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內(nèi)容摘要

法律與政策是現(xiàn)代社會調(diào)控和治國互為補充的兩種手段,在加快推進依法治國的進程中,各自發(fā)揮著其獨特的作用。政策是國家或政黨為實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定的行動指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則,具有普遍性、指導(dǎo)性、靈活性等特征。法律是由一定的物質(zhì)生活條件所決定的,由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的具有普遍效力的行為規(guī)范體系，具有普適性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征。政策與法律作為兩種不同的社會政治現(xiàn)象,它們的區(qū)別表現(xiàn)在意志屬性不同、規(guī)范形式不同、實施方式不同、穩(wěn)定程度不同。政策與法律的關(guān)系極為密切,二者相互影響、相互作用，具有功能的共同性、內(nèi)容的一致性和適用的互補性。本文以“亂收費”為例,從傳統(tǒng)的思維慣性造成了重政策輕法律、制度上缺乏權(quán)力制衡機制、法律本身的缺乏需要政策的優(yōu)勢彌補三個方面分析了當(dāng)前重政策、輕法律現(xiàn)象的原因。并結(jié)合實際提出從加強法律建設(shè)、對政策運作進行規(guī)范兩個方面正確處理政策與法律的關(guān)系，確保有中國特色的社會主義沿著民主與法制政策指導(dǎo)、法律保駕的軌道前進，確保黨的十六大精神得到全面地貫徹落實。

關(guān)鍵詞：政策；法律；相互關(guān)系；依法治國

隨著社會的進步,以政策為主導(dǎo)的社會調(diào)控手段已被政策與法律并存所取代,法治作為現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志之一,已成為不可阻擋的潮流。法治的基本精神是依法治國、法律權(quán)威至高無上。因此,在法治社會中,政策與法律作為兩種社會調(diào)控手段,其地位和作用也發(fā)生變化,法治的實施要求調(diào)控社會的模式是法律主導(dǎo)型的,這是處理政策與法律之間關(guān)系的基本點。在當(dāng)代社會生活中,政策和法律作為兩種社會規(guī)范,兩種社會調(diào)控手段,各自發(fā)揮著其獨特的作用。兩者既存在密切的聯(lián)系,又存在一定區(qū)別。

一、政策與法律的含義與特征

（一）政策的概念與特征

政策是國家為實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定的行動指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則。[1]通過制定政策,以確定行動的目的、方針和措施。政策是人類社會發(fā)展到一定階段——階級社會的產(chǎn)物,具有鮮明的階級性,是社會上層建筑的重要組成部分。

政策的基本特征：政策作為社會權(quán)力和倫理政治的應(yīng)用,具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其調(diào)整社會關(guān)系內(nèi)容的廣泛性。政黨政治在現(xiàn)代政治生活中的作用,使得基于社會權(quán)力的政策影響力可以滲透到社會生活的各個領(lǐng)域。為方便與法律的比較,我們簡單地將社會關(guān)系內(nèi)容分為思想和行為兩類。不同的利益要求會產(chǎn)生不同的認識和行為,“如果一個社會不在政治取向上獲得最低限度的一致,那么它的良性運作與正常發(fā)展便是根本不可能的”。[2]這就是政策對思想的統(tǒng)一與整合的過程。政策對行為的調(diào)整則相當(dāng)廣泛,無論是涉己的還是涉他的,都受它指導(dǎo),這里不再贅述。（2）指導(dǎo)性。政策是社會權(quán)力的應(yīng)用,具有指導(dǎo)性。首先,它表現(xiàn)為內(nèi)容的原則性與宏觀性,較為概括與凝練;其次,它表現(xiàn)為一種號召性與期盼性,明確提倡什么、反對什么;最后,政策的指導(dǎo)性就其效力而言,不具國家強制力,僅是一種社會影響力,它代表的是政黨意志而非國家意志,其效力只及于黨組和黨員,而且這種效力也只是一種紀(jì)律約束力,沒有法律約束力。違反紀(jì)律規(guī)定,可受黨紀(jì)處分,但不受法律制裁(違法除外)。其效力不能自然及于其它組織及黨外人士,只能通過民眾的信賴來自覺實現(xiàn)。[3]當(dāng)然,如果某方面的政策經(jīng)過法定途徑上升為國家意志,成為法律,則具有法律效力,這是政策向法律轉(zhuǎn)化的問題。政策能夠宏觀指導(dǎo),但相伴而生的則是其微觀操作的缺乏,這就為其因人性的多重道德而被善意或惡意歪曲提供了可能,也為人治的隨意性提供了可能(如上有政策,下有對策)。（3）靈活性。政策的靈活性是就其環(huán)境適應(yīng)能力而言的。政策最大的優(yōu)點就是環(huán)境適應(yīng)能力強,易隨環(huán)境的變化而作相應(yīng)的調(diào)整。其對環(huán)境的適應(yīng)與相關(guān)調(diào)整有兩種情況:一是已有的政策調(diào)整關(guān)系不適應(yīng)時展的要求;二是新發(fā)現(xiàn)的社會關(guān)系還沒有相關(guān)政策進行調(diào)整。在這兩種情況下,政策都可能作出較為靈活的反應(yīng)。與政策的靈活性相伴生的則是其隨意性。因缺少應(yīng)有的規(guī)范,政策隨意性帶來的后果是嚴重的,建國以來的經(jīng)歷已足以證實這一點。

