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摘要:“健康”已經成為全球性主流需求，國家實施“一帶一路”戰略規劃為中醫藥國際化發展帶來了機遇。在這種趨勢的推動下，中醫藥國際健康旅游進入快速發展時期。但是也必須清醒的認識到，發展過程中依舊存在著諸多制約因素。本文主要從法律方面入手，分析中醫藥國際健康旅游發展中面臨的法律問題，從立法、監管、政策、標準建設與認證等角度，提出若干法律建議。

關鍵詞:中醫藥;國際健康旅游;國際化發展;制約因素;法律問題;立法;監管;政策;建議

2018年3月，國家旅游局公示了第一批國家中醫藥健康旅游示范基地創建單位名單，其中包括北京、遼寧、上海、江蘇、安徽、山東、河南、新疆等31個省市，73家單位，其內容和形式皆呈現多樣化的趨勢，發展勢頭良好。但是在發展的過程中，也存在很多亟待解決的法律問題。

1中醫藥國際健康旅游面臨的法律問題

1.1中醫藥國際健康旅游的內涵。國際健康旅游是一種新興的旅游方式，是旅游服務業和中醫藥衛生行業的融合，這符合世界旅游組織(WorldTourismOrganization，WTO)對醫療旅游的定義:“以醫療護理、疾病與健康、康復與休養為主題的旅游服務”。因此可以把中醫藥國際健康旅游看作是醫療旅游的一部分，通俗的理解為旅游與健康服務相結合的旅游活動。1.2存在的法律問題。1.2.1配套立法缺失無法可依。我國目前尚未有專門針對中醫藥國際健康旅游的相關法律法規和行業規范。在國家已經出臺的一系列政策法規中，旅游方面的基本法律是2013年實施的《中華人民共和國旅游法》，中醫藥方面的基本法律是2017年7月1日起正式開始實施的《中華人民共和國中醫藥法》。可以看出，其對于中醫藥國際健康旅游的內容、服務范圍、技術規范等都沒有明確的界定和規范。而發展態勢良好的國家如日本、馬來西亞、印度等國，大都設立專門政府部門或組織，制定旅游政策、醫療政策等配套政策來推進本國的國際醫療旅游產業。與其相比，我國缺乏總體規劃，相關方針政策支撐不足，存在短板［1-2］。在我國，中醫藥國際健康旅游不僅僅只是中醫藥服務和旅游2個行業的結合，而是牽涉到保險、餐飲、酒店業務、生態保護、出入境管理等，兼具了醫、食、住、行、游的各個方面。這導致其在發展過程中缺乏統一明確的指導，在實行中難以進行嚴格有效的規范。1.2.2醫療糾紛難以解決。中醫藥國際健康旅游過程中容易產生醫療糾紛。來中國的大多數外國健康旅游者都是短期游客，尋求中醫藥治療的主要目的是享受自然療法，期待得到休閑保健養生的效果。然而由于中醫的特殊性以及風俗習慣的不同，國內和國外對中醫藥文化認識的差異等，再加上外國醫療游客對中國中醫藥文化的了解并不充分，皆容易導致旅游醫療的過程中產生誤解［3］。因此在治療效果達不到心理預期時就容易產生誤解甚至是醫療糾紛。除此之外，中醫藥健康旅游項目的合法性問題以及如何規制等，也都存在風險［4］。而現今我國并沒有權威明確的法律法規來解決由跨國健康旅游引起的國際醫療糾紛。1.2.3缺少嚴格合理的認證標準。截止到2013年為止，中國共有23家醫院通過JCI認證，然而這其中并沒有與中醫藥相關的機構。而國際醫療衛生機構認證聯合委員會(JointCommissiononAccreditati-onofHealthcareOrganizations)的附屬機構JCI的認證標準是全世界公認的醫療服務標準，其對患者的權利與護理、設施管理與環境安全、護理人員的資格與教育、信息管理等方面都有嚴格具體的規定。由此可見，我國中醫藥國際健康旅游的發展還僅僅處于初級水平。目前，中國有許多中醫藥旅游的相關機構，但這些機構的質量水平良莠不齊，在治療效果、醫護人員配備和相關基礎設施等方面存在著巨大的差異，對于旅游項目缺乏合理的規劃，項目模式單一，有的甚至片面強調娛樂性而失去中醫藥的特色［5］。長此以往，將會減少對外國醫療游客的吸引力從而影響到整個中醫藥國際健康旅游的發展。除此之外，還存在中醫藥國際健康旅游服務從業人員的職業資格認證等諸多問題。中醫藥國際健康旅游屬于新興行業，其發展需要既具備醫學知識，又熟悉旅游等領域知識，語言溝通能力強的專業性人才、復合型人才，也需要專業的導游或醫師在健康旅游過程中參與設計與指導［6-8］。然而目前很多中醫藥國際健康旅游的相關機構及其工作人員醫療專業從業水平良莠不齊，且很多都沒有取得資格認證;旅游資源配置不當，地方市場混亂，旅游過程中當地生態環境保護、飲食安全難以得到保障［9］;一些中醫藥旅游機構針對醫療游客的價格虛高，導致相當數量的當地居民難以負擔在此機構的醫療服務;一些健康醫療機構進行非法中醫藥健康旅游服務，對整個行業產生不良影響［10］;更有搶占本地醫療資源，從業人員的法律防范意識較低，等等。再者，大量的外國醫療游客涌入會直接增加中醫藥國際健康旅游相關機構的財政收入，較高的薪資待遇可能會吸引大量的中高級專業人才加入，但這將直接擠占當地公立醫療機構人員配置，加劇了公立醫院的醫療專業人力資源的壓力。這些問題都缺乏專門的立法和相應的管理制度，存在著極大的法律漏洞。如果處理不當，容易引起爭端甚至影響國際間的相互交往。

