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本文作者：陳力朋王緒慧工作單位：華中師范大學經濟學院

金融是現代經濟的核心，而農村金融則是農村現代經濟的核心，也是農村社會經濟發展的重要動力。當前，我國正處在城鄉一體化快速發展及社會主義新農村建設的關鍵時期，無論是農村社會經濟的發展還是農民生活水平的改善都迫切需要農村金融的支持［1］。然而，目前我國農村地區融資難的問題依然十分突出，這嚴重制約了農村社會經濟的發展和社會主義新農村建設的進程。村鎮銀行(1)是我國新型農村金融機構的核心力量，在促進農村經濟發展和推動社會主義新農村建設方面，發揮著重要的作用。市場經濟是法治經濟，村鎮銀行的健康、穩定運行與可持續發展離不開法律的規范和調整，但現行村鎮銀行法律制度的滯后與不完善，使得村鎮銀行的長遠發展難以得到有效的法律保障，這嚴重制約和束縛了村鎮銀行競爭力的提升與經營效率的提高。從世界上村鎮銀行發展比較成功的國家來看，加強村鎮銀行的立法、健全村鎮銀行法律制度對村鎮銀行的可持續發展具有重要的作用。因此，從村鎮銀行長遠發展的角度來看，我國應加強村鎮銀行的立法工作，加快我國村鎮銀行法律制度完善的步伐。

一、村鎮銀行法律制度的價值

法作為一種社會規范，其基本價值主要包括秩序、效率、公平、正義、自由、安全等。在當代中國，社會主義法律的基本價值主要體現為對秩序的維護、對自由的保障、對效率的促進、對正義的全面實現以及對人權的維護［2］。經濟法作為我國重要的部門法之一，其基本價值主要是秩序、效率、公平、正義［3］。金融法是經濟法的重要組成部分，是經濟法的子法律部門法之一，所以同經濟法的價值一樣，其也應有秩序、效率、公平、正義等價值。但具體來講，金融法的價值應該是金融秩序、金融效率、金融公平、金融安全等。因此，筆者認為，村鎮銀行法律制度作為金融法的重要組成部分，其法律價值應該是農村金融秩序、農村金融效率、農村金融公平和農村金融安全。

(一)村鎮銀行法律制度的價值之一———農村金融秩序農村金融秩序是農村金融領域中金融活動的秩序，是重在維護農村金融活動總體有效運行的秩序。筆者認為，從法學視角來看，農村金融秩序是指有關農村融資的法律規范在調整農村金融活動后形成的法律秩序，它主要是指農村信貸秩序和民間借貸秩序等。合理的農村金融秩序是農村金融市場穩定與發展的必然要求，而村鎮銀行法律制度可以通過規范村鎮銀行的行為、調整農村金融信貸關系來維持農村金融秩序，從而有效地保障農村金融秩序的穩定性、連續性和安全性。

(二)村鎮銀行法律制度的價值之二———農村金融效率農村金融效率是指農村金融通過清算和支付結算、轉移經濟資源、儲備或聚集資源與分割股份、風險管理、提供信息、解決激勵問題等功能的發揮，有效滿足農村各類經濟主體的金融需求，實現農村金融資源優化配置，并最終促進農村經濟發展的能力［4］。村鎮銀行的商業性、營利性要求其在農村的金融活動必須有效率，沒有金融效率的金融秩序是沒有意義的，只有良好的金融秩序才能產生較高的金融效率，金融效率的價值目標是對金融秩序價值目標的進一步要求與體現。而村鎮銀行法律制度可以通過維護農村金融秩序、優化農村金融資源配置來保障和提高農村金融效率。

(三)村鎮銀行法律制度的價值之三———農村金融公平當實現了穩定的金融秩序和較高的金融效率后，我們還需要考量這種金融秩序和金融效率是否合乎公平與正義，因為公平有利于效率的提高，金融公平是提高金融效率的重要保證。而且，只有在金融結果相對公平的條件下，金融效率的提高才能持久。而完善的村鎮銀行法律制度，對于保障村鎮銀行和其他金融機構的公平競爭以及農民金融發展權(2)的實現具有重要意義，所以村鎮銀行法律制度對于農村金融公平的實現具有不可替代的重要作用。

