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一、問題的提出

2015年1月，國務院頒布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，標志著運行多年的養老金雙軌制開始走向并軌。改革多年從“雙軌制”走向“并軌”，機關事業單位養老保險制度改革是如何發生的？如何評價此次機關事業單位養老保險改革？本文將機關事業養老保險視作一項公共政策，基于約翰.金登（John.W.Kington）“多源流分析框架”（TheMultipleStreamsFramework）分析機關事業單位養老保險改革的政策過程，試圖深化對機關事業單位養老保險及中國社會保障改革的認識。

二、研究背景：我國機關事業單位養老保險制度發展歷程

1.機關事業單位養老保險發展概況。潘錦棠（2010）將我國機關事業單位養老保險制度劃分為兩個階段。第一階段為1949年到1991年的國家保障階段機關事業單位退休制度，第二階段為1992年到現在的社會保險階段機關事業單位養老保險制度，劃分標志為1992年人事部頒布的《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》。在社會保險階段，機關事業單位養老保險改革可以細分為兩個階段，包括1991年~2015年探索與試點階段和2015-至今的改革與完善階段，劃分標志為2015年國務院頒布的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》。其中比較重要的改革實踐包括1992年機關事業單位養老保險改革試點、2008年五省市事業單位養老保險改革、2015年機關事業單位養老保險改革。2.2015年機關事業單位養老保險出臺過程。養老金雙軌制由來已久，社會呼吁改革聲音不斷，決策層對改革一直較為謹慎。1991年企業職工養老保險改革方案確定后，1992年機關事業單位養老保險也確定改為統賬結合制度，由于當時社會經濟條件、工資和人事制度尚不成熟，改革暫時擱置，部分地方自行探索，2008年為配合事業單位改革，國務院出臺《國務院關于印發事業單位人員養老保險改革試點的通知》，在地方五省市試點事業單位養老保險改革，由于無頂層設計、改革實施策略不當、人們無穩定預期、財政負擔大等原因，改革試點在部分地區遭到機關事業單位人員強烈抵制，以失敗告終。2013年3月，人社部會同相關部委及其他研究機構開展養老保險制度頂層設計；2013年10月，黨的十八屆三中全會召開，《中共中央關于深化改革的若干決定》提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”。2014年3月，總理在《政府工作報告》明確提出“改革機關事業單位養老保險”，隨后人社部副部長在答記者問提到“機關事業單位養老保險制度已納入2014年工作重點”。2014年11月16日和12月11日，國務院常務會議和中央政治局常委會先后審議通過了機關事業單位改革方案。2015年1月，國務院印發了《國務院關于改革機關事業單位養老保險的決定》，機關事業單位養老保險改革正式拉開帷幕。

三、分析框架：多源流分析框架

多源流分析框架是美國學者約翰.金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》中提出的政策框架，通過對“問題是如何引起政府官員關注的、備選方案是怎樣產生的、政府議程是如何建立的”一系列重要問題進行分析和回答，對公共政策形成過程的核心環節———議程建立和公共政策形成進行了科學的探討。多源流分析框架將復雜的公共政策過程分解為詳細的分析單位，將政策過程總結為問題流、政策流和政治流在政策之窗開啟時的交匯融合。這不僅讓我們厘清了哪些因素在影響公共政策過程，而且讓我們關注了這些因素在政策過程中各自發揮的作用。本文將機關事業單位養老保險視作一項公共政策，選取該分析框架具有一定的理論針對性。在機關事業單位養老保險改革過程中，問題流、政策流、政治流獨立存在已久，2015年政策之窗開啟時才交匯融合在一起。問題流是指政府察覺要解決的問題的必要性，養老金雙軌制引發社會不公，形成相應的社會問題。政策流指政策建議產生、討論、重新設計以及受到重視的過程，1992年決策層開始醞釀改革機關事業單位養老保險為統賬結合模式，多年來地方試點與專家學者研究積累相應政策實施方案。政治流是指問題解決的政治過程，機關事業單位養老保險涉及利益群體復雜，改革者作為既得利益者，改革動力和改革共識難以形成。大部分時候三條溪流相互獨立，互不相交，只有在關鍵時刻———“政策之窗”打開時匯集在一起，形成公共政策。隨著十八屆三中全會召開，全面深化改革共識形成，政策之窗打開，機關事業單位養老保險改革納入政策議程。