2產生法律問題的原因

2.1基本立法出臺較晚。我國于2017年7月份才正式實施《中醫藥法》，且相關的配套措施還在制定中。然而中醫藥國際健康旅游的發展，需要完善的法律法規和配套的規章制度來規范。在這之前，我國政府雖然初步意識到了健康旅游廣闊的前景，但仍是采取放任發展的態度［11］。這就造成了配套立法缺失、無法可依的狀況。2.2監督機構不權威導致監督管理不力。在我國，雙軌制的健康旅游管理體制導致監督管理不力。醫療機構由衛生行政部門管理，旅行社由國家旅游管理機構(如國家旅游局)管理，這2種管理機構之間互不關聯［12］。目前我國國家中醫藥管理局下設國際合作司，專門組織開展中醫藥國際推廣、應用和傳播工作，開展中醫藥國際交流合作，這其中并沒有具體關于旅游方面的指導。而國家旅游局設置的旅游促進與國際合作司，旨在承擔旅游市場開發工作，管理出境旅游事務以及外國在我國境內設立旅游機構的審批事宜，也沒有具體的關于中醫藥旅游方面的指導。由于宏觀政策細則尚不完善，因此中醫藥國際健康旅游的規模化開發尚處在無人專職監管的狀態［13］。據中國新聞網資料顯示，目前國內僅海南在2019年2月推出博鰲樂城國際醫療旅游先行區監管機構試點，而在其他地區，醫療旅游監管機構試點或相關監管制度并沒有出臺，在此情況下，國內醫療旅游業從業資質合格率不足10%［14］。由此可以看出，整個中醫藥旅游行業的發展缺乏科學性和規范性，這導致此行業在監管真空之下運作，易造成市場的混亂。2.3造成醫療糾紛的原因多樣化。2.3.1旅游合同不規范。當前，我國開展中醫藥國際健康旅游的醫療機構并沒有得到統一的監管，因此健康旅游合同也存在不規范的問題。健康旅游的運行方式大都是醫療經紀人代表國外患者與醫療機構和旅行社分別簽訂旅游合同與醫療合同［12］。由于我國至今尚無涵蓋全部與中醫藥國際健康旅游相關的旅游合同，因此游客往往是與旅行社簽訂一份旅游合同，再與提供中醫藥醫療服務的相關醫療機構簽訂一份醫療合同。醫療合同不同于一般的合同，特別是與中醫藥服務相關的醫療合同，多是非規范的書面合同，僅僅為事實上的合同，雙方的權利義務并不明確。同時醫療經紀人是不同于旅行社和醫療機構的第三方，只起到聯系二者的作用，并不具備二者的專業性。因此一旦發生醫療糾紛，提供服務的相關機構容易相互推卸責任，游客的權利難以得到切實的保護。2.3.2法律溝通路徑不暢通。法律溝通路徑不暢通，將導致患者知情同意權和隱私權受到侵害時難以解決，這也是造成醫療糾紛的重要原因。而中醫藥國際健康旅游不同于一般的旅游活動。首先醫療行為的發生地和游客經常居住地分別在不同的國家。而各國的法律不同，對于醫療事故范圍的界定、調查取證、責任的認定等也存在差異。其次醫療行為的特殊性決定了醫患雙方掌握的信息不可能對稱，而中醫作為經驗醫學的一種，更是難以用現代科學手段加以解釋。此外，不同國家之間的文化存在差異，語言交流容易出現障礙，醫患雙方往往難以進行有效的溝通。因此，信息不對稱和語言障礙極易導致醫療欺詐和侵權救濟困難［15］。在這種情況下，有關外國游客的知情同意權以及隱私權難以得到合理的保護，種種原因造成一旦發生醫療糾紛，存在訴訟難、取證難和解決難的問題。2.3.3醫療保險制度不完善。目前我國的醫療保險制度并不完善。當前市場上的中醫藥保健機構良莠不齊，大多非大型公立醫院，沒有規范化的管制，很多沒有購買醫療責任保險，也沒有獨立承擔醫療責任的能力。而當前我國的旅游保險產品主要包括旅行社責任險、游客意外傷害保險、旅游人身意外傷害保險、住宿游客人身保險、旅游救助保險和旅游求援保險［16］。可以看出，這其中并沒有專門針對健康旅游的保險，其缺失極易導致醫療糾紛的補償無法得到有效保障。2.4地區發展不平衡。改革開放以來，我國醫療和旅游事業的發展雖然得到了長足的進步，但是東中西部城市的醫療技術水平和旅游設施建設等方面仍然存在著較大的差距，發展極度不平衡。政府和有關部門的關注和支持范圍也多集中在少數的發達城市。這在一定程度上限制了我國中醫藥國際健康旅游業的發展，增加了醫療保險覆蓋的難度，也給政府實行監管增加了困難。此外，中醫藥健康旅游資源呈現零散狀態，并沒有形成產業鏈和規模化產業集群經濟，導致缺乏產業集群效應［17］。2.5中醫醫療條件不完備。中醫雖然是我國的傳統醫學，但是存在見效慢、缺乏標準的診療方案、很多理論無法用科學來檢驗等問題，中醫醫療條件不完善，發展狀況不理想。2012—2016年，中醫類門診部數量占全國門診部總數的比例維持在12.0%上下［18］。中醫類醫療機構數量少，質量參差不齊，其中多數都存在以下一個或幾個問題:1)沒有取得正式的《醫療機構執業許可證》;2)存在超范圍執業;3)衛生環境不達標，等等。而這些都是產生醫療糾紛等問題的主要原因。