(四)村鎮銀行法律制度的價值之四———農村金融安全農村金融安全是村鎮銀行可持續發展的保障，沒有良好的金融環境和農村金融安全，就沒有村鎮銀行的長遠發展。農業生產受自然災害的影響較大，具有很強的不穩定性。此外，和工、商業以及服務業相比，農村金融資金的周轉速度比較慢、流通時間比較長，營利性比較低，所以農村金融具有更強的不穩定性和更高的風險性［5］。而村鎮銀行法律制度通過完善村鎮銀行的風險監管機制、信用評估體系等制度，可以在一定程度上保障農村金融穩健、有效地運行及農村金融安全的實現。

綜上所述，村鎮銀行法律制度的法律價值應然是農村金融秩序、農村金融效率、農村金融公平和農村金融安全。而農村金融的秩序、效率、公平及安全的實現，都需要村鎮銀行法律制度的規定和保障。總之，村鎮銀行法律制度對于實現上述價值目標具有重要的價值和意義。此外，筆者認為，在村鎮銀行法律制度的“農村金融秩序—農村金融效率—農村金融公平—農村金融安全”價值鏈中，其中心價值環節應該是農村金融效率和農村金融安全［3］。

二、我國村鎮銀行法律制度的現狀

(一)我國村鎮銀行的立法概況

村鎮銀行是我國新型農村金融機構的核心組成部分，其持續、穩健發展關系到農村經濟社會的發展和社會主義新農村建設的順利進行。為保障村鎮銀行的規范化運行及可持續發展，自2006年至今，國家出臺了一系列的規章及規范性文件。由于當前我國農村金融體系和結構正處于不斷變革和調整的新時期，所以我國村鎮銀行的法律制度具有中國特色的特點。目前，我國村鎮銀行的法律制度的基本框架是:以《村鎮銀行管理暫行規定》(下文簡稱《暫行規定》)、《村鎮銀行組建審批工作指引》和《中華人民共和國公司法》(下文簡稱《公司法》)為設立準則，同時參照《中華人民共和國銀行業監督管理法》(下文簡稱《銀行業監督管理法》)、《中華人民共和國商業銀行法》(下文簡稱《商業銀行法》)和《公司法》等相關法律法規進行監督管理。2006年12月20日，銀監會的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》明確了國家將在農村地區開放農村金融市場以及將村鎮銀行納入新型農村金融體系的意圖［6］。2007年1月22日，銀監會出臺了《暫行規定》，該規定明確了村鎮銀行的法律性質、法律地位、組織形式、設立方式、股東資格、組織機構、經營范圍以及監管和退出機制等問題，它是目前有關村鎮銀行的最主要法律規范。此外，2007年5月銀監會了《關于加強村鎮銀行監管的意見》，2008年4月人民銀行和銀監會共同了《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，2009年6月銀監會了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，2010年5月銀監會辦公廳了《關于村鎮銀行貸款風險提示的通知》，2011年7月銀監會了《關于調整村鎮銀行組建核準有關事項的通知》。上述這些部門規章和規范性文件，在保障村鎮銀行四年多來的穩定發展中發揮了重要的作用。

