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摘要：中國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文簡要回顧了我國農村養老保險制度在我國的發展變遷過程，就新型農村養老保險制度的創新性進行了分析。但是，新型的農村社會養老保險制度的實施又面臨一系列障礙，需在今后推進新農保制度建設時進一步改進。

關鍵詞：新型農村養老保險制度，政府責任，制度銜接

國家統計局根據2005年全國1%人口抽樣調查數據推算，鄉村總人口為7.2億人；全國農村60歲以上人口大約1億。截止到2008年末全國參加農村養老保險的總人數也為5595萬人，農村養老保險覆蓋面不足10%，2008年底有512萬農民領取了養老金，相當于全國僅僅有5%左右的老人領到了退休金。我國傳統的農村養老模式如土地養老，家庭養老也在城鎮化的過程中慢慢地削弱。伴隨著城鎮化過程出現的是種種難題，如人口老齡化現象，空巢老人現象，種種問題給我國的農村老人養老提出了新的挑戰。農村社會養老保險制度，有助于解決農村養老困境，消除農民的養老的后顧之憂，是中國建立覆蓋城鄉社會保障體系的組成部分，也是整個國家朝著社會公平正義、破除城鄉二元結構，逐步實現基本公共服務均等化的一項重要舉措。

一、中國農村社會養老保險制度的變遷歷程

我國正式的農村社會養老保險制度最早是由民政部負責的，1992年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(民辦發[1992]2號)，我國開始了農村養老保險制度的建立。1998年，轉由勞動和社會保障部承擔。1999年《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》文件指出，當時我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。至此，涉及億萬農民的農村社會養老保險制度處于收縮徘徊狀態。2007年勞動與社會保障部《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發[2007]31號)，提出推進新型農保試點工作的指導原則、辦法、試點選擇。選擇城鎮化進程較快、地方財政狀況較好、政府和集體經濟有能力對農民參保給予一定財政支持的地方開展農保試點，為其他具備條件地方建立農保制度積累經驗。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)試點。2009年試點范圍為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，到2020年前基本實現全覆蓋。

二、“新農保”制度的創新點

“新農?！睂嵭谢A養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金；年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人，其符合參保條件的子女應當參保繳費，可以按月領取養老金。實行個人繳費、集體補助、政府補貼構成的籌資辦法，中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補50%?！靶罗r?！敝贫葘⒐芾砣藛T工資和經費列入財政預算，同時不再從保費收入和基金運營收入中提取經費，并根據農保工作的特殊性探索建立激勵和獎勵機制，保障經費需求。這與“原農?！闭唤o予政策扶持、幾乎不承擔財政責任不同，“新農保”強調了政府在農村養老保險中應有的責任，也加強了農民個人在養老保險中的責任意識?！靶罗r?！碧岣呃U費標準至每年100-500元5個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家設立了調整機制，農村居民可以根據人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次，確定了新的繳費標準，改善了“老農?！北Ｕ纤竭^低的問題?！靶罗r保”實行社會統籌與個人賬戶相結合，改變了老農保的單一的個人賬戶的模式。新農?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，解決了基金的安全管理問題。

三、新農保制度實施的障礙分析

(一)“新農保”制度設計的吸引力不夠，“擴面”面臨較大難度

“新農保”計劃2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。而根據2008年中國人口信息數據，而鄉村總人口為7.2億人；2008年末全國參加農村養老保險的總人數為5595萬人，但是面對如此低覆蓋面，當前經濟條件和政策條件下，農村養老保險全面鋪開還有很大的難度。首先，“新農?！敝Ц稑藴实停瑖乐赜绊戅r民參保的積極性。如果按照一人一年交100元，國家補助繳費30元，交足15年以后，個人賬戶積累額1950元，按照現行個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139，每個月的領取14塊錢，跟國家基礎養老金55相差不大，對農民的吸引力不足，實際的養老保障功能難以真正發揮。其次，農民的參保意識不夠強，相當部分的農民對保險認識不足，了解不夠，會致使參保意識不強。再次，新型農村社會養老制度的設計偏重于農村留守人員，對于被征地農民和返鄉的進城務工人員沒有做出合理的設計，這使得制度的有效覆蓋面降低，推行后難以形成全面的保障網，也不利于以后政府倡導的城鄉統籌養老保險制度的建立。

