導(dǎo)語(yǔ)：學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急法律的建設(shè)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：謝慧工作單位：黑河學(xué)院教務(wù)處

高校突發(fā)事件是指由自然的、人為的或社會(huì)政治的原因引發(fā)的，在高校內(nèi)部突然發(fā)生的，大學(xué)生起主導(dǎo)作用的，不以高校管理者的意志為轉(zhuǎn)移的，對(duì)學(xué)校的教學(xué)、工作、生活秩序造成一定影響、沖擊或危害的事件［1］。高校突發(fā)事件依性質(zhì)劃分，可分為政治類突發(fā)事件、自然災(zāi)害類突發(fā)事件、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件、治安安全類突發(fā)事件和學(xué)校管理類突發(fā)事件。當(dāng)前，社會(huì)轉(zhuǎn)型和高校改革帶來(lái)的各種不確定因素使得高校突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，例如“非典”、“馬加爵事件”、甲型H1N1流感、北大登山隊(duì)事件、食物中毒、“劉海洋”硫酸潑熊、學(xué)術(shù)剽竊、宿舍火災(zāi)等，諸如此類的突發(fā)事件，直接影響了學(xué)校的正常秩序，損壞學(xué)校的形象和聲譽(yù)，給廣大師生的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大威脅，并對(duì)學(xué)校、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展造成了一定的危害。因此，在依法治國(guó)和依法治校的前提下，全面落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，建立高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制，有利于提高學(xué)校突發(fā)事件的防御能力，從而構(gòu)建和諧校園，實(shí)現(xiàn)高校的健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的內(nèi)涵與特征

(一)相關(guān)概念界定

1．法律機(jī)制所謂機(jī)制，是指規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種制度的有序運(yùn)行，是人們所應(yīng)遵循的各種行為方式的有機(jī)整體［2］。法律機(jī)制是法的內(nèi)在功能的外部實(shí)現(xiàn)，以其具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、公正性、秩序性等特征對(duì)人的行為及社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活產(chǎn)生相應(yīng)的影響［3］。2．突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制中國(guó)人民大學(xué)的韓大元教授和莫于川教授主編的《應(yīng)急法制論———突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究》一書(shū)指出:“突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)針對(duì)突發(fā)事件及其引起的緊急情況制定或認(rèn)可的處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)力之間、公民權(quán)力之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。”它是一個(gè)國(guó)家法律體系的基本組成部分，是在非常規(guī)狀態(tài)下實(shí)行法治的基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急法律制度

為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序。2007年8月30日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，并于2007年11月1日起施行。這部法律的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道，從法律層面明確了我國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主的應(yīng)急管理體制，以制度的形式建立了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等方面的機(jī)制，促進(jìn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的進(jìn)一步落實(shí)。同時(shí)也規(guī)定了社會(huì)、公民參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)支持、公眾參與的應(yīng)急管理工作基本格局。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》本著重在預(yù)防、防患未然的原則，把預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生，及時(shí)消除突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患作為立法的重要目的和出發(fā)點(diǎn)。同時(shí)規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后其負(fù)責(zé)處置的人民政府及其相關(guān)主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)突發(fā)事件發(fā)生情況，按照有關(guān)法規(guī)、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，及時(shí)、快捷地作出相應(yīng)的反應(yīng)，采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施，抑制突發(fā)事件的蔓延，積極消解突發(fā)事件的強(qiáng)度，快速消除突發(fā)事件的影響，及時(shí)處理善后工作，恢復(fù)安全穩(wěn)定。