（二）法律的含義與特征

法律是由一定的物質(zhì)生活條件所決定的,由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的具有普遍效力的行為規(guī)范體系。其目的在于維護、鞏固和發(fā)展一定的社會關(guān)系和社會秩序。[4]

法律的基本特征：法律的基本特征法律作為國家權(quán)力及法理政治的應(yīng)用,其特征相對于政策而言,體現(xiàn)在:（1）普適性。法律的普適性是就其在特定的調(diào)整關(guān)系下,適用范圍的廣泛程度而言。“法律面前人人平等”體現(xiàn)了法的正義性追求,各國憲法對這一點都給予了確認。我國憲法明確規(guī)定:“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織,都必須遵守憲法和法律,一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”[5]黨章中也明確規(guī)定:“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”[6]這說明了法律適用的普遍性,這種普遍性體現(xiàn)了司法適用性,而黨的政策如果沒有上升為國家法律,則不具司法適用性,這也是我們依法治國的起點。(2)規(guī)范性。法律的規(guī)范性是法律區(qū)別于政策的最主要特征。首先,表現(xiàn)為內(nèi)容規(guī)定的具體性,對權(quán)利與義務(wù),法律都進行了相對詳盡的說明;其次,表現(xiàn)為程序的規(guī)定性,它對現(xiàn)實生活的意義在于,無論是制定政策還是制定法律,都有必要加以程序上的規(guī)定;最后,也是規(guī)范性最具實質(zhì)性意義的,無論是內(nèi)容還是程序的規(guī)定,都以國家強制力保證實施,違法行為由國家專門機關(guān)依法追究法律責(zé)任。法律的規(guī)范性有其范圍,它對思想意識及私領(lǐng)域行為則無能為力,譬如不能用法律手段強行統(tǒng)一人們的思想與信仰。(3)穩(wěn)定性。法律的穩(wěn)定性是基于法律“保守性及側(cè)重過去的特點,保證了某種程度的連續(xù)性、可預(yù)見性”。[7]法律的穩(wěn)定性主要側(cè)重社會影響和社會秩序方面,如果法律朝令夕改,就會影響它作為行為參照座標(biāo)的權(quán)威性,喪失了權(quán)威地位,也就喪失了人們對法律的認同感,沒有了認同感,也就意味著法律的無效。當(dāng)然,這種穩(wěn)定也是一種相對穩(wěn)定,法律必須隨環(huán)境的變化而調(diào)整,且這種調(diào)整必須依法定程序去辦,這也是保證其權(quán)威性與嚴肅性的必要前提。法律的規(guī)范性與穩(wěn)定性又產(chǎn)生了相關(guān)的“時滯”性與僵化性,柏拉圖在其政治作品中對法律觀點所表達的反感,就植根于法律的規(guī)范性特性。