(二)我國村鎮銀行法律制度的缺陷

從上述立法現狀中可以看出，我國目前已經頒布了《暫行規定》等7項關于村鎮銀行方面的專門性部門規章和規范性文件，但它們的法律位階比較低，在我國現行法律位階體系中，最高的也只是部門規章，所以很難對村鎮銀行的長遠發展起到有效的“法律”保障作用。此外，村鎮銀行法律體系依然很不健全，在村鎮銀行的設立、股權設置、公司治理、監管及變更與終止等很多方面，村鎮銀行都沒有專門的法律制度和規定，大多是參照《公司法》《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》，另外有關村鎮銀行的財政支持、稅收優惠、金融監管等方面的配套制度至今也還沒有出臺。目前，《暫行規定》是我國村鎮銀行的主要法律，其在實踐中存在諸多的問題和缺陷。筆者認為，主要有以下幾個方面:第一，在村鎮銀行的性質界定方面。《暫行規定》第二條規定村鎮銀行是銀行業金融機構;第三條規定村鎮銀行是獨立的企業法人;第四條規定村鎮銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則，自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。由此足以證明，銀監會對村鎮銀行的性質界定為商業性銀行。然而，從經濟學的視角來看，這與村鎮銀行服務三農的宗旨在一定程度上是相矛盾的。因為營利是商業銀行的主要目標，其無論是針對農業生產還是農村企業發放貸款，根本目的都是為了獲得利潤。但是農業生產不僅利潤較低而且自然風險較高，農業信貸資金具有低收益率和高風險性［5］，所以從理論上來講，村鎮銀行的商業性與其服務三農的宗旨在一定程度上相矛盾。第二，在村鎮銀行資金來源方面。銀行資金的來源主要是公眾、企業的存款和存款以外的資金。但就村鎮銀行來說，目前在這兩方面都是“瓶頸問題”。首先，由于村鎮銀行處于發展的初期階段，社會認可度還比較低，所以吸收儲蓄比較困難;其次，儲蓄以外的資金來源在法律中受到限制，《暫行規定》第二十一至第二十四條分別對境內金融機構、境外金融機構、境內非金融機構和境內自然人投資入股村鎮銀行的條件和村鎮銀行股東的持股比例做了嚴格的限制。第三，在村鎮銀行的監管和責任追究方面。《暫行規定》第四十七至第五十三條規定了村鎮銀行監管方面的一些制度，但由于村鎮銀行經營管理模式多樣化且監管的跨度較大，所以這些監管制度的可行性不強。此外，在村鎮銀行的法律責任追究方面，村鎮銀行還沒有自己完善的法律責任追究機制，根據第五十四條規定可知，村鎮銀行及其工作人員在業務經營和管理過程中，有違反國家法律、行政法規行為的，主要依據銀行業監督管理法和商業銀行法追究法律責任。第四，在村鎮銀行的退出機制方面。《暫行規定》第五十七條規定村鎮銀行的接管、解散、撤銷和破產，執行《商業銀行法》及有關法律、行政法規的規定。由此可見，在村鎮銀行的市場退出方面也缺少相應的配套制度規定。

三、對國外村鎮銀行法律制度的考察

(一)孟加拉鄉村銀行的法律制度保障

孟加拉鄉村銀行(格萊珉銀行)發端于二十世紀70年代中后期。1976年，穆罕默德•尤努斯教授創辦了“格萊珉銀行”項目以開展小額信貸扶貧試驗，1983年孟加拉政府通過立法允許其注冊為銀行［7］。經過近三十年的發展，格萊珉銀行己經積累了一整套成功的經驗，而與之相適應的村鎮銀行法律制度對其發展可謂功不可沒。具體來說，其法律制度的保障主要有以下幾個方面:第一，在制度立法方面。孟加拉于1983年頒布了《格萊珉銀行條例》，通過法律明確鄉村銀行本身的產權，保證了鄉村銀行機構的獨立性和合法性。該條例規定，格萊珉銀行為法人機構，此外，關于格萊珉銀行的服務對象、業務經營、組織結構、資金來源和信貸管理等問題該條例也做了比較詳細的規定。同時，《格萊珉銀行條例》還規定了其他的與銀行有關的法律法規都不自然適用于格萊珉銀行［7］。實踐證明，《格萊珉銀行條例》具體完善的規定為孟加拉鄉村銀行的持續穩定發展發揮了重要的作用。第二，在加強信貸風險控制方面。孟加拉鄉村銀行成功的訣竅在于它獨特的信貸制度，即公開透明的“小組+中心+銀行工作人員”的信貸制度，這是尤納斯基于對孟加拉國傳統農業社會的理解而對信貸程序進行的一種創新。格萊珉銀行在“小組”的成員之間建立了相互監督和激勵的機制，使小組成員之間承擔連帶貸款責任，從而通過道德約束對小組成員的違約問題進行監督。第三，在建立強制儲蓄制度方面。格萊珉銀行在建立初期，資金由創辦人自行注入，在1984年到1996年主要由國際社會和國際農業發展銀行和基金組織提供資金，1996年開始完全依靠自身市場化運作獲得資金［8］，而目前格萊珉銀行的資金主要來源于貸款對象，即在放貸的同時要求借款人開設儲蓄賬戶，當存款金額達到一定程度時必須購買格萊珉銀行的股份，從而成為銀行的股東［9］。這樣做既保證了貸款的來源，也有效的防范了風險，對于鄉村銀行的長遠發展具有重要的作用。