3完善中醫藥國際健康旅游的若干法律建議

3.1完善立法。中醫藥國際健康旅游是與醫療相關的旅游產品，具有特殊性、專業性和風險性。建立完善的法律體系有利于保護境外游客的合法權益，也有利于中醫藥旅游產業的健康發展，同時也能起到規范相關從業人員行為的作用，甚至關系到我國健康旅游產業的可持續發展。因此必須加快完善中醫藥旅游的相關立法，制定行業規范和專門解決跨境醫療糾紛的法律法規。此外，由于國外法律中有關患者知情同意權的相關法律發展較為成熟，如美國、荷蘭，所以我國可以借鑒國外法律，根據中醫藥的特點，制定出相關法律來保障游客患者的知情同意權。同時加強培養中醫藥國際健康旅游相關服務人員的法律意識以及風險防范意識，從我國的特點入手，事先告知外國醫療游客相關的中醫治療方式以及可能的治療結果，從而減少國際醫療糾紛的發生。3.2加強監管。健康旅游涉及范圍廣，目前單一管理機關很難完成對健康旅游的管理。旅游行政機關雖有權監管健康旅游中交通、住宿、餐飲、消費等環節，但對健康旅游的核心內容醫療部分卻無權監管也無法監管。衛生部門雖有權對醫療活動進行管理，但健康旅游糾紛不是簡單的醫患糾紛，對超出醫療活動的部分無能為力［19］。因此在規劃設計過程中，應當充分發揮政府的作用，成立相關的權威部門或增加相關機構職能進行監督管理。如旅游促進與國際合作司可以增加關于中醫藥旅游監管的職能等。另外，可以在相關醫療機構管理、服務質量測評、中醫藥旅游資源咨詢等方面制訂合理的標準。其次，要嚴格遵守《中華人民共和國國境衛生檢疫法》的相關規定，嚴格實施傳染病的檢疫、檢測和衛生監督，防止外國醫療游客攜帶傳染源進入中國境內。再者，根據中醫的特殊情況，針對各地實際情況制定相關的環境保護措施，如根據不同草藥的最佳生長采摘時節合理規劃旅游時間，等等。此外，隨著科技不斷發展，近幾年來計算機技術和互聯網已經基本在全球范圍內普及。因此在大數據時代，中醫藥國際健康旅游的發展在借助互聯網這個媒介的同時，也要充分考慮互聯網時代信息的時效性、真實性以及安全性，嚴格對信息進行篩選與審核，加強網絡監督與管理，保護患者信息不被泄漏，等等。3.3履行政府職能依法行政。3.3.1完善健康旅游保險制度。加強與醫療游客主要來源國的保險公司合作，提供切實可靠的保險服務。目前大多數發達國家都有政府實施的國家醫療保險計劃，一般通過稅收資助解決保險資金問題，幾乎所有的國民都有權利享受醫療保險，接受公共醫療服務，包括日常的和基本的醫療保健。如英、法、德、加、日等國都實行了全民醫療保健或全民醫療保險制度，政府承擔主要的醫療保險費用，通過稅收或雇主、雇員分擔解決經費問題［20］。健全的醫療保險制度可以提高游客的放心度，吸引境外游客參與到中醫藥健康旅游活動中來。因此，我國可以借鑒發達國家的做法，以政府為主導，各相關機構積極參與，探索開發出覆蓋中醫藥國際健康旅游項目的保險產品。