二、政策與法律的區(qū)別

政策與法律作為兩種不同的社會政治現(xiàn)象,雖然存在著密切的聯(lián)系,但在制定主體和程序、表現(xiàn)形式、調(diào)整和適用范圍以及穩(wěn)定性等方面,都有各自的特點。具體而言,它們的區(qū)別表現(xiàn)在以下幾個方面。（1）意志屬性不同。法律是由國家機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序加以制定的,它是國家意志和公共意志,是全體公民之間的契約性文件。而政策有所不同,黨的政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)依黨章規(guī)定的程序制定的,是全黨意志的集中,不具有國家意志的屬性。（2）規(guī)范形式不同。法律必須具有高度的明確性,每一部法典或單行法律和法規(guī),都必須以規(guī)則為主,而不能僅限于原則性的規(guī)定,否則就難以對權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以有效的調(diào)整。而政策則不同,有些政策文件主要或完全由原則性規(guī)定組成,只規(guī)定行為方向而不規(guī)定具體的行為規(guī)則。（3）實施方式不同。法律具有鮮明的強制性和懲罰性,它依靠其強制力使人們普遍遵從。政策不一定都以強制力為后盾,政黨的政策主要靠宣傳教育、勸導(dǎo),靠人民對政策的信任、支持而貫徹執(zhí)行,雖然國家的政策具有一定的強制力,但這種強制力較弱,政府對違反政策的人只能通過行政手段予以處分。（4）穩(wěn)定程度不同。法律一般是對試行和檢驗為正確的政策定型化,具有較強的穩(wěn)定性。政策則要適應(yīng)社會發(fā)展的需要,及時解決新出現(xiàn)的社會現(xiàn)象和社會問題,相對于法律而言,政策靈活多變,穩(wěn)定性不強。

三、政策與法律的一致性

政策與法律在本質(zhì)上的一致性,集中表現(xiàn)在它們都是以統(tǒng)治階級的政治權(quán)利為基礎(chǔ),服務(wù)于政治權(quán)利的要求,實現(xiàn)維護、鞏固階級統(tǒng)治的目的。這種一致性決定了它們的關(guān)系極為密切,二者相互影響、相互作用。具體而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是國家進行社會管理的工具和手段,共同調(diào)整、控制和規(guī)范社會關(guān)系。政策與法律在社會調(diào)控上具有同樣性質(zhì)的功能。國家通過頒布法律對社會生活的各個方面進行規(guī)范,同樣,國家也通過實施政策對社會生活進行調(diào)節(jié)和管理。政策和法律共同構(gòu)成了社會管理的手段。⑵內(nèi)容的一致性。在我國,作為國家的基本政策的國家的大政方針,它往往體現(xiàn)在憲法和法律之中,具有明顯的法律效力,是憲法和法律的核心內(nèi)容,因此,國家政策往往成為法律的指導(dǎo)原則或法律本身。同樣,中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨,黨的政策(除了黨務(wù)方面)一般都通過一定的法律程序上升為國家和政府的政策,它不僅對我國法律的制定和執(zhí)行具有指導(dǎo)作用,這些政策在實踐中成熟之后大都上升為法律,因此,黨的政策和國家政策之間具有一致性,政策與法律之間在內(nèi)容上也具有一致性。⑶適用的互補性。政策與法律雖然在功能的性質(zhì)上相同,但是二者的適用范圍并不完全相同,只在自己所調(diào)整的社會關(guān)系的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生作用。政策比法律調(diào)整的社會關(guān)系更加廣泛,社會生活的各個方面都受政策的調(diào)整和規(guī)范,而法律則并不可能深入社會生活的各個方面,比如宗教、道德、民族等領(lǐng)域的許多問題就只能適用政策調(diào)整,而不能用法律進行硬性約束。

四、對當(dāng)前重政策、輕法律現(xiàn)象的分析

從理論上看,政策和法律應(yīng)有一致性,政策和法律對國家管理具有同等重要性和必要性。但是理論設(shè)計的完美不能取代規(guī)定,法律和政策在具體運作中,常常出現(xiàn)重政策、輕法律的理論與實踐相脫離的現(xiàn)象。

以“亂收費”為例,某地工商局、文化局、公安局、物價局以及街道辦事處等共14個部門和單位,一年僅向一個娛樂場所所收取各種費用達26項,累計收費19885.5元,而每個娛樂場所每年上繳稅收僅5000～6000元,稅費之比為1:3.31,國家稅收僅占各項收費1/3。稅收被收費擠占,大量國家財政資金也就被“小金庫”侵吞。

我們對該案進行一下分析,關(guān)于“收費”問題,雖然我國目前尚無統(tǒng)一的收費管理法,但一些基本法律原則是有的,如:保證國家財政統(tǒng)一,減輕國家財政困難;依法管理,合理收費,不侵犯公司、法人和其他組織合法權(quán)益等。而“亂收費”行為一般是根據(jù)地方政府和部門在利益驅(qū)動下擅自制定的政策性文件作出的,這些文件違反上述法律原則,嚴重干擾了依法治稅工作,破壞了國家財稅體制。這種法律不如政策的局面,是多種因素長期綜合作用的結(jié)果。