(三)高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的內(nèi)涵與特征

1．高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的內(nèi)涵基于高校教育組織的特點(diǎn)與高校突發(fā)事件的特性，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制可定義為:法律的規(guī)范機(jī)理、運(yùn)行模式與具體實(shí)效在高校教學(xué)、科研和管理中的具體表現(xiàn)，通過(guò)法律的具體運(yùn)作和功能實(shí)現(xiàn)，預(yù)防和減少突發(fā)事件、及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患、快速消除影響、保障廣大師生權(quán)益，維護(hù)高校的安全穩(wěn)定。2．高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的特征(1)高校領(lǐng)域是法律機(jī)制作用的基本立足點(diǎn)。高校突發(fā)事件具有主體的特殊性、內(nèi)外的互動(dòng)性、參與的群體性、后果的危害性及影響的持久性等特點(diǎn)。因此，法律機(jī)制的實(shí)現(xiàn)要充分考慮高等教育的規(guī)律和特點(diǎn)，要考慮高校中學(xué)生、教師等群體的特點(diǎn)，要考慮法律實(shí)施的對(duì)象差異性和靈活變通性。(2)維護(hù)師生的根本利益是法律機(jī)制作用的首要目標(biāo)。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》強(qiáng)調(diào)，要把保障公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)安全作為首要任務(wù)。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的設(shè)置、運(yùn)作和檢驗(yàn)必須堅(jiān)持正確的利益導(dǎo)向，以人為本，要把維護(hù)師生的根本利益作為檢驗(yàn)突發(fā)事件防范和處置成效的最高標(biāo)準(zhǔn)。(3)法律運(yùn)作是法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)的基本形態(tài)。法律只有實(shí)現(xiàn)，才能起到建立和維護(hù)社會(huì)秩序的作用。法的意義既在于它的象征性，更在于它的實(shí)踐性。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的構(gòu)建不僅要完善現(xiàn)有各項(xiàng)關(guān)于高校突發(fā)事件的法律制度，而且要通過(guò)更新理念、完善立法、建立健全法制化管理等三個(gè)方面建立和完善高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制。其中理念是先導(dǎo)，立法完善是依據(jù)，法制化管理是關(guān)鍵，力圖為高等學(xué)校建立和完善突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制提出詳細(xì)對(duì)策。

二、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制建設(shè)還處于起步階段，高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律、法規(guī)與規(guī)章主要散見(jiàn)于教育部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、公安部門(mén)等行政部門(mén)出臺(tái)的一些行政法規(guī)規(guī)章中，主要包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《刑法》、《民法通則》、《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置預(yù)案》、《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《高等學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)工作條例》、《學(xué)生傷害事故處理辦法》等。高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制建設(shè)目前存在的問(wèn)題主要可以歸納為以下四個(gè)方面:

(一)注重事后處置，忽視事先預(yù)防

《刑法》、《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)主要對(duì)高校大學(xué)生的犯罪行為與違反治安管理行為作出界定、處罰，《學(xué)生傷害事故處理辦法》僅僅解決學(xué)生傷害事故發(fā)生后如何處理等問(wèn)題，這些法律法規(guī)都起不到前期預(yù)防管理的作用。《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》都規(guī)定了突發(fā)事件重在預(yù)防，但都是原則性規(guī)定，不具體，不能適應(yīng)高校突發(fā)事件的預(yù)防要求。

(二)校園安全法律缺位，部委規(guī)章難擔(dān)重任

現(xiàn)行法律法規(guī)中針對(duì)高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的規(guī)定既不具體，又存在著一定的法律空白，尤其是在校園安全管理的全局問(wèn)題，如安全管理的責(zé)任、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力等方面，仍無(wú)明確規(guī)定。高校安全管理面對(duì)的往往是以侵害教師、學(xué)生的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全的治安、民事與刑事違法事件或突發(fā)的危機(jī)和事故，安全管理機(jī)關(guān)必須由法律授權(quán)的組織實(shí)施行政管理，因?yàn)榘踩芾肀厝粫?huì)限制作為公民的師生群體的基本的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，各種管理中適用的強(qiáng)制性措施也必須由法律加以授權(quán)，這是我國(guó)《立法法》中的法律絕對(duì)保留原則的適用和行政法治原則的必然要求。鑒于我國(guó)校園安全法的缺位，高校行政管理權(quán)的主體、職權(quán)、內(nèi)容與程序都必然欠缺合法要件。在法律缺位情況下，教育行政部門(mén)的規(guī)定顯然也于法無(wú)據(jù)，無(wú)論從立法層級(jí)、立法權(quán)限、適用范圍等方面都難堪此任。

(三)現(xiàn)行規(guī)定過(guò)于粗陋，部委法規(guī)間體系性與配套性不強(qiáng)