(二)美國社區銀行的法律制度保障

美國社區銀行是指由地方自主設立和運營、資產規模在10億美元以下的獨立小商業銀行及其它儲蓄機構［10］。社區銀行主要是從當地住戶和企業吸收存款，并向當地住戶、企業(特別是中小企業)、農場主提供金融服務。經過三十多年的發展，現在美國社區銀行的法律制度已經比較完善，它們為社區銀行的發展提供了重要的法律保障。美國的社區銀行法律制度主要有以下幾個方面的內容:第一，健全的社區銀行法律制度。美國通過立法對社區銀行的市場準入、組織運行、退出、監管等進行了規定，從而為社區銀行的發展提供了法律性、制度性保障。美國在1977年頒布的《社區再投資法》，對美國社區銀行的發展、運行等方面做了比較完備的規定;此外《小企業法》則為解決中小企業融資難問題提供了法律保障。第二，完善的存款保險制度。美國建立了強制性的存款保險制度，其在1933年通過了“格拉斯－斯蒂格爾”法案，成立了聯邦存款保險公司，并隨即對當時全美9900家獨立注冊的銀行和儲蓄機構提出了半強制性的參加存款保險的要求。存款保險制度的建立，增強了存款人對社區銀行的信心，維護了社區銀行的信譽，為社區銀行提供了與大銀行平等競爭的重要制度環境［11］。第三，完備的信用征信體系。美國目前已經建立了完備的信用征信體系，其中最主要的法律制度是2003年的《公平信用法》，它為征信機構公平、公正的為信息使用人提供所需要的信息以及保護消費者的隱私提供了強有力的法律保障［12］。美國完備的信用征信體系使美國社區銀行能夠更安全放心的為消費者提供貸款，也使得社區銀行在貸款過程中能夠有效的分散風險。第四，完善且嚴格的監管制度。美國社區銀行的監管體系是以社區銀行的內部控制為基礎，以政府相關部門的監管為核心，以自律組織的自律監管為依托，以中介組織的社會監管為補充，從而形成了一套完備、有效的監管制度。綜上所述，筆者認為，在村鎮銀行法律制度的完善方面，孟加拉的《格萊珉銀行條例》和美國健全的社區銀行法律制度為我國村鎮銀行的立法樹立了典范。在村鎮銀行的運行、監管及風險控制方面，格萊珉銀行獨特的信貸制度和強制儲蓄制度以及美國的存款保險制度、征信體系和監管制度值得我國村鎮銀行借鑒和學習。總之，孟加拉國鄉村銀行和美國社區銀行完善的法律制度為推動村鎮銀行的改革和長遠發展提供了有益的啟示。

四、我國村鎮銀行法律制度的完善

通過對我國村鎮銀行法律制度發展現狀的分析和研究，并在借鑒孟加拉國鄉村銀行的法律制度和美國社區銀行法律制度的基礎上，結合我國的具體國情和我國農村金融的發展現狀，筆者認為目前我國村鎮銀行法律制度應從以下幾方面進行完善。

(一)由國務院對《暫行規定》進行修改和完善，并將其上升為行政法規為保護村鎮銀行、存款人和其他客戶的合法權益，規范村鎮銀行的行為，加強監督管理，保障村鎮銀行持續、穩健發展，中國銀行業監督管理委員會于2007年1月22日頒布了《暫行規定》，銀監會作為國務院的直屬事業單位，其頒布的法律文件屬于部門規章。《暫行規定》實施四年多來的實踐證明，由于其法律層次過低，所以很難對村鎮銀行的可持續發展起到法律保障作用。雖然，我國村鎮銀行的發展現在處在初期階段，通過全國人大或人大常委會制定法律的時機和條件還不夠成熟，但筆者認為，在總結《暫行規定》四年多實踐經驗的基礎上，將其加以修改和完善，并將其上升為國務院的行政法規還是很有必要的。

(二)健全和完善《暫行規定》中有關村鎮銀行的設立、股權設置、公司治理、監管和市場退出等方面的可行性規定《暫行規定》第九條和第二十條分別規定村鎮銀行依照《公司法》自主選擇組織形式和進行股權設置;第三十條規定村鎮銀行的組織機構及其職責應按照《公司法》的相關規定執行;第五十四條規定村鎮銀行的監管處罰主要依據《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》;第五十七條規定村鎮銀行的接管、解散、撤銷和破產，執行《商業銀行法》及有關法律、行政法規的規定。筆者認為，同商業銀行相比，村鎮銀行在設立、運行、監管和市場退出方面都有其自身的獨特性，因此，村鎮銀行在這些方面應該有其獨特且完善的一套法律制度，而不是長期依賴于《公司法》《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》等相關法律法規。此外，為了保障村鎮銀行的可持續發展，國家還必須盡快建立健全與村鎮銀行相關的財政支持、稅收優惠等配套政策規定。