四、多源流分析框架下機關事業單位養老保險制度改革過程分析

1.問題流———養老金雙軌制引發的社會不公。在分析機關事業養老保險改革前，我們首先關心的是雙軌制議題是如何形成并納入決策者視野。在機關事業單位養老保險改革過程中，養老金雙軌制議題是對現行政策的反饋，經歷了問題形成—大眾心理感染—形成社會議題的過程。雙軌制引發的社會不公表面上是機關事業單位人員和企業職工養老金制度模式不同，實質上是二者繳費、待遇確定和調整機制不同引發的待遇差距。養老保險作為一種收入再分配制度，本應起著調節老年人退休收入，縮小收入差距作用，在現實中卻拉大收入差距，引發社會不公。2005年以來企業職工養老金十二連調仍跑不過機關事業單位退休金。從公眾情緒來看，兩類群體養老待遇差距大引發企業職工群體不滿，通過網絡、新聞媒體進行社會傳播，最終形成具有社會影響力的公共議題。2.政策流———統賬結合的基本養老金加職業年金、“一個統一、五個同步”改革策略。在公共政策過程理論中，政策方案形成及選擇具有重要意義。相較于企業職工養老保險，機關事業養老保險改革是漸進式改革，政策備選方案的產生也是漸進的，隨著政策參與者對機關事業單位養老保險認識的深化而不斷趨于合理化，政策備選方案被采納的過程也是政策參與者形成共識的過程。1991年為配合國有企業改制，中央決策層設想建立統一統賬結合模式養老金制度，職工群體先行試點，機關事業人員隨后統一。由于當時社會經濟條件、工資和人事制度尚不成熟，機關事業單位養老保險改革擱置，部分地方自行探索。2001年以后隨著企業職工養老保險改革的深入，機關事業單位人員預期自身利益在改革中將要受損，改革阻力增大。多年來政策參與者（專家學者與行政官員）對機關事業單位退休制度是否應納入統一社會保險制度、破除養老金雙軌制是應該“限高”還是“調低”、是否建立強制職業年金、財政壓力如何承擔等問題一直沒有共識，機關事業單位養老保險改革陷入停滯。2008年為配合事業單位分類改革，國務院決定在五省市開展事業單位養老保險改革試點，在公益類事業單位實施統賬結合的基本養老金方案，由于沒有更高層整體設計，改革統一性、規范性不足，遭到試點地區事業單位人員的強烈反對。隨后不同研究者提出改進性政策備選方案，鄭秉文（2009）提出機關事業單位改革若干原則與方案：一機關事業單位應實施統一的社會養老保險制度、二機關事業單位養老保險改革應同步實施、三堅持養老保險改革與事業單位分類改革協調原則、四堅持機關事業單位養老待遇不出現大幅下降原則。鄭功成（2010）提出公職人員養老保險改革的目標關鍵是用責任分擔方式和多層次養老保險代替政府單一層次退休制度。2013年3月，人社部會同發展改革委、財政部、社保基金理事會、全國總工會組成部際研究工作小組，聯合開展養老保險頂層設計研究；同時委托國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、浙江大學和國際勞工組織、世界銀行、國際社會保障協會7家國內外研究機構開展平行研究，最終形成機關事業單位養老改革方案：統賬結合基本養老保險加職業年金，改革策略為“一個統一，五個同步”。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。3.政治流———全面深化改革共識的形成。在多源流分析框架中，政治溪流是指解決問題的政治過程，主要由公眾情緒、壓力集團競爭、政黨意識形態和政府換屆等因素組成。在機關事業養老保險改革過程中，比較典型影響因素包括公眾情緒、壓力集團競爭、政黨意識形態和政府換屆等。在公眾情緒方面，養老金事關民眾退休切身利益，公在壓力集團競爭方面，可分為行政官僚和利益相關者兩個層級。行政官僚主要涉及人社部與財政部，人社部門負責養老保險事宜，擁有機關事業單位養老保險改革主導權。財政部門負責公共財政，承擔相應的財務責任和話語權。在改革方案挑選過程中，人社部門力主統賬模式改革，有兩種可選擇路徑：一是削高，即單支柱統賬模式改革，降低機關事業單位退休人員養老金替代率，與企業職工持平。二是提低，調高企業職工退休待遇同時在機關事業單位實行統賬模式加職業年金，保證兩類群體退休待遇均不下降。兩方案改革成本及財務負擔差異大，兩部門間存在分歧，這也是改革方案遲遲無法出臺的重要原因。在管理體制層面，改革之前財政部門負責機關事業單位人員工資與退休金發放，統賬養老金制度改革后，人社部門負責養老金征繳與發放，管理權限存在沖突，執行難度大。