我國(guó)實(shí)行多層次的立法體系，不同的立法機(jī)關(guān)根據(jù)其不同的立法權(quán)限所制定的規(guī)范性文件，其調(diào)整的范圍和效力是有明顯區(qū)別的。高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)千頭萬(wàn)緒，面臨的問(wèn)題也是多種多樣，而部委的政策法規(guī)多是一事一立，針對(duì)具體問(wèn)題而制定，相互之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性較差，沒(méi)有發(fā)揮出整體的效用。此外，部委規(guī)定都只是零星地散見(jiàn)一些高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的內(nèi)容，沒(méi)有明確界定出高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的職權(quán)主體、權(quán)限范圍與相應(yīng)責(zé)任等事項(xiàng)。(四)高校內(nèi)部安全管理規(guī)范混亂，規(guī)范重心偏失許多高校把安全管理納入高校自治權(quán)范圍之內(nèi)，內(nèi)部出臺(tái)相應(yīng)的安全防范的規(guī)定。但是在基本法律缺位的情況下，缺少上位法的授權(quán)，高校內(nèi)部安全規(guī)定存在著許多弊端。有人概括為實(shí)體性與程序性兩方面的問(wèn)題。實(shí)體性問(wèn)題主要體現(xiàn)為越俎代庖、罰款成風(fēng);濫施懲罰、名目繁多;義務(wù)本位、法律虛置、不合時(shí)宜等方面。程序性問(wèn)題表現(xiàn)為民主性、公示性與救濟(jì)性缺失等方面［4］。

三、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制之構(gòu)建

無(wú)論高校建立起何種模式的突發(fā)事件處理機(jī)制，都應(yīng)在法律法規(guī)所允許的范圍內(nèi)，并且運(yùn)用該機(jī)制處理突發(fā)事件，達(dá)到相當(dāng)?shù)膰?yán)重程度都將進(jìn)入法律法規(guī)所管轄的視野內(nèi)［5］。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機(jī)制的構(gòu)建，要堅(jiān)持立法、執(zhí)法、監(jiān)督與救濟(jì)各個(gè)法治運(yùn)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)一結(jié)合，才能真正發(fā)揮法律機(jī)制的功效。

(一)更新觀念，樹(shù)立法律意識(shí)

由于突發(fā)事件在客觀上難以避免，高校必須提高全體師生員工的憂患意識(shí)，牢固樹(shù)立預(yù)防為主的觀念，時(shí)刻做好預(yù)防突發(fā)事件的心理和物質(zhì)準(zhǔn)備;牢固樹(shù)立多管齊下、綜合預(yù)防的觀念，高校師生要積極參加安全隱患的排查工作，查到隱患積極整改，設(shè)法消除各類突發(fā)事件發(fā)生的可能性，保護(hù)師生安全，切實(shí)維護(hù)師生的根本利益;學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)全體師生預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件教育、法制教育、安全教育、磨難教育和心理素質(zhì)教育;定期組織師生參加突發(fā)事件模擬實(shí)戰(zhàn)演練，掌握避險(xiǎn)、逃生、自救方法的主要途徑;強(qiáng)化管理者的法律意識(shí)，使他們自覺(jué)地用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范自己的言行，在管理工作中公正地對(duì)待每一位學(xué)生。

(二)呼吁立法，實(shí)現(xiàn)有法可依

立法是法律機(jī)制啟動(dòng)的前提，只有法律規(guī)范的合理設(shè)置，管理活動(dòng)才于法有據(jù)、依法而行。鑒于校園安全立法體系尚未建立，安全管理亟待規(guī)范的現(xiàn)狀，為了預(yù)防和減少突發(fā)事件發(fā)生，進(jìn)一步完善教育法律法規(guī)體系，最大限度地保障師生生命財(cái)產(chǎn)安全，出臺(tái)《校園安全法》已迫在眉睫。早在1999年“兩會(huì)”期間，354位人大代表提交議案11份，呼吁盡快制定《校園安全法》。此后的九屆人大三次會(huì)議、四次會(huì)議近700位代表提交制定《校園安全法》的議案，共同呼吁要切實(shí)保護(hù)各級(jí)各類學(xué)校學(xué)生的人身安全。為了防止學(xué)校事故的發(fā)生，教育部于2002年出臺(tái)《學(xué)生校園意外傷害事故處理辦法》。2010年5月，中共中央政治局常委、中央政法委書(shū)記主持召開(kāi)的“全國(guó)綜治維穩(wěn)工作電視電話會(huì)議”，將校園安全由社會(huì)問(wèn)題上升至政治問(wèn)題的層面。因此，各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)聯(lián)合起來(lái)向立法部門(mén)建議，以憲法為指導(dǎo)，以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律為基礎(chǔ)，制定出臺(tái)《校園安全法》，可以使高校突發(fā)事件的預(yù)防、處置和補(bǔ)救做到有法可依，實(shí)現(xiàn)高校突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制化。

