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英國廣播電視體制是以公共服務機構的形式建立的，具有履行憲法規定的社會職責，服務于全體公民，獨立于政治和商業力量的公共法人特點，因此傳統上被稱為英國公共廣播電視體制，其公共服務理念對世界公共廣播起到了垂范作用。自上世紀20年代英國廣播公司（BBC）建立，英國公共廣播電視已由單一制的公有體制，經過50、60年代雙軌制的公有體制，發展至今已形成公共與多種商業形式并存的多元化、多層次的混合體系。然而，自上世紀90年代以來，跨國傳媒集團[1]不失時機地利用數字傳播技術以及“放松管制”的媒介政策環境在英國本土開辦了許多衛星和有線頻道，影響了原來的頻道規模、運營和付費方式，強力沖擊著現存的英國廣播電視體制。盡管2006年白皮書認為BBC在英國數字革命中仍位居核心，其發揮的作用將影響到整個英國廣播電視體系的未來格局，但隨著媒介壟斷現象的愈演愈烈，政策制定者需要思考如何建構一個富有活力的公共廣播電視體系，以實現有效競爭、多樣性服務以及多元化運營的管理機制。

一、英國廣播電視體制多元化結構的形成

英國是公共廣播制度形成的發祥地，從確定公共廣播的最初內涵到詮釋數字時代下的社會基本義務，該制度幾經演變，可分為明顯的三個階段：壟斷地位確立、雙軌制形成和多元格局發展，而每個階段的制度設計均由一定的社會因素催生而成。

（一）BBC的壟斷地位

按照英國學者的說法，BBC的起源有兩種：其一是約翰•瑞斯所強調的文化使命確立了BBC在英國廣播電視史上的壟斷地位；其二是當時的郵政總局因為視其為公共服務部門，因此偶然性地賦予了BBC特殊的地位。[2]無論哪種起源，不爭的事實是BBC由最初的私營公司變為公有公營機構是世界廣播電視史上的一次創舉。當時有頭臉的大人物們都認為英國公共廣播電視體制是世界上最完善的體制，除非選擇美國式商業體制，否則BBC的壟斷地位就不可動搖。由于在二戰期間的突出表現，BBC在國內外的聲望再次提升。然而戰后，BBC因為長期壟斷形成的一種自滿的官僚作風以及低下的工作效率而遭到了質疑。隨著保守黨的上臺，BBC壟斷地位即刻受到了威脅。這期間反對BBC壟斷地位的最有影響力的代表人物竟然是英國首相丘吉爾。他在1952年1月19日對英國下院說：“……過去幾個月我一直關注事態發展，關注得越多，越覺得應該說服自己目前BBC的壟斷體制應該被打破。”[3]不難看出，動搖BBC壟斷地位的勢力主要來自當時的執政黨保守黨，一個向來以自由主義為核心價值理念的政黨。

（二）雙軌制的形成

廣播電視體制的任何變革實際上都無法擺脫政治力量的影響，盡管工黨政府強烈支持BBC獨占經營的模式，但在1951年大選中被保守黨擊敗后，也只能任由保守黨改變廣播政策，保守黨上臺后即可成為商業游說團體的保護傘。在強大攻勢下，實行商業電視體制的法案在1954年獲得通過，英國首家商業電視網---獨立電視臺ITV正式建立，并于1955年9月開播。依據《獨立電視法案》，應該建立起BBC之外的獨立電視體系，由獨立電視管理局（ITA）實施管理職能，下轄15個獨立電視公司。后來，ITA兼管收音機廣播業務，下轄若干獨立地方廣播電臺，于1972年改名為獨立電視管理局（IBA）。由此，英國廣播電視體制由BBC獨家壟斷的格局進入到BBC與IBA雙頭壟斷的局面。商業電視的出現在一定程度上對BBC構成了威脅。BBC在ITV的沖擊下，其收視率在1957年下滑到歷史的最低點27%。