在利益群體層面，可分為城鄉居民、企業職工、事業單位人員和機關人員四類。群體職業和社會地位不同，其利益訴求與否決權也不同。城鄉居民群體數量龐大，利益相關性低，在決策過程中基本沒有聲音。企業職工作為改革利益受損者，對雙軌制持強烈否定態度。事業單位人員多為知識和技術精英，資源動員能力強，對機關事業單位養老保險擁有較強否決權。公務員作為社會精英與管理者，負責社會資源分配與執行，對機關事業單位養老保險改革擁有最大否決權與資源動員能力。在政黨意識形態方面，由于我國特殊的政治體制，黨對國家實施政治領導、思想領導和組織領導，因此黨的治國方針路線對公共政策決策具有決定性作用。2013年10月，中共十八大三中全會召開，全會以“全面深化改革”為主題，強調當前已進入改革深水期，要有“壯士斷腕”的勇氣自我改革，在全社會范圍內凝聚改革共識，為機關事業單位養老保險改革迅速掃除思想障礙，《中共中央關于深化改革的若干決定》提出“推進機關事業單位養老保險制度改革”。在政府換屆方面，2014年3月，總理政府換屆上臺，在《政府工作報告》中提出“改革機關事業單位養老保險制度”，將之納入2014年政府工作要點，機關事業單位養老保險制度隨之進入決策議程。4.政策之窗———十八屆三中全會召開。在多源流分析框架中，大部分時間三條溪流是彼此獨立的，只有在關鍵時刻匯集，形成公共政策，這個匯集的過程是所謂的“政策之窗”。縱觀機關事業單位養老保險改革歷程，養老金雙軌制是長期形成的問題，統賬結合基本養老金加職業年金方案是在實踐中逐漸探索出的政策備選方案，“一個統一，五個同步”是學者和行政官員根據實際制定的改革策略，都獨立存在過一段時間。機關事業單位改革利益關系復雜，改革者本身是體制受益者且預期自身利益受損，改革動力不足。改革過程中最關鍵因素是政治流，而政治流中最關鍵的因素是政黨意識形態，十八屆三中全會召開直接促進了機關事業單位養老保險改革“政策之窗”的打開。5.政策參與者互動與中國式決策模式。在公共政策決策過程中，我們往往關注哪些因素影響公共政策以及這些因素是如何影響公共決策。在多源流分析框架中，約翰.金登認為政策參與者互動是關鍵之一。參與者分為內部參與者與外部參與者，內外部參與者在議程設置、備選方案闡明中分工不同，可利用的資源方式也不同。在機關事業單位養老保險改革過程中，內部參與者主要包括：權威決策者、行政官員；外部參與者主要包括：公務員、事業單位人員、企業職工、城鄉居民等利益相關者，學者、媒體、公共輿論。在問題流層面，利益相關者與媒體起重要作用。在機關事業單位養老保險改革中，養老金雙軌制引發的社會不公以及企業職工長期以來的不滿情緒是改革議題形成的重要力量，企業職工不滿通過媒體形成公共輿論，自下而上對議程設置產生重要影響。在政策流層面，專家學者和行政官員對政策備選方案的形成具有重要作用，在政策產生不同階段發揮作用。在問題產生和分析階段，專家學者負責分析問題，產生相應的備選方案。在探索和決策階段，行政官員負責選擇決策方案。多年來學界對養老金雙軌制產生原因、機關事業單位養老金制度是否需要改革、改革后養老金替代率削高還是填低、改革成本以及財務負擔如何分擔、是否需要建立強制職業年金和多支柱制度、公務人員繳費基數確定、管理體制、改革推進步驟等研究頗多。在改革醞釀與探索階段，部分地方也進行了若干輪試點工作，積累了相應的實踐經驗，體現出“問題導向———專家論證———地方試點———專家論證”的漸進決策路徑，這一特點在中央政府的政策出臺之前尤為明顯。而這一過程也是行政官員和專家學者政策共識逐漸形成的過程，最終形成“一個統一，五個同步”政策方案，兩者的互動實現專家研究與政策制定的快速轉換，提高決策的科學性。在政治流層面，公眾情緒和壓力集團競爭是長期影響因素，政黨意識形態和政府換屆是短期因素。在機關事業單位養老保險改革過程中，企業職工不滿情緒、事業單位人員患不均情緒、公務人員待遇不下降預期、人社部門和財政部門部門利益都是影響政策方案的重要因素，政策過程也是不同群體利益博弈的過程，最終權威決策者做出“增量改革”和“以錢換機制”指示，形成相應政策方案，體現出政府決策與民意的均衡。事實上，機關事業養老保險政策的出臺，也體現中國公共政策決策的一般規律。在中國式公共政策過程中，由于決策權力的高度集中，民眾和媒體主要影響公共議題的形成，權威決策者負責制定意識形態與執政方針，專家學者與行政官員共同制定備選方案、行政官員選擇合理政策方案，在自上而下的決策體制中，權威決策者在重要公共政策中具有決定性作用。