(三)依法治校，建立健全法制化管理

法律機(jī)制的生命力在于它在社會(huì)生活中的具體實(shí)施，執(zhí)法是法律機(jī)制由靜態(tài)的立法向現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化，也是檢驗(yàn)立法成效的試金石。高校突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)必須依法進(jìn)行管理，針對(duì)執(zhí)法主體、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)以及監(jiān)督與救濟(jì)等各方面從法律上加以設(shè)定，這也是依法治校的基本要求。1．明確責(zé)任，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校享有一定的自治權(quán)，突發(fā)事件應(yīng)急管理權(quán)也是高校自治權(quán)的基本內(nèi)容。鑒于高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)匱乏的現(xiàn)狀，建議成立以高校黨委為領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以校長(zhǎng)為組長(zhǎng)或決策人，建立高校突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮決策機(jī)構(gòu)，實(shí)施高校突發(fā)事件應(yīng)急的全局管理和重大決策。同時(shí)，在以校長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的決策機(jī)構(gòu)之下，成立高校突發(fā)事件應(yīng)急管理部門(mén)，向校黨委和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，依法統(tǒng)籌處理突發(fā)事件涉及的各項(xiàng)工作。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理部門(mén)按照管理事項(xiàng)的不同，具體又可劃分為網(wǎng)絡(luò)信息中心、應(yīng)急處置小組、治安保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)督檢查部門(mén)以及物資保障部門(mén)。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理是一項(xiàng)群防群治的綜合治理性工作，需要高校其他部門(mén)和院系的配合，高校各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、教學(xué)單位、院系機(jī)構(gòu)內(nèi)部也要成立相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急責(zé)任機(jī)制，把突發(fā)事件應(yīng)急責(zé)任下放至各機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和機(jī)構(gòu)成員。2．以人為本，完善處置機(jī)制針對(duì)我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)際情況，建議高校樹(shù)立“以人為本”的理念，積極參照美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家和我國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)高校預(yù)防和處置突發(fā)事件的成功經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地不斷完善高校突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制。首先，遵守“生命第一”的原則，最大限度地保護(hù)廣大師生的生命健康權(quán)。我國(guó)《民法通則》第九十八條規(guī)定:“公民享有生命健康權(quán)。”這里的生命健康權(quán)，實(shí)際上是生命權(quán)、健康權(quán)與身體權(quán)的總稱。高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)應(yīng)以師生的生命健康權(quán)為根本，哪怕付出巨大的代價(jià)也在所不惜。其次，遵守“合法、守法”的原則，以安全、適度的措施保障師生的合法權(quán)益。在高校突發(fā)事件應(yīng)急處置中，只有法定的或法律授權(quán)的行政執(zhí)法主體依照法定的權(quán)限和法定的管理事項(xiàng)，遵循法定的執(zhí)法程序，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)才能做到依法處置，避免侵害師生的合法權(quán)益。再次，遵守“綜合治理”的原則，實(shí)施群防群治。由于高校安全與社會(huì)穩(wěn)定具有緊密聯(lián)系的性質(zhì)，高校突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)必然要求政府職能部門(mén)的介入，因此，高校要加強(qiáng)與綜治、公安、消防、衛(wèi)生、地方等部門(mén)的聯(lián)系與溝通，爭(zhēng)取地方政府更多的支持，逐步完善工作聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握學(xué)校和周邊治安方面出現(xiàn)的問(wèn)題，努力消除學(xué)校及周邊各種不安定因素，切實(shí)維護(hù)校園的正常秩序與穩(wěn)定。3．加大力度，建立監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制高校作為公權(quán)力組織，具有授權(quán)組織的行政屬性，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，屬于行政權(quán)力范疇。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理作為公權(quán)力的運(yùn)作，稍有不當(dāng)，必會(huì)侵害師生的合法權(quán)益。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)同樣離不開(kāi)監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。首先，高校要成立在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的突發(fā)事件監(jiān)督部門(mén)，按照突發(fā)事件階段分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，采取檢查、審查、調(diào)查、評(píng)估等手段體現(xiàn)法律監(jiān)督的預(yù)防、控制、矯治功能。其次，拓展突發(fā)事件法律救濟(jì)渠道，進(jìn)一步理順突發(fā)事件法律救濟(jì)機(jī)制。在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善校內(nèi)申述制度，明確司法審查的事項(xiàng)，同時(shí)拓展其他方式的權(quán)利救濟(jì)模式，如教育仲裁、調(diào)解制度、教育行政部門(mén)復(fù)議制度等。再次，高校需要建立完善的突發(fā)事件問(wèn)責(zé)制度。對(duì)在突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對(duì)中失職的相關(guān)工作人員施行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制度，可以更好地促進(jìn)其工作，以避免類似的事情再次發(fā)生。