導(dǎo)語(yǔ)：房地產(chǎn)調(diào)控的法律建設(shè)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳瑩瑩工作單位：西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

一、我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控的失靈及其原因

房地產(chǎn)行業(yè)無(wú)疑已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，它對(duì)眾多行業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)和對(duì)我國(guó)GDP增長(zhǎng)的巨大影響力，外加房地產(chǎn)行業(yè)涉及民眾住房需求實(shí)現(xiàn)的民生性質(zhì)，注定了我國(guó)政府必須將其作為宏觀調(diào)控的重要對(duì)象。房地產(chǎn)泡沫對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅和社會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)居高不下的抱怨，已經(jīng)使政府感受到了切實(shí)有效調(diào)控房地產(chǎn)領(lǐng)域的緊迫壓力。中央政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列的房地產(chǎn)調(diào)控舉措，全方位進(jìn)行調(diào)控，調(diào)控涉及了房產(chǎn)商自有資金要求、商業(yè)銀行信貸、土地市場(chǎng)治理整頓、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序整治和保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域，然而房?jī)r(jià)依然居高不下且依然上漲，調(diào)控效果不甚理想。不僅房?jī)r(jià)持續(xù)攀升，各地保障性住房也依舊裹足不前，而且房地產(chǎn)信息模糊，開(kāi)發(fā)商的造勢(shì)行為屢禁不止。房地產(chǎn)調(diào)控的失靈引起了廣泛的反思：是什么造成房地產(chǎn)調(diào)控屢屢失靈？這背后的深層原因是什么？有意見(jiàn)認(rèn)為是由于缺少對(duì)住房信息、檔案等基礎(chǔ)建設(shè)上的不足，使得在利用信貸、稅收抑制房地產(chǎn)投機(jī)時(shí)，難以精確實(shí)施，降低了調(diào)控效率；調(diào)控政策的可操作性存在不足，造成了執(zhí)行落實(shí)不理想。而筆者更贊同這樣的觀點(diǎn)：中央政府與地方政府的利益取向不同，是利益博弈的關(guān)系，地方政府出于“土地財(cái)政”、政績(jī)考核等“經(jīng)濟(jì)人”角色考慮，在房地產(chǎn)調(diào)控中“陽(yáng)奉陰違”，使得中央房地產(chǎn)調(diào)控的重拳在地方政府的執(zhí)行層面出現(xiàn)了問(wèn)題，遇到干擾阻撓而無(wú)法落到實(shí)處，才致使調(diào)控失靈。因此我國(guó)現(xiàn)階段房地產(chǎn)調(diào)控的失靈不是“決策失靈”，更多是一種“執(zhí)行失靈”。

二、房地產(chǎn)調(diào)控中地方政府“執(zhí)行失靈”的理論依據(jù)

（一）“街頭官僚”理論視角

“街頭官僚”理論最早在1980年由李普斯基創(chuàng)立。所謂街頭官僚是指“處于基層同時(shí)也是最前線的政府工作人員,他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員,他們雖然位處基層,但是在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中卻擁有非常大的自由裁量權(quán)。”處于官僚體系基層的街頭官僚與其上級(jí)組織之間由于關(guān)注所在的偏差，存在博弈關(guān)系。政治家和高級(jí)公共管理者能否實(shí)現(xiàn)政策初衷,最終要取決于街頭官僚及其機(jī)構(gòu)如何去實(shí)施它。在我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控中，可以將地方政府看作是與中央政府相對(duì)的街頭官僚機(jī)構(gòu)。那么上文論及的我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控失靈本質(zhì)上是地方政府的“執(zhí)行失靈”，這一觀點(diǎn)在街頭官僚理論下就有了理論依據(jù)。按照街頭官僚的理論，由于作為街頭官僚的地方政府負(fù)責(zé)基層的政策執(zhí)行工作，直接與公民打交道，因此我國(guó)中央政府出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策能否取得實(shí)效就取決于地方政府如何去實(shí)施。同時(shí)我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控，其操作路徑大致如下：黨中央對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控提出指導(dǎo)精神→國(guó)務(wù)院發(fā)出通知要求→國(guó)務(wù)院相關(guān)部委出臺(tái)政策措施→省一級(jí)地方政府制定執(zhí)行細(xì)則。在這個(gè)路徑中，中央的調(diào)控精神和國(guó)務(wù)院部委的政策措施相對(duì)更為抽象，缺少量化指標(biāo)，可操作性不強(qiáng)，最終在實(shí)施層面都要由省級(jí)政府的執(zhí)行細(xì)則來(lái)細(xì)化，再交由下級(jí)政府來(lái)組織實(shí)施。可見(jiàn)在房地產(chǎn)調(diào)控中，我國(guó)地方政府擁有了一定的規(guī)則制定權(quán)和完全的執(zhí)行權(quán)，這樣也就印證了街頭官僚理論下的街頭官僚擁有非常大的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)。同時(shí)作為街頭官僚機(jī)構(gòu)的地方政府與中央政府在房地產(chǎn)調(diào)控上的利益取向也是調(diào)控目標(biāo)存在巨大的差異。中央政府關(guān)注的是宏觀的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)安全、金融穩(wěn)定、住房保障、房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的秩序和房?jī)r(jià)指數(shù)等目標(biāo)，而地方政府關(guān)注的是提升地方GDP、財(cái)政收入的最大化、公務(wù)員收入最大化、提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)等目標(biāo)。中央政府與地方政府調(diào)控目標(biāo)的巨大差異，決定了中央政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、控制高房?jī)r(jià)的調(diào)控政策，在作為街頭官僚，擁有較大自由裁量權(quán)的地方政府的執(zhí)行下，地方政府為追求“土地財(cái)政”和政績(jī)考核的考慮，采取不合作甚至抵制的態(tài)度。

