導語：關聯企業法律問題探討一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基本案情

2017年8月，江山市某事業單位擬對檢驗試劑、耗材實行集中采購，通過市公共資源交易平臺招標公告，由本單位自行組織招標采購。中標候選人公示期間，招標人收到中標候選人排名第二的企業（A）的質疑件。質疑事項為：中標企業（稱B）與另兩家投標企業（分別為C和D）存在控股和管理關系，不符合投標人的資格條件，且涉嫌串通投標。具體內容：A根據互聯網企業對外公開信息顯示查詢到：中標企業B由E全資控股；E公司30%的股份由占C公司95%股份的甲持有，而另70%的股份由占D公司100%股份的H公司持有。B、C、D法定代表人分屬不同的人。為此，質疑人提出：H公司對E公司絕對控股，E公司全資控股D，C公司的絕對控股股東是F。從而推定，H最終也控股C和B。前述4家單位利用控股和管理關系，以不正當競爭手段，互相串通，排擠競爭對手，達到中標目的，損害招標人和其它投標人合法權益，涉嫌串通投標。為此，質疑人A要求根據《招標投標法》取消中標人的中標資格，并按順序確立它為中標單位。招標人收到質疑件后，在規定時間內作出如下答復：一是最低價中標是本次評標采用的唯一標準。在此評標原則和標準下，質疑提出的內容事項對最終中標結果的確定并無實質性影響。二是控股、管理關系待證。質疑人提供的書面材料未能標明證據來源，也未能提供其他經法定權威部門核實確認的相關證據鏈，尚無法查證上述事實。若堅持質疑，需在收到本答復起3個工作日內進一步補充證據。質疑人收到答復后，未在規定時間內提出新的異議，也沒有提供新的證據。