(二)“新農保”的融資面臨可持續性考驗

國家統計局根據2005年全國1%人口抽樣調查數據推算，鄉村總人口為7.2億人；中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補50%，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，16—59周歲每位參保人員補貼30元，兩項加起來，乘以龐大的人口基數，總計支出將達數千億每年。在融資機制上，新農保堅持個人繳費、集體補助和財政補貼三方分擔的原則。這使得這項制度的融資面臨一系列問題：1.集體經濟十分薄弱，落實新農保制度，最大的難點是集體補助是否落到實處，否則，籌資的壓力難免轉嫁于農民。2.由于公共衛生、醫療技術的改進和個人健康意識的提高，人類總體生存狀況有所改善，死亡率降低，會帶來預期壽命的增加，可以說，政府是這個計劃的主要出資人和最終擔保人，完全暴露在聚合性的長壽風險之下。3.在目前地方財政普遍吃緊，而承擔的社會事務不斷增加的條件下，新型的農村社會養老保險作為一個剛性的制度安排，在一些財政情況不太好的地區，融資而言就是一個壓力。因此，無論此項投入由中央財政全額承擔，還是由“中央財政根據地區不同給予補貼”，支付壓力是顯而易見的，是否會“斷炊”、崩潰，成為很現實的問題，特別是對財力脆弱的地方財政而言。

(三)“新農保”制度與其他制度銜接不夠通暢

長期以來我國一直延續二元的社會經濟結構，城鄉在社會保障體制方面也呈現出明顯的二元特征。為滿足不同群體的養老需求，我國現存的養老保險制度形式多樣，針對不同群體有不同的保障規定。除群體間的制度差異外，地區間也有明顯的制度差異，如城鄉間的養老保險制度差異、發達地區與貧困地區的養老保險制度差異。城鄉二元結構在短期內不會改變，二元體制下的人口流動也就在所難免，形式多樣的制度規定雖然發揮過一定的積極作用，解決了部分群體的養老問題。但隨著城市化進程的加快，我國養老保險制度差異所造成的危害越發明顯。

(四)“新農保”基金統籌層次低，保值增值渠道狹窄

“新農?；稹奔{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，但是新農保沿襲了老農?；鸸芾頇C制和運營渠道，仍以縣級為統籌單位，保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資。近年來“一年期存款利率”常常是低于物價上漲指數，譬如2008年，CPI的上漲幅度是5.9%，而一年期儲蓄利息卻不過4.14%。而2009年一年期定期存款利率已經降到2.25%，農?；鸬谋Ｖ岛驮鲋祵⒊蔀檗r村社會養老保險面臨的主要難題之一。絕大部分基金的管理、運營集中在一般不具備相應的基金管理人才、技術和投資主體資格的區縣一級，而由區縣級管理農?；鸫嬖谥芾硎侄稳狈?、規模不經濟、易于受當地行政力量干預的問題?？h級統籌，使得基金分散、運營層次低、社會化程度低、基金調劑范圍小，難以形成規模效益；體制上存在政事不分的弊端，縣級農村養老保險經辦機構實際上擔當了管理者和投資者的雙重角色；容易致使違規存放農保基金、違規投資和違規使用現象的發生。由于缺乏健全的監管機制，導致農村養老保險基金管理風險難以得到有效控制。

四、相關政策建議

“新農?！彪m然讓農村老人能享受“老有所養”的待遇，但目前“新農?！钡酿B老保障仍處于初級探索階段，養老金能否在農村“普惠”，還有著多方面的難題要解決。因此，在制度設計時應注意：1.關于舊農保政策的朝令夕改，政策變化無常，致使農民對農村社會養老保險制度失去信心。應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。要盡快制定《農村養老保障法》，在《社會保險法》立法中加強新型農村社會養老保險的地位，通過立法達到政策穩定。2.農民的制度化保障不應一味地追求“標準的”社會保險模式。目前，我國社會經濟發展水平條件下，建立城鄉一體化的統一模式還難以實現，應根據不同地區的發展水平，不同人群的農村養老方式，不同區域農村養老保障水平的現狀根據實際情況，設計多檔位、多樣化的養老保險品種，供不同經濟水準的人群參保選擇，循序漸進，逐步向統一模式靠攏，全國不可搞一刀切。3.為保證新農保試點工作的順利開展，各級財政部門應將加強對新農保基金的管理，建立健全新農保政策配套制度，明確各級政府在社會保險中應承擔的財政責任，各級政府要按分級財政負擔合理比例，徹底改變地方政府財政責任模糊狀態。4.新農保的開展要有針對性地做好宣傳教育工作。農村社會保險制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面的深刻變化。為此，應結合農民的切身利益將養老保險的必要性、緊迫性對農民進行宣傳和引導，調動人們參保的積極性，使廣大農民能夠接受并廣泛參與。

注釋：

徐清照.現階段新型農村社會養老保險制度的優點與缺陷分析——以山東省為例.山東經濟.2009(5).155-157.

宋緒男.新舊制度并行下農村社會養老制度發展摭探.社會保障研究.2009(3).13-17.

許斌.型農村社會養老保險的軟肋在哪里.

鄭秉文.新農保在試點過程中可能存在五大問題.

方曉紅.經濟發達地區建立新型農村養老保險制度的思考——以江蘇省無錫市為例.安徽冶金科技職業學院學報.2009(1).100-106.

王章華.關于新型農村社會養老保險模式的思考.南昌大學學報(人文社會科學版).2009(2).135-160.