(三)在《暫行規定》中進一步明確村鎮銀行的性質和村鎮銀行的市場定位根據《暫行規定》第二、三、四條的規定，村鎮銀行很明顯不是政策性銀行，但從其服務三農的宗旨看，它又不同于一般意義上的商業銀行，所以目前學界的主流觀點是，村鎮銀行是商業銀行，但又不是一般意義上的商業銀行［13］。但筆者認為，從農村金融及村鎮銀行自身發展需要的角度來看，村鎮銀行既不能定性為商業銀行，也不能定性為政策性銀行。從本質上講村鎮銀行是商業性銀行，但又具有很強的政策性，所以筆者認為，可以將其大膽的界定為農村政策性商業銀行。此外，村鎮銀行市場定位的準確與否直接關系到村鎮銀行經營模式、發展前景的問題［14］，所以準確的市場定位對村鎮銀行的發展具有重要意義。但《暫行規定》中對于村鎮銀行的市場定位并不是很清楚，尤其不夠具體和詳細，所以必須在《暫行規定》明確村鎮銀行的市場定位，防止村鎮銀行偏離服務“三農”和支持新農村建設的宗旨。

(四)調整《暫行規定》中關于村鎮銀行存款以外資金來源的限制資金來源匱乏是制約村鎮銀行發展的重要原因。村鎮銀行資金來源主要有兩條途徑，第一，吸收存款人的存款;第二，村鎮銀行股東投入的資金。《暫行規定》中沒有對村鎮銀行吸收存款做任何的規定，但是對股東持股比例有很大的限制。比如，最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例和單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%。筆者認為，在村鎮銀行發展初期階段亟需資金的情況下，這一規定嚴重制約了村鎮銀行的資金來源，不利于鎮銀行信貸支農作用的發揮和長遠發展，所以現在應該對《暫行規定》中有關限制股東持股比例的條款加以修改，并逐漸放寬對村鎮銀行股東持股比例的限制。

(五)建立健全《暫行規定》中有關村鎮銀行監管和責任追究的法規體系村鎮銀行的有效監管與責任追究必須以健全、規范的監管和責任法規體系為基礎［15］，而《暫行規定》第六章“監督檢查”中關于村鎮銀行監管和責任追究的法律制度很不健全，具體的可行性規定極少，尤其在責任追究方面，基本沒有自己的法律依據，而是依照銀行業監督管理法和商業銀行法追究法律責任。所以，我國必須根據村鎮銀行自身發展的特點，構建村鎮銀行特有的監管法律制度，從而使村鎮銀行的監管法規、監管制度和監管程序得以健全和完善。此外，筆者認為，沒有法律責任保障的監管是沒有意義的監管，法律責任是任何一部完整法律都不可或缺的重要內容，并且通常做法都是將其專設為一章。但《暫行規定》中沒有規定法律責任這一章內容，而是將其很少的規定放在了“監督檢查”這一章內容中，所以，應該在《暫行規定》中盡快建立健全村鎮銀行的法律責任追究制度。

(六)完善農業保險和建立存款保險制度由于農業具有不穩定性、弱質性、低收益性和高自然風險性，所以在我國當前農業保險嚴重缺乏的情況下，村鎮銀行在經濟利益的驅動下很難長期堅持“為農業、農民、農村經濟發展提供金融服務的經營理念”［14］。而且，現在已經出現一部分村鎮銀行偏離服務“三農”和支持新農村建設的辦行宗旨的現象。所以，我國應盡快建立健全農業政策性保險制度，大力發展農業保險，提高農業經濟抵御自然災害和意外事件的能力，從而有效降低村鎮銀行的信貸風險［15］，使得村鎮銀行信貸支農工作可以持續、健康、穩定地發展。此外，筆者認為，當前我國村鎮銀行吸存困難的主要原因是村鎮銀行還處于發展的初期階段，社會認可度較低，尤其農民對其存款的安全性認可度較低，所以我們可以借鑒美國社區銀行的存款保險制度，由我國政府強制對村鎮銀行建立強制性的存款保險制度。這樣，一旦村鎮銀行出現風險甚至倒閉，無法向存款人兌付時，存款保險可以發揮作用，減少儲戶的損失，從而增加農民對村鎮銀行的信心和認可度，同時也可以保證村鎮銀行的貸款資金來源，促進村鎮銀行的可持續發展。