五、結論與啟示

雖然機關事業單位養老保險改革暫時告一段落，但是雙軌制引發的養老金差距并沒有真正消除。我國機關事業單位養老保險未來的改革方向仍在于縮小群體收入差距、提高制度可持續性。透過機關事業單位改革這一改革案例，我們可以觀察到作為一項漸進式改革，機關事業單位養老保險改革邁出了制度轉型的關鍵一步，但總體上維持了原有的利益格局。在具體政策過程中，問題流是養老金雙軌制引發的社會不公，政策流是統賬結合的基本養老金加職業年金方案、“一個統一，五個同步”的實施策略，政治流是最高決策層形成的“全面深化改革”共識。隨著十八屆三中全會的召開和中央政府換屆，機關事業單位養老保險改革的政策之窗打開，問題流、政策流、政治流匯合，新的機關事業單位養老保險制度出臺。在中國式公共政策過程中，內外部參與者在政策過程中發揮作用各不相同，權威決策者在公共政策決策過程中具有決定性作用。機關事業養老保險政策的出臺，也體現我國公共政策決策的一般規律。在中國式公共政策過程中，由于決策權力的高度集中，民眾和媒體主要影響公共議題的形成，權威決策者負責制定意識形態與執政方針，專家學者與行政官員共同制定備選方案、行政官員選擇合理政策方案，在自上而下的決策體制中，權威決策者在重要公共政策中具有決定性作用。

作者:盧 艷 胡宏偉 單位:武漢工程大學理學院