（二）“政府失靈”理論視角

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法認(rèn)為，人不可能完全洞悉并精確計(jì)算社會(huì)發(fā)展的各種變數(shù)，因此人只能是有限理性的，而由有限理性的個(gè)人組建起來(lái)的國(guó)家和政府也只能是有限理性的。有限理性成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的哲學(xué)基礎(chǔ)。于是有限理性的政府在干預(yù)市場(chǎng)，干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象，諸如決策失誤、效率低下、過(guò)度干預(yù)、政府不受產(chǎn)權(quán)約束和權(quán)力尋租等具體表現(xiàn)。政府失靈的重要表現(xiàn)之一就是“干預(yù)錯(cuò)位”，其職權(quán)在現(xiàn)實(shí)行使過(guò)程中偏離了預(yù)定軌道，超出了法律為政府設(shè)定的能力和權(quán)限范圍。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)管理中，地方政府的角色扮演就出現(xiàn)了問(wèn)題，顯現(xiàn)出“干預(yù)錯(cuò)位”的政府失靈現(xiàn)象。首先是在房地產(chǎn)管理領(lǐng)域，中央政府和地方政府的分權(quán)過(guò)程中，地方政府存在著角色上的“錯(cuò)位”。在房地產(chǎn)管理權(quán)限劃分上，中央政府應(yīng)當(dāng)行使調(diào)控規(guī)劃和決策的權(quán)力，而地方政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)執(zhí)行中央政府決策的職責(zé)。然而地方政府卻采取了“反宏觀調(diào)控行為”，地方政府出于自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的不當(dāng)追求，通過(guò)“上有政策下有對(duì)策”的辦法，對(duì)中央政府的調(diào)控舉措進(jìn)行曲解、變通甚至阻隔了中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區(qū)實(shí)施過(guò)程中受到一定阻礙，甚至變成一紙空文。這顯然是一種角色的錯(cuò)位。其次是劃歸地方政府的房地產(chǎn)管理權(quán)限范圍在行使中也出現(xiàn)了“錯(cuò)位”，地方政府身兼了“管理者”和”經(jīng)營(yíng)者”的尷尬角色。地方政府作為政府的管理角色，管理房地產(chǎn)行業(yè)的正當(dāng)性毋庸置疑，然而地方政府卻不能擔(dān)任房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的角色。這如經(jīng)濟(jì)法學(xué)者李昌麒教授所言，“政府作為市場(chǎng)的干預(yù)主體除了追求公共利益以外，應(yīng)該沒(méi)有自己的特有的偏好。但現(xiàn)實(shí)中的政府是相當(dāng)異化的政府，他并不過(guò)多地實(shí)現(xiàn)公共利益，而是過(guò)度地關(guān)注自身的偏好?！蔽覈?guó)土地管理的制度安排，一個(gè)突出的問(wèn)題就是地方政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，它既是調(diào)控政策的執(zhí)行者，又是土地市場(chǎng)的供給者和房產(chǎn)市場(chǎng)的利益主體，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身。經(jīng)營(yíng)是市場(chǎng)主體的活動(dòng)，具體到國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)，就是要保值增值，追求土地收益最大化。有經(jīng)營(yíng)就有利益，當(dāng)經(jīng)營(yíng)與管理發(fā)生矛盾時(shí)，由于經(jīng)營(yíng)利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營(yíng)，而不是相反。把這個(gè)作為政府的職責(zé)，客觀上使各級(jí)地方政府成了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，這是土地財(cái)政形成的主要制度基礎(chǔ)。

三、克服房地產(chǎn)調(diào)控中地方政府“執(zhí)行失靈”的思路

（一）政府要堅(jiān)決退出房地產(chǎn)利益鏈，終結(jié)“土地財(cái)政”