3.3.2營造良好的法制環境。現階段，由于我國中醫藥國際健康旅游業的發展處于初級階段，各項事務都不完善，在此種情況下，應營造良好的法制環境，加大國家政府對相關機構的扶持力度，制定財稅優惠政策。在投資、出入境管理、稅收等方面進行優惠和支持。提供經費保障，將中醫藥國際健康旅游事業的發展經費納入財政預算;合理確定相關機構健康旅游服務的價格，制定合適的收費項目和標準;加大政府對相關基礎設施建設的投入力度，加快中醫藥旅游配套設施建設;加強對于相關旅游項目的宣傳等等。同時要注重引導各方面力量參與進來，整合各類資源，營造一個公平有序的良好發展環境。3.3.3重視法律人才的培養與選擇。在中醫藥國際健康旅游發展的進程中，人才的培養非常重要。文化壁壘是確實存在而且不可忽視的重要問題。語言文化以及信仰的差異往往會妨礙溝通，導致不良事件和醫療糾紛的產生。美國一項研究報告指出，患者將語言文化列為評判治療滿意度的最重要變量，甚至比種族本身更為重要［21］。因此，應當著重實施人才培養計劃，注重人才選擇標準和培養標準［22］。把與中醫藥國際健康旅游相關人才發展教育規劃納入到國家人才培養的整體規劃中，完善人才考核制度，制定中醫藥旅游相關從業人員的水平能力評價標準，建立人才激勵機制，培養綜合素質高的優秀人才。3.4實行嚴格合理的認證標準。一所優質的、國際化的、現代化的中醫醫療機構，必須達到能夠為患者提供舒適醫療環境、保障患者安全和知情同意權、流程管理規范等要求［23］。因此，應結合中國實際情況，對于北京、上海、廣東等發達城市實施較高的國際認證標準，對于發展水平低的省市則需要先建立一個最低認證標準。這個最低標準應當包括機構營業準入條件、從業人員最低的專業水平認證、中醫藥和旅游資源各占的比例、基礎設施建設等等。除此之外，還應包括其他相關的認證程序，對于不符合規定的相關機構進行處罰、取締，以確保各省市的中醫藥旅游相關機構都能規范化發展，逐步向國際標準靠近，進而通過國際標準認證。此外，中醫藥國際健康旅游作為國際服務貿易的一種，不僅僅是中國本身的事情，也牽涉到世界各個國家，因此中醫藥的標準化是其獲得國際認可以及發展的先決條件。由于中醫藥的特殊性，很多方面比如診療、草藥種植、加工等并沒有一個統一的標準，因此應加快中醫藥標準化的進程，加強中醫藥標準體系建設，制定國家標準和相關行業標準，保障產品質量和服務質量。

4結語

目前我國還沒有針對中醫藥國際健康旅游的頂層設計和總體規劃，缺少專門的法律和行業法規，沒有權威的監督機制進行監督管理，缺乏嚴格合理的認證標準，等等。因此，在發展的過程中，應當完善相關法律法規，彌補立法空白，加強監督管理，嚴格認證標準，注重人才培養，增強法律風險防范意識等，逐步推動我國中醫藥國際健康旅游的健康全面發展。

作者:張馨心 楊逢柱 劉 寧 楊 婕 王梅紅 單位:北京中醫藥大學