形成以前，非正式規則就已經存在于人類社會中并維持著人與人之間的社會關系。在正式規則產生以后，非正式規則在正式規則沒有定義的地方約束著人們之間的社會關系，從這點看來，非正式規則可以被理解為正式規則的補充，但是更為重要的卻是另外一個方面，即，非正式規則所覆蓋的范圍遠遠大于正式規則覆蓋的范圍，相對于正式的規則，非正式規則具有更為持久的生命力并構成了文化傳統的一部分。非正式規則為正式規則確定了較小成本的演變方向，正式規則的演變總是從非正式約束的“邊際的”演變開始（汪丁丁，1992）。正式規則的變革必須在一定程度上與非正式規則相容，不如此則會付出不必要的代價。在中國社會保障制度變遷的過程中，非正式規則無時無刻不在影響政府的思維方式與決策，比如，中國歷史上長期形成的“不患寡而患不均”的觀念使得政府不可能一味追求效率而忽視社會公平，個人帳戶與社會統籌帳戶相結合的統帳結合的養老保險模式的選擇與實施就是一個很好的例子。當然，追求公平的價值觀念與現代社會保障制度所要求的“正確處理公平與效率的關系”并不矛盾，前者正是后者的一個方面。不可否認的是，現有的社會保障制度不僅沒能起到調節收入差距的作用，反而在一定程度上加劇了收入分配的不公平，比如實質意義上的農村社會保障制度仍然沒有建立起來，這使得占人口大多數的農民沒有被囊括到社會保障制度范圍內，從而無法使收入遠低于城鎮居民的農村居民參與社會保障所帶來的國民收入的再分配，二者之間的收入差距也無法通過這種方式來縮小。然而，正如前文所述，近幾年政府正在試圖改變在農村社會保障制度方面的不作為狀態，這恰好能說明非正式規則的作用。

（二）社會保障制度變遷過程中的路徑依賴

諾斯首先把技術演變過程中的自我強化和路徑依賴理論推廣到制度變遷中來，他指出，在制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化。所以“人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”（諾斯，1990a，吳敬璉，1995）。汪丁丁對路徑依賴的解釋是：發展所走過的道路對未來的發展產生的影響（汪丁丁，1992），汪尤其重視文化在制度變遷中的作用，他指出：中國的體制改革碰到的最大障礙來自傳統的計劃經濟體制及與之相適應的文化（汪丁丁，1992）。吳敬璉把我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程所具有的路徑依賴特征分為兩種：第一，初始的體制選擇會提供強化現存體制的刺激和慣性；第二，現存體制中的既得利益集團會力求鞏固現有的制度或者使變革向有利于鞏固和擴大他們利益的方向發展。所以，初始的改革傾向為后續的改革劃定了范圍（吳敬璉，1995）。作為體制轉軌題中應有之意的社會保障制度改革顯然也存在路徑依賴的問題，比如，長期傳統計劃經濟體制下人們自發形成的考慮問題的思路和生活習慣、社會保障制度設計和供給中的“二元保障路徑”、利益集團的影響等。鑒于利益集團在制度變遷中的特有作用，我們將在后文對其進行專門的分析。這一部分的結論是，即便是作為制度變遷主體的政府也會受到路徑依賴的影響，其一方面努力尋求打破路徑依賴，另一方面卻又不得不接受路徑依賴所帶來的一系列的約束。

（三）利益集團的影響

具有非中性特征的制度變遷必然因為改變現有的財富和權力分配而遭到既得利益者的反對，在既得利益者具備強有力的博弈能力的情況下，即便政府力量的介入也難以改變現有的利益格局，如果說為了變遷的繼續不得不對其加以改變的話，必須要付出相當的代價。下面通過兩個例子來說明。