（一）傳統(tǒng)的思維慣性造成了重政策輕法律的現(xiàn)象。政策在我國享有歷史性的威望。在革命戰(zhàn)爭年代,在打破、廢除舊制度束縛時,不可能一下子從整體上建立起新的法律制度,主要靠政策辦事,政策替代了法律的作用。在建國后長期處于法制不完備,靠政策辦事的狀況。直到80年代初,我國基本以人治為主,黨和政府的政策仍然是活躍于政治、經(jīng)濟、文化、教育等各個領(lǐng)域中,這種狀況造成了人們根深蒂固的政策意識。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始終無法跳出政策的泥沼,人們也習(xí)慣于以政策的思維思考法律問題,執(zhí)行法律規(guī)定。“當(dāng)法律‘形同虛設(shè)’時,法治必然會被人治所替代,法治精神亦無法轉(zhuǎn)換為中華民族的整體精神。”正是由于這種社會環(huán)境,塑成了民眾固定的慣性的行為準(zhǔn)則、思維方式和價值取向,過分熱衷于政策而對法律卻較為漠視。在此情況下,如果政策違背法治原則,偏離“法”的運動軌跡,造成的損失是十分巨大的。堅持政策治國,最終要導(dǎo)致政策誤國,我們在這方面已有太多的歷史教訓(xùn)。

(二)制度上缺乏權(quán)力制衡機制。政策與法律的矛盾,其實質(zhì)上是權(quán)與法的斗爭。權(quán)力具有腐敗的趨勢,需要法律加以制約,通過法律來防止和制約權(quán)力濫用,否則就會失控、濫用、自我膨脹。現(xiàn)代法學(xué)的方法論和價值觀體現(xiàn)為控權(quán)與平衡理論。平衡是控權(quán)的目標(biāo),控權(quán)是實現(xiàn)平衡的手段。通過控權(quán)與平衡機制來防范和控制權(quán)力濫用,合理分配社會權(quán)利,達到利益的平衡點。由于當(dāng)前我國權(quán)力制衡機制不完善,各種法律形式的“控權(quán)”色彩淡薄。實體法主要是合理配置權(quán)力與權(quán)利,以權(quán)利抗衡權(quán)力的主導(dǎo)法律形式,但現(xiàn)實中,法律注重約束權(quán)利勝過制約權(quán)力,職權(quán)與職責(zé)脫節(jié),有關(guān)法律責(zé)任規(guī)定模糊,力度不夠。程序法則主要體現(xiàn)公正與效率,是對權(quán)利濫用的限制,其社會權(quán)利分配直接體現(xiàn)控權(quán)與平衡的精神。出于監(jiān)督機制不完善,缺乏監(jiān)控的權(quán)力往往是腐敗滋生的溫床。同時權(quán)力遠離法律的約束,極易在權(quán)力保護下出臺一些違反規(guī)則和原則的政策,從而導(dǎo)致政策優(yōu)于法律的現(xiàn)象。

（三）法律本身的缺乏需要政策的優(yōu)勢彌補是現(xiàn)實的原因。法律本身的缺陷表現(xiàn)在兩個方面:一是,法律調(diào)整對象的范圍是有限的。事實上“在中國的法律制度內(nèi),存在并活躍著一大堆具有各種名號的不稱為法律的法律。”比如道德、政策、習(xí)慣等,它們不具備法律規(guī)則的形式,卻在法律無法調(diào)整的社會領(lǐng)域,發(fā)揮著實際指引、評價、約束等法的功能。在另一方面,法律規(guī)則具有滯后性的特點,社會是發(fā)展變化的,法律制定的同時,也就意味著它已經(jīng)過時,開始與現(xiàn)實脫節(jié)。即使經(jīng)過修補也不能改變其滯后的趨勢。因而,法律需要其他靈活有效的社會規(guī)范補充和協(xié)調(diào)。

政策有較強的針對性和靈活性,可以彌補法律調(diào)整的不足。在不與法治原則相抵觸時,及時制定相關(guān)的政策,來彌補法律調(diào)整的不足。在制定政策來彌補法律的缺陷,就應(yīng)該有法定依據(jù),至少在法治原則的指導(dǎo)下,按法定程序作出。但在現(xiàn)實中,人為地夸大了法律缺陷和政策優(yōu)勢,他們借口現(xiàn)行法律規(guī)則抽象、不易操作執(zhí)行,制定了許多實施意見、辦法等。名為貫徹落實規(guī)則內(nèi)容,實為攬權(quán)爭利,可以完全憑個人好惡行事,而無視法治要求,這也人為造成了重政策輕法律的現(xiàn)象。