（三）多元格局的發展

20世紀60年代后，英國公共廣播體系與獨立廣播系統“雙峰對峙”、相互制衡中謀求共同發展的格局不但沒有絲毫的動搖，而且有了進一步的發展，形成了更加復雜的結構體系。20世紀70年代，BBC和ITV“相安無事”的局面受到來自學界和公眾的質疑。一方面這兩個壟斷機構越來越固步自封，沉迷于自身利益，未能體現日漸多元化的英國社會文化，也忽視了少數人群體；另一方面，學者對當時節目的媚俗取向表示了擔憂并批判性地認為瑣碎化的節目內容中充滿的暴力和色情內容將對公共道德和社會公正產生不良影響，因此需要加強對節目內容進行規制，以提高媒介的公共責任。20世紀70年代末，官方對公共廣播電視的態度出現了重大的變化，這主要體現在1977年的安南報告中。早期報告中將公共服務作為主要范式的觀點被“多元視角”所代替。這個觀點認為廣播應該滿足社會中各類群體和利益的需要，而不是成為道德領袖。安南報告認為BBC和ITV的節目非常相似，這使得它們無法提供多元的材料，委員會認為這是英國廣播電視體制的缺陷。作為對策，安南報告希望鼓勵生產出目前的雙軌體制所不能滿足的那部分人需要的節目。然而，這種打破雙軌體制將英國廣播帶入了一個新方向的做法，逐步脫離了自20年代以來就形成的公共廣播電視理念，而是在向市場化的廣播電視體制靠攏。1977年2月，安南委員會在長達3年的調研之后發表了英國廣電業未來發展的報告，其中最重要的內容之一就是要促進廣播電視業的多樣性和多元化，打破雙頭寡居的格局，建議成立一個實行商業化運營模式的公共服務電視頻道，即第四頻道C4。其意義在于，首先它強調廣播機構不能僅僅提供固定的流行節目，廣播電臺應該承諾向那些很少或沒有得到服務的人群提供服務。其次，該頻道被當作一個“出版商”，它并不象BBC和ITV那樣自己制作節目，而是播放獨立制片人和公司制作的節目。從此，英國公共廣播電視體制的多元化格局初步形成。由此可見，英國公共廣播電視體制的多元格局所裹頰的商業與公共服務的矛盾性抑或制衡性一直困擾著公共廣播電視政策及制度安排。瑞斯把最初的一個私人公司帶到一個公營公司，再到后來的雙軌、多元格局的形成，表明了英國廣播體制一直追尋一條外向且創新型的發展之道，在壟斷與競爭中來回搖擺，也許正因為是這種兩極之間的平衡術使得英國公共廣播電視體制成為最具生命力的典范。然而，數字技術革命在世界范圍內再次掀起媒體兼并浪潮，深刻影響著傳媒產業，給英國當局和媒介政策制定者提出了巨大挑戰，需要以高度的智慧在多元化和公平競爭之間游刃有余地肩負起維護公共服務原則的使命。

二、新世紀英國廣播電視體制多元化道路上的困境

數字革命導致了傳統意義上由政府壟斷的頻率資源不再稀缺，多頻道內容以及公眾自由選擇的機會不斷增加，而媒介壟斷現象也隨之愈演愈烈。英國著名學者彼得•戈爾丁和格雷厄姆•莫多克早在1974年的著作《論大眾傳播政治經濟學》，因為勾勒出媒介政治經濟學分析的概念圖而被看作是奠基性的成果。他們除了探討英國媒介集中化現象外，還將英國媒介的國際化問題作為新議題討論。遺憾的是鑒于當時的政治經濟環境，他們的研究僅限于一種界限概述。如今，英國面臨的正是跨國媒介集團如默多克新聞集團的挑戰。本文認為，進入21世紀，英國廣播電視體制多元化道路上的最大困境是如何面對國際媒體跨國公司的壟斷勢頭，因為這股勢力將可能影響未來英國廣播電視所有權政策，進而改變整個廣播電視格局。這種較量直接反映在2011年新聞集團對英國天空廣播公司（BSkyB）的股權收購案件中。盡管，前者最終因為竊聽門事件被迫放棄收購計劃，因而未能觸動目前英國媒介所有權制度，然而該事件的破壞性影響依然讓政策制定者心存余悸。很難想象，若竊聽事件、買新聞事件未被揭露，新聞集團很有可能全股買下BSkyB，如此一個不惜觸動新聞道德底線、唯利是圖的新聞機構同時擁有英國四家主流報紙、英國第二大廣播公司無論是對其他英國媒體、政治家還是財經巨頭來說都是莫大的威脅。該集團已經占據英國報紙發行量的37%，這宗收購會使其占據約35%的電視市場。這種跨媒體所有權擴張帶來的危害就是它將永久性改變整個媒體產業的格局。如今，默多克拋出的《星期日太陽報》被分析家們認為是新聞帝國的最后掙扎，但筆者認為以迎合大眾、獲取最大化盈利的“默式理念”標榜自身是“多樣化”、“公平競爭”、“平民化”等看似符合公平競爭原則的擁戴者，仍將在相當時期中動搖政治家們的意志。默多克的最后賭注是否成功，還要取決于英國政府對竊聽和“買新聞”事件的調查深度。而被人質疑的卡梅倫和默多克的曖昧關系難說新聞集團的未來是光明還是黯然。事實上，2011年后兩個季度新聞集團因關閉《世界新聞報》和協助警方調查損失了8700萬美元，但這絲毫沒有影響其全年利潤增長，新聞集團去年的凈收入可能高達10.6億美元。盡管本次收購案沒有朝著新聞集團所謀劃的路徑發展，但它所引發的幾個問題值得深入思考：