1．中央和地方財(cái)權(quán)重新劃分1994年進(jìn)行的分稅制改革，使得地方政府的財(cái)權(quán)減少。相反地，地方政府的事權(quán)反而在增加。分稅制實(shí)行帶來(lái)基層財(cái)政的困難等問(wèn)題已經(jīng)引起了廣泛的詬病，對(duì)其進(jìn)行改革已經(jīng)是大勢(shì)所趨。有學(xué)者提出了這樣的改革思路：把五個(gè)層級(jí)框架扁平化到三個(gè)層級(jí)。一個(gè)切入點(diǎn)是“省直管縣”，另外一個(gè)是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”引出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。如果通過(guò)綜合配套改革，讓省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管在大多數(shù)地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級(jí)的框架。在這個(gè)扁平的框架下構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相呼應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，以此來(lái)解決地方財(cái)政的困境。只有地方政府擁有了與其事權(quán)相匹配的財(cái)務(wù)保障，解除地方政府“巧婦難為無(wú)米之炊”的尷尬，才有可能抑制地方政府借助經(jīng)營(yíng)土地生財(cái)?shù)姆e極性，破解土地財(cái)政的困境。2．征收房產(chǎn)稅，削弱地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的財(cái)源依賴土地不可能成為地方政府的永久穩(wěn)定財(cái)源。而征收房產(chǎn)稅可望改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)財(cái)經(jīng)金融學(xué)院教授安體富的計(jì)算，房產(chǎn)稅一旦開(kāi)征，其規(guī)模將達(dá)到7000億元。雖有對(duì)安教授統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的質(zhì)疑，但是7000億元的稅收規(guī)模就是打個(gè)折扣也是一筆相當(dāng)?shù)目捎^的收入，能使地方政府擁有一種大宗、穩(wěn)定、隨自身職能履行而“水漲船高”的稅源，更有助于破解土地財(cái)政的困局，也能降低地方政府政府在任期內(nèi)的過(guò)度賣地行為。3．成立“土地國(guó)資委”，改變地方政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色“錯(cuò)位”前文已經(jīng)論述了地方政府身兼土地土地“管理者”和“經(jīng)營(yíng)者”的不合理性，筆者認(rèn)為改革的出路就是剝離地方政府政府經(jīng)營(yíng)土地的職能。具體做法可參照國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立類似國(guó)資委那樣的“國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)”，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地方面的工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，由其以經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營(yíng)，或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。這些國(guó)有土地開(kāi)發(fā)公司，作為市場(chǎng)主體，應(yīng)按照統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。而各級(jí)政府的土地管理部門只需專注于管理，不會(huì)再發(fā)生不同層級(jí)政府的職能錯(cuò)位問(wèn)題。

（二）將房地產(chǎn)數(shù)據(jù)納入官員考核體系，建立問(wèn)責(zé)制

前文談到了經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)很好地迎合了現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制。因此改革現(xiàn)行的官員政績(jī)考核體系，加入能夠有效抑制地方政府強(qiáng)烈的“政績(jī)”沖動(dòng)的考核指標(biāo)實(shí)屬必要。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》以來(lái)，“問(wèn)責(zé)制”首度出現(xiàn)在政府文件中。2010年1月10日，國(guó)務(wù)院的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)十一條）中明確提出進(jìn)一步健全和落實(shí)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、解決低收入家庭住房困難問(wèn)題由省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)，市、縣人民政府抓落實(shí)的工作責(zé)任制。這也是國(guó)家文件中第一次在房地產(chǎn)的管理上提出采取“問(wèn)責(zé)制”方法。也也說(shuō)明我國(guó)中央政府在房地產(chǎn)深入調(diào)控時(shí)已經(jīng)決定將房地產(chǎn)數(shù)據(jù)納入官員考核體系，建立問(wèn)責(zé)制。國(guó)外已經(jīng)有了房地產(chǎn)問(wèn)責(zé)的先例，如2006年韓國(guó)房地產(chǎn)炒得相當(dāng)火熱，房?jī)r(jià)被炒得非常高。其建設(shè)交通部長(zhǎng)官秋秉直在公布新城市建設(shè)計(jì)劃的過(guò)程中，未與有關(guān)機(jī)關(guān)妥善協(xié)商便匆忙公布，引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)混亂；經(jīng)濟(jì)輔佐官丁文秀總管青瓦臺(tái)的房地產(chǎn)政策，公然宣稱“我又不是房地產(chǎn)專家”的不負(fù)責(zé)任的言論，引起了政府的問(wèn)責(zé)。秋秉直以及青瓦臺(tái)的兩名官員，先后提出了辭呈，以示負(fù)責(zé)。我國(guó)完全可以參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在中央政府已經(jīng)取得官員考核和問(wèn)責(zé)共識(shí)的情況下，進(jìn)一步頒布文件，細(xì)化官員考核體系中房地產(chǎn)數(shù)據(jù)指標(biāo)，增加其制度可行性。