五、正確處理政策與法律關(guān)系的對策建議

當(dāng)前重政策輕法律的現(xiàn)象,反映出政府官員法治觀念淡薄,人治影響仍存在,計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)仍然發(fā)揮不良的影響。同時,它也是權(quán)力腐敗的源泉之一,政府權(quán)力回避司法審查,攫取利益,無視法律要求。改變這一局面,主要從兩個方面著手。

(一)加強法律建設(shè),通過高質(zhì)量的法律來壓倒政策優(yōu)勢。首先,注重完善立法。要從提高立法質(zhì)量上下功夫,不能僅僅只是依靠增加立法數(shù)量。要拋開“先以政策積累經(jīng)驗,后以法律推行”的舊的立法思想,盡快使社會各個領(lǐng)域都有法可依。在立法技術(shù)上要注意明確、簡潔、邏輯嚴密、便于操作和執(zhí)行。其次,要注意加強訴訟程序法的制定。“歷史上法制的實質(zhì)性進步往往是通過程序體系的發(fā)達和合理化才落實的。”從訴訟程序方面保證實體法的正確實施,保證實體權(quán)利、義務(wù)的實現(xiàn)。嚴格懲處違法行為,強化公民法律意識。特別是通過程序控制來保障行政權(quán)合法、正確行使,使行政權(quán)力運作程序化、規(guī)范化,防止濫用行政權(quán)力制定政策的現(xiàn)象出現(xiàn)。最后,保證司法獨立。落實法院的憲法地位,嚴格執(zhí)法,把司法審查作為監(jiān)控行政權(quán)力運作的重要手段。“對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨立于行政之外的法官裁決。”保證法院依法獨立行使審判權(quán),使司法獨立于行政系統(tǒng),才能充分發(fā)揮法律對行政機關(guān)政策制定的監(jiān)督作用,真正實現(xiàn)依法治國。

(二)對政策運作進行規(guī)范,使政策的制定和執(zhí)行更加科學(xué)化、民主化、合法化。在法治體系中,政策與法律間的矛盾是客觀存在的,我們不應(yīng)回避這一事實。我們應(yīng)著力于在政策制定與執(zhí)行時,有意識減除其對抗色彩,使政策主動支持與配合法律,在法治原則的指導(dǎo)下健康運作。法律也可以從不良政策的危害中吸取教訓(xùn),加強法律建設(shè)的步驟,促進法律體系更新與完善。從而使政策與法律得以良性互動,加快“法治”進程。另一方面,要注重規(guī)范政策制定與執(zhí)行,使之既合法又合理。“法治意味著政府的全部行為必須有規(guī)則依據(jù),必須有法律授權(quán)。”政府制定政策必須有規(guī)則依據(jù)并限于法律授權(quán)范圍內(nèi)。對于同一問題,如果已有法律的規(guī)定,就不必制定政策來重復(fù)調(diào)節(jié),除非它是為落實法律的。法治與權(quán)力的監(jiān)督和制約密切聯(lián)系,政策的制定和執(zhí)行行為都要受到立法、行政、司法的監(jiān)督以及社會監(jiān)督,從而確保政策不違反規(guī)則,不侵犯人民的合法權(quán)益。總之,要辯證地認識和處理法律與政策的關(guān)系,既不能把二者簡單等同,又不能將二者完全割裂、對立起來。在處理兩者實踐上的矛盾,我們既要堅持依法辦事,維護法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性,又要依據(jù)新的政策精神適時地修訂法律,最終使二者在內(nèi)容和原則上達成協(xié)調(diào)一致,相輔相成。

綜上所述，黨的政策和國家法律，都是建設(shè)有中國特色的社會主義的根本保證，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。我們要做到把執(zhí)行黨的政策和遵守我國法律二者有機地結(jié)合起來，既要堅持依法辦事，維護法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，又要依據(jù)新的政策精神適時修訂法律，確保有中國特色的社會主義沿著民主與法制政策指導(dǎo)、法律保駕的軌道前進，確保黨的十六大精神得到全面地貫徹落實。

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