第一個例子是，私營、外商投資企業、港澳臺投資企業的養老保險參保問題。目前，我國大部分私營企業、外商投資企業、港澳臺投資企業的大部分從業人員沒有參加養老保險制度。在沒有外部約束的條件下，企業的參保情況主要取決于雇主與員工之間的博弈。作為理性人的雇主以利潤最大化為經營目標，在現有的工資水平不變的情況下，為了避免增加成本他們顯然不愿意為員工投保，而降低具有剛性特征的工資在一般情況下也很難實現。對于員工的情況應作具體分析，可以把其分為兩類，一類具有較強的能力或者是專業技術水平并且愿意長期在私營企業發展，這部分員工數量比較少但是自我保護意識比較強而且博弈能力也比較強，其一般在制度覆蓋范圍內；另一部分是普通的員工，在勞動力市場共大于求、就業壓力大的今天，這部分員工在與雇主的博弈中處于絕對的劣勢，因此他們不敢向雇主底氣十足的提出參保的要求，同時，由于短視心理的存在以及由此所造成的參保意識的淡薄和合作意識的缺乏也減小了他們的發言權。在這個問題，唯一的解決方式也許是由政府對企業施加外部的約束。但是在雇主與員工博弈力量懸殊的情況下，即便是政府有意把員工囊括在制度覆蓋范圍內，其過程也必將舉步維艱。對于這問題，加強工會制度的建設，壯大工會的力量是一個很好的解決辦法。在很多國家的社會保障制度的構建和完善過程中，工會都起到了極其重要的作用，比如瑞典，“瑞典實施的有關社會保障措施很少以立法者單方面的決定為基礎，多數措施是作為各種磋商、談判和公共辯論的結果而通過的……瑞典今年就養老金制度所進行的全面變革，就是在經過長時間征求各方意見后，在議會內各利益團體達成共識的基礎上進行的……在供給的一個方面-養老金融資問題上，工會和雇主之間的討論和沖突曾一度延遲了這一政治進程（王雪梅，2004）。

第二個例子是隱性債務的償還問題。在養老保險制度由現收現付制向基金制或部分基金制轉變的過程中，新制度要承擔養老保險體系覆蓋范圍內所有年齡層次參與者的養老保障。在基金制或部分基金制形成之時已經參加工作者和退休者此前沒有繳納過以個人帳戶形式存在的養老金，他們無法按照基金制養老保險制度“自我積累、自我保障”的原則獲得養老金，但是他們已經為經濟和社會發展做出了自己的貢獻，擁有獲得養老金的權利，這就產生了基金的籌集和支付的實際情況與基本原則之間的矛盾，形成了基金制養老保險體制下國家對于覆蓋范圍內退休者和在職者的某種負債，即隱性債務。在我國養老保險制度轉軌過程中也存在隱性債務問題，即政府對新度實施前已參加工作者和退休者存在歷史債務，據估算，這筆債務的數額在2萬億到6萬億之間，在從現收現付制度向“統帳”制度轉換的過程中，我國政府一直使用社會統籌帳戶的資金來彌補上述的債務，社會而不是政府在充當著債務承擔者，當統籌帳戶的資金不足以承擔目前的養老金需求的時候，個人帳戶的資金就被動用了，為了避免將來老齡化情況下有可能會出現的支付危機，2000年8月，黨中央、國務院決定建立“全國社會保障基金”，這等于是明確了政府的債務人角色，但是債務最終由誰來承擔卻依然不明朗。根據規定，國有股減持劃入資金是基金的重要來源之一，然而國有股減持工作卻遭遇了極大的阻力，作為國有股股東的政府與流通股股東因為定價問題產生了利益的不一致并進行了長期的博弈。政府主張非流通股和流通股同股同價并對其冠以市場定價之名，但是這實質上是違背市場規律的，因為前者與后者的價值形成機制不同，如果采取這種定價方式，政府會獲得相當的“額外收入”，這等于是由投資者承擔了一部分應該由政府承擔的隱性債務。正是因為這樣，上市公司、券商、基金以及中小投資者從自身的利益出發自發的形成了一個龐大的利益集團，雖然其各自的目標函數并非完全一致甚至還存在相當的不一致，但是在面對國有股減持問題上，不管是自發的還是自覺的，卻都表現出了相當的合作精神，其最有力的博弈手段是對股市信心的長期缺乏，這帶來了股市的長期低迷，雖然政府具有最終的方案選擇權，也具備強制推行對其有利的減持方案的能力，但是在股市長期低迷并有可能出現崩盤危險的情況下，其不得不做出讓步。