（一）關于媒體多樣性的問題

個人和社會都需要媒體內容的多樣化，然而媒體所有權的集中使得發表觀點的渠道變得狹窄。在本次收購案中，BskyB董事會及它的商業對手們始終以媒體的多樣性（diversity）為辨由，影響政府的決定。前者認為交易未果將會破壞天空新聞的激勵因素，從而加大媒體多樣性受損的風險，而后者包括衛報媒體集團、第4頻道、英國電信、英國每日郵報集團組成的媒體聯盟則認為新聞集團及其董事長魯伯特•默多克(RupertMurdoch)在英國傳媒市場已經擁有太多話語權，過多影響著英國人的社會文化生活。

（二）對于是否影響編輯獨立性的問題

BSkyB認為天空新聞在英國新聞電視市場的占有率只有7%，因此天空新聞的獨立性不會受到收購行為的影響。它還援引競爭委員會說法，認為BSkyB持有ITV17.9%的股權對電視新聞的提供沒有任何影響，因此也不會對天空新聞實施任何直接的編輯影響。而反對方則認為新聞集團決定分拆天空新聞，完全是為了掩人耳目，為了避免公平貿易委員會的調查。事實上，當初新聞集團在收購《泰晤士報》和《星期日泰晤士報》時，也曾承諾保持這兩家媒體的獨立性；然而，該公司的措施后來被證明完全無效。可見，默多克在鉆政策漏洞方面是高手。根據英國學者詹姆斯•庫蘭，批判的政治經濟學關注“經濟組織和政治生活，社會生活，文化生活之間的相互作用”，與自由主義的政治經濟學家關注“市場交換---消費者基于實用性和滿足度，在互相競爭的商品中進行選擇。市場力量的作用越大，消費者選擇的‘自由’也越大”不一樣。[4]前者總是越過某種狀況的行為視野，探討微觀表象后面的結構性形塑問題，從而揭示體制層面的礙力；而后者只會奉亞當•斯密的“看不見之手”為圭臬，利用經濟原動力保證公共信息的流動符合他們的利益，忽略了體制上的矛盾。在BskyB收購案中，無論是英國政府或卡梅倫本人還是英國媒體并非能做他們想做的事，因為他們也被裹夾在一定的結構中，而這些結構既有抑制作用也有促進作用，既管制又提供機會。

（三）體制變遷中多元化與公平競爭的矛盾

在廣播電視政策制定中，政府的責任在于促進多元化和消費者更多的服務選擇，同時它也有責任建立一個合理的框架以利于產業的繁榮。換言之，政策的主要目標在于保護信息和輿論資源的多樣性，以及對這些媒體資源實現編輯的多元化。然而，促進多元化和保持競爭始終是政策制訂者面臨的困難，這種沖突是顯見的，多元化需要對所有權的更有效的限制，而產業化又要求放松管制。多元化被作為媒體的政治本質，是要確保媒體供給結構應由多樣化的獨立觀點所構成，即意見、思想觀念及文化表達形式的公開交流。結語1995年白皮書強調：“在民主化進程中，自由而多樣化的媒體是不可缺少的一部分……如果某一種聲音變得過于強大，這個過程將陷入險境，民主會遭到破壞。因此需要對媒體所有權進行特別規定……以有效地維持媒體的多樣性和多元化。”這句話高度凝煉了英國廣播電視體制當前面臨的困境。現實中的公共和商業二元共存與早期的雙軌制有所不同，如今體制外的純商業介入將從根本上影響到廣播電視的整體結構，影響面將涉及到產權所有制、執照費制度等深層面。本文認為，卡梅倫政府應該以新聞集團此次名譽掃地的當口抓緊修改早已不適應數字時代需求的媒介所有權法規，否則難以招架默多克休整后的反撲。