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本文作者：王喜民工作單位：西安政治學院

統籌經濟建設和國防建設協調發展是實現國家安全利益的需要，也是在經濟領域做好國防動員準備的重要措施。基礎設施搭載國防功能是國防經濟動員的前提，是軍民融合的基礎，是實現軍民結合、寓軍于民的重要保障。在軍事行政法上，加強國防動員關于基礎設施搭載國防功能法制建設，是實現國防動員法制化建設的重要基礎。

一、基礎設施的基本定義

基礎設施是一個內涵和外延十分寬泛的概念，最早用于軍事領域，稱為“軍事基礎設施”，二戰后西方國家將這一概念廣泛用于軍事研究范疇。西方部分國家的詞典對基礎設施有如下的定義。(1)《美國傳統詞典》:基礎設施是一個社會或團體發揮作用所必不可少的基本的設備、服務和裝置，比如交通和運輸系統、水和能源管道以及學校、郵局、監獄等公共機構。(2)《RANDOMHOUSE全文詞典》:服務于國家、城市或區域的基本的設施和系統，比如交通運輸、發電站和學校。此外，世界銀行《1994年世界發展報告》對于基礎實施有一個比較權威的定義:基礎設施是永久性的成套的工程構筑、設備、設施和它們所提供的為所有企業生產和居民生活共同需要的服務。它的種類繁多，其中占主體的經濟基礎設施主要有公共設施:電力、電信、自來水、衛生設施和排污、固體廢棄物的收集和處理、管道煤氣等;公共工程:公路、大壩和灌溉、排水用的渠道工程等;其他交通部門:鐵路、城市內交通、港口、航道以及機場等。本文主要分析研究能夠搭載國防功能的國家基礎設施，屬于狹義的基礎實施，是指受益可惠及全國、大都由中央投資(部分項目要求地方有配套資金)、隸屬中央有關部門管轄的基礎設施項目，且在建設中能夠做到貫徹國防功能，通過一定的動員可以轉為軍用或軍民兩用的基礎設施，其主要包括交通運輸、水利建設、信息產業、能源建設、原材料重大建設項目、高新技術開發建設項目以及與國防密切相關的重要產品。

二、國家基礎設施搭載國防功能的現實意義

1．在平時經濟建設中貫徹國防動員的需要。現代信息產業技術的迅猛發展，改變了以往傳統機械化戰爭的作戰模式，作戰時間短、強度高、消耗大的特點，對現代戰爭提出了更高的動員要求。遲浩田說過:動員，戰爭之要，國之大事。在國家基礎設施建設中搭載國防功能，是國家平時積蓄國防動員潛力，戰時快速高效地將國防潛力轉化為國防實力的物質保障基礎，也是實現有限資源合理配置、寓軍于民的重要方式。

2．實現國防動員建設深入發展的現實需要。當前，國家對基礎設施投資力度很大，這對在平時經濟建設中實現國防動員與經濟建設協調發展是一個難得的機遇期。但基礎設施具有投資大、建設周期長、收益慢等特點，只有在建設中使其搭載國防功能，做到軍民融合、寓軍于民，避免以后為搭載國防功能的重復建設或改建，才能做到資源利用的最大化，進而使我國的國防動員建設邁入新起點、實現新突破。

3．促進軍民融合、寓軍于民的現實需求。國家基礎設施搭載國防功能，是國防動員建設貫穿“軍民融合、寓軍于民”方針，走平戰結合發展道路的重要內容，有利于在經濟建設發展基礎上獲得最大的國防效益，提高平戰轉化速度和戰時動員能力，實現國防動員的“轉換器”和“倍增器”作用。從經濟上說，既避免了重復投資和浪費，又可利用國防技術提升基礎設施建設的質量和水平，實現國防和經濟建設協調發展，互為裨益的雙贏。

三、我國基礎設施搭載國防功能法律制度現狀

1．法規制度不健全。主要表現為部分國家重大基礎設施項目搭載國防功能建設沒有明確具體的法律依據，缺少法規制約措施。如，就民用機場建設來說，民航基礎設施搭載國防功能到底有哪些任務，該建立完善哪些設施，都沒有明確要求。由于項目、標準都不夠明確，致使民航基礎設施建設在規劃設計、立項審批、施工驗收等工作上找不到具體政策法規依據，國防項目落實得不到保證。

2．沒有相應的配套標準。主要表現為相關法律法規只規定具體的原則和籠統的要求，沒有具體的相關配套標準。如，《國防交通條例》第十七條規定:建設其他交通工程設施或者研制重要交通工具，應當兼顧國防建設的需要。從法律概念上來看，此條中的其他交通工程設施、重要交通工具的含義就模棱兩可，就沒有相應的法律含義，且現實中也沒有相應的如何滿足國防需求的技術標準。

3．部分基礎設施搭載國防功能的法律制度缺失。如，缺乏信息領域基礎建設搭載國防功能的相關規定。我國目前就信息方面的立法主要有《信息安全條例》、《信息網絡傳播權保護條例》等，這些法律法規沒有就信息基礎設施中搭載國防需求進行具體的明確，造成了國防信息基礎設施建設缺乏頂層設計，建設上重復浪費。目前在執行上主要依據《國防法》第四十六條的規定:國家建立戰略物資儲備制度。戰略物資儲備應當規模適度、儲存安全、調用方便、定期更換，保障戰時的需要。將信息基礎設施歸類為戰略物資，造成了建設信息基礎設施搭載國防需求根本沒有相關的法律依據。