（四）地方政府的既得利益

在我國政府的管理機構中存在著兩個各成體系又密切相關的的委托鏈條，一個是社會成員、各級人民代表大會、中央政府之間的自下而上的委托鏈條，另一個是中央政府、省級政府、地市政府之間的自上而下的委托鏈條。在此，我們需要分析的是第二個體系的委托問題。省級政府、各地市政府的行為將會對中央政府的決策及其實施效果產生影響，從而會在一定程度上左右中央政府的決策。比如，養老社會保險基金的統籌層次問題。統籌層次的提高會使基金在更大范圍內調劑使用，從而增強其再分配的能力，同時提高其社會化的程度。國務院曾多次發文，明確提出養老保險省級統籌的目標，然而，目前省級統籌的進展情況卻差強人意。實質意義上的省級統籌必須在全省范圍內統一制度、統一繳費比例、統一管理、統一調劑使用基金，如果嚴格根據這個標準，目前只有京津滬陜閩五省實現了真正意義上的省級統籌，其余省份實行的是省級調劑金制度。省級調劑金制度本來是作為一個過渡被提出并付諸實施的，但是在實際操作過程中，大部分省份停止在這個階段卻無法繼續實施原來的設想，而調劑金制度不僅沒能實現預期的效果，反而更加強化了下級過度依賴上級的機制，這是與最初的設想背道而馳的。其根本原因不言自明：利益障礙，主要是省內各地市經濟發展的不平衡以及資金節余情況的不同使得資金節余較多或者是預期會有較多結余的地市不可避免的產生對省級統籌的抵制，也就是說是地方既得利益在起作用，其抵制方式如，雖有節余但是不按時足額上繳；擅自提高待遇標準；鼓勵提前退休；與地方企業合作，虛報瞞報等。同時，省級統籌意味著省級政府在獲得相應的更多的權利的同時要承擔更多的責任，因此其本身的理性程度也制約著省級統籌實現的程度。在各級政府博弈的過程中，有兩個因素起著關鍵的作用，一個是對資金的控制力，一個是對人事的控制力。誰擁有這兩種權力，誰就在與對方的博弈中占得先機。在對資金的控制力方面，“5年來，隨著中央專項補助資金的增大以及原行業統籌下放省級管理，在各省范圍內，省級機構實際控制的資金量越來越大”（胡曉義，2004），這使得省級政府與地方政府之間對資金的實際控制力的強弱形勢發生了變化。但是問題的另外一個方面是各地方還掌握相當數量的節余滾存資金，對于這個問題，馮蘭瑞提出了一個折中的方案，即“……是否可以考慮既往不咎……可以確定一個合適的時點…在此之前，各地方節余滾存的養老基金仍歸各地方所有，用于對退休人員的福利補貼”（馮蘭瑞，2002），這個方案對于清除利益障礙、減少變革阻力和長期博弈所造成負面作用顯然是有利的。在對人事的控制力方面，省級社會保障部門能否掌握各級社會保障部門的人事任命權是新制度能否達到預期效果的關鍵因素。

建立了省級統籌以后，各級政府之間博弈仍在繼續，比如責任的轉移使得市縣政府重視程度降低，甚至將養老保險作為脫貧解困的工具，以陜西省為例，“有的市縣把養老保險作為脫貧解困的工具，將無力繳費、不符合參保條件的集體企業硬塞入統籌，將地方困難企業人員大量提前退休，強行納入養老保險統籌支付。如寶雞市2002上半年新增退休人員中，提前退休的占77.17%，造成養老保險支出非正常增長。”

參考文獻：

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