四、基礎設施建設搭載國防功能法律制度的完善

(一)建立完備的基礎設施搭載國防功能的法律系統

我國基礎設施搭載國防功能法律法規體系應由國家權力機關和政府部門以及軍隊有關部門共同制定的法律、法規、條例和規章組成。第一層次為法律，如《中華人民共和國國防法》;第二層次為法規，如《交通運輸，郵電通信基本建設貫徹國防要求規定》;第三層次為規章，可按照基礎設施行業類別劃分，用以規范基礎設施行業內部貫徹國防要求的行為。如:可考慮制定《基礎設施搭載國防功能法》，主要可以包括以下幾方面的內容:(1)明確各行為主體在基礎設施搭載國防功能體系中的職能與權限，以及基礎設施搭載國防功能的條件、程序和審批權限。賦予有關基礎設施搭載國防功能決策委員會對編制規劃的責任和權限，規定基礎設施搭載國防功能規劃修改和批準立項的程序。(2)規范基礎設施搭載國防功能管理程序，明確管理職權。把基礎設施搭載國防功能規劃的編制、審批、執行、調整和監督等納入統一的法制軌道。(3)明確基礎設施搭載國防功能監督機構的職責、權限、形式和要求，規定基礎設施搭載國防功能建設單位內部控制和內部審計制度，以保證規劃的正確執行。(4)規定基礎設施搭載國防功能的法律責任，基礎設施搭載國防功能法應該具有強制性的法律約束力。基礎設施搭載國防功能規劃一經批準，就具有法律效力，必須認真執行;未經法定程序，不得擅自更改。(5)圍繞《基礎設施搭載國防功能法》還應該制定一系列相關的法規和條例，形成一個層次分明、完整配套的基礎設施搭載國防功能的法律體系。例如:《道路交通貫徹國防要求條例》、《通信設施貫徹國防要求條例》、《港口建設貫徹國防要求條例》等。

(二)完善基礎設施搭載國防功能的軍民兼容

技術標準化法律制度科學的、具備可操作性的國家標準是基礎設施搭載國防功能的技術前提。這種技術標準不僅建立在科學的基礎上，還要具有一定的法律效力。制定貫徹國防要求的技術標準化法律制度既要考慮滿足國防技術水平發展的要求，也要考慮民用基礎設施建設和管理的承受能力;既要考慮未來軍隊作戰的需要，也要考慮部隊日常訓練生活;既要處理平時保障與戰時保障的關系，也要處理技術標準與經費可能的關系。特別是貫徹國防要求的技術標準要主動向民用標準靠攏，既有利于充分發揮民用基礎設施的兼容性，又可以節省建設和維護的費用。為盡快適應現代高技術戰爭以及軍民一體化發展的需求，避免我軍各項技術標準與地方技術標準系統之間的互不兼容的情況，需要在研究國內外基礎設施相關標準化發展的基礎上，結合我軍的實際情況，制定我國基礎設施搭載國防功能標準化的總體規范?；A設施搭載國防功能標準化建設是一項龐大的系統工程，應充分發揮軍民兩方面的積極性，適應軍事技術發展的需要，促進標準的科研、生產、使用中的軍民結合，使軍事技術標準與國家標準接軌，制定符合我軍軍事斗爭準備的技術標準化法律制度;同時，我們還應借鑒采用國際標準和發達國家的先進標準和規范，既滿足部分進口、引進武器裝備的基礎設施技術需求，又兼顧了戰時因標準不統一帶來的麻煩。另外，我們以往對技術標準的規定多是方向性的原則規定，下一步要將技術標準規范進行細化，滿足不同類別的基礎設施貫徹國防要求的技術標準需要。標準化規范的制定可由國務院基礎設施主管部門、國家標準主管部門和部隊有關部門聯合研究制定各類建設項目貫徹國防要求的技術標準化規范，形成完整、清晰和具體的貫徹國防要求的標準化規范。要明確軍方參與規劃和制定標準的部門，改變目前我國不同軍事部門在基礎設施布局和建設技術標準方面的意見不統一，導致政府基礎設施建設主管部門在不同軍事部門意見之間搖擺、左右為難的現象。

(三)完善基礎設施搭載國防功能評估法律制度

建國以來，國家先后制定出臺了《工程建設管理條例》、《中華人民共和國工程設施保護法》等多部法律法規;國務院也陸續出臺了《工程建設項目投資責任制試行辦法》、《關于深化工程建設投資包干的若干規定》等法規文件，其內容幾乎全部涉及到基礎設施建設的評估領域。但令人遺憾的是，迄今為止，我國還沒有一部系統和完整的規范基礎設施搭載國防功能評估的法律。因為，“無法可依”，在實際工作中，部分基礎設施建設利益主體出于自身利益的考慮，對項目貫徹國防要求推諉拖延的現象和評價失控、項目先天不足、質量得不到保證、工期無限拖延的現象屢見不鮮，因此，無論是基礎設施建設決策管理部門，還是建設單位或使用單位，其行為最終都需要依靠領先一套科學合理的評估制度來約束。通過明確基礎設施搭載國防功能評估的法律地位，以法制化促進科學化，將會有效的約束決策者的決策行為，依法實行對項目貫徹國防要求建設行為的監督，做到有法可依和違法必究，避免基礎設施搭載國防功能的投資失誤和尋租行為的滋生蔓延，提高基礎設施搭載國防功能的總體水平。