二、案件評析

本案例雖然質疑處理看似結束，但招標人對于質疑人的質疑問題并未作出一個正面回應。B、C、D三家企業間這種錯綜復雜的關系，是否屬于《政府采購法實施條例》第十八條所限制的“存在直接控股、管理關系的不同供應商”？該案有幾個問題值得探討。一是本案例的法律適用問題；二是直接控股、管理關系如何認定；三是質疑人通過互聯網查詢到的信息能否作為質疑的信息來源；四是對于質疑人質疑的內容，招標人是否有調查核實的義務；五是關于限制性關聯企業共同參與投標的處理問題。（一）本案例法律適用問題?！墩少彿ā返诙l明確：本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。界定政府采購的范圍有四個重要因素：采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標準，以及采購標的。本案例中采購主體為某事業單位；使用的是財政資金；檢驗試劑、耗材屬于醫用耗材，列入浙江省2017年度部門集中采購目錄；檢驗試劑、耗材是貨物。據此，該招標投標活動符合政府采購的四要素，應適用《政府采購法》及實施條例相關規定。質疑人所依據的《招標投標法》是錯誤的。招標人也應該依據《政府采購法》及實施條例的相關規定進行質疑處置。（二）關聯供應商直接控股、管理關系如何認定。實踐中，關聯關系的多個供應商同時參加同一合同項下的政府采購活動的情況經常發生。關聯供應商參與同一合同項下的采購活動，容易發生事先溝通、私下串通等違反政府采購法律法規的情況。但關聯關系是一個極為寬泛的概念，外延邊界比較模糊，認定很困難。為了提高法律適用的確定性，《招標投標法實施條例》和《政府采購法實施條例》等對此進行了進一步明確。《招標投標法實施條例》第三十四條：單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段或者未劃分標段的同一招標項目投標?！豆こ探ㄔO項目貨物招標投標辦法》第三十二條：法定代表人為同一個人的兩個及兩個以上法人，母公司、全資子公司及其控股公司，都不得在同一貨物招標中同時投標?！墩少彿▽嵤l例》第十八條：單位負責人同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。根據《公司法》第217條規定，控股股東，是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權就足已對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。根據《政府采購法》釋義：一般前者稱絕對控股，后者稱相對控股，本條例所稱“控股”，包括絕對控股和相對控股。所謂管理關系，是指不具有出資持股關系的其他單位之間存在的管理與被管理關系。如一些上下級關系的事業單位和團體組織。本案例中，B、C、D三家企業。B由E公司100%控股，法定代表人是b;企業C的股份構成為甲（95%）和乙（5%），法定代表人為c;企業D由H公司100%控股，法定代表人為d。B、C、D間，法定代表人無重合，各企業股東構成亦無交叉重合。B、C、D均為獨立法人的獨立企業，相互之間亦不存在管理關系。所以，B、C、D之間不存在直接控股、管理關系，不屬于《政府采購法實施條例》第十八條規定的限制性情形。至于E公司全資控股B公司，H公司全資控股D公司，同時，H公司又絕對控股E公司及甲同時在C公司和E公司中的控股關系，只能分別說明B公司是E公司的全資子公司；H公司直接控股D公司和E公司。甲作為C公司和E公司的共同股東，即便甲在兩公司中都占有絕對股份，亦不能判定公司C和公司B之間存有直接控股關系。投標人（供應商）之間是否存在直接控股關系，關鍵要看控股者是否以自身名義并以投標人（供應商）的身份參與投標。如不是，則斷不可能存在“投標人（供應商）之間存在控股關系”的情況，反之則可能。如小五既是公司T的控股股東，小五以個人的名義參與了投標，同時公司T也參加了同一合同項的投標，那是不允許的。供應商之間的直接控股和管理關系，應該僅限于共同參與投標的供應商之間，通過第三方建立的相互關聯或股東交叉關系，不應該被延伸納入?！墩少彿ā丰屃x：本條例所規定的控股、管理關系僅限于直接控股、直接管理關系，而不包括間接的控股或管理關系。公司實際控制人與公司之間的關系不屬于本條例所規定的直接控股關系?！巴稑巳耍ü蹋┲g存在共同的控股股東”與“投標人（供應商）之間存在控股關系”是不同的概念，后者是其中一者是另一者的股東，而前者則無這層關系。綜上所述，判定供應商之間是否存在直接控股和管理關系，可以分二個層次剖析：首先是否存在控股、管理關系。其次是這種控股、管理關系是否具有直接性?？毓砂ń^對控股和相對控股。絕對控股是指資本總額占有限責任公司出資總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東。相對控股是指出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足已對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。直接性是單純指供應商之間，如果供應商之間需要通過第三方才能建立控股或管理關系的，不應該被納入。尤其要避免將投標人（供應商）之間存在共同的控股股東等同于投標人（供應商）存在控股關系。（三）質疑人能否僅以互聯網查詢到的信息作為質疑內容。質疑人在質疑信中稱：根據公開信息顯示。所謂的公開信息，就是質疑人通過現有的互聯網技術可以直接查詢到的企業基本信息，如企業法定代表人，股東組成，股份占比等信息。對于企業公諸于互聯網上的基本信息，能否作為質疑的信息源？這個問題應該區別對待。首先質疑人應該注明質疑信息的網上直接來源，如通過某某網站某某欄目。其次網站的性質。如果是政府主導的官網或來源可靠的信息查詢平臺，前者包括各級公共資源交易官網，后者如目前在查詢企業基本信息被廣泛使用的天眼查，則應被接受。特別隨著信息水平不斷提升，網上內容已越來越多被作為管理和監督的一種方式。隨著公共資源交易全過程電子化的推行，網上信息必將成為公共資源交易監督管理的主要途徑。質疑人以互聯網上查詢到的信息作為信息源只要注明具體出處事實清楚應該被接受。（四）對于質疑人的質疑，招標人是否有調查核實的義務。質疑是供應商的權利?！墩少彿ā返谖迨l：供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。但供應商提出質疑是有限質疑，必須符合相關要求?！墩少彿▽嵤l例》第五十五條：供應商質疑、投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。對于有明確來源的網上信息可以成為質疑或投訴的合法信息來源。招標人和行政監督部門有義務對質疑投訴人提出的事實進行調查核實。（五）關于限制性關聯企業共同參與投標的處理問題。違反前文所述《政府采購法實施條例》第十八條和《招標投標法實施條例》第三十四條規定的，相關投標均無效?！墩少彿▽嵤l例》僅對限制性關聯企業共同參與投標作出禁止性規定，無任何處罰性條款。而《招標投標法實施條例》與《政府采購實施條例》相比，尚作出相關投標無效的規定。但這款規定，僅適用于評標階段或合同尚未履行的情況。如果合同已經履行或履行完畢的，盡管限制性投標企業有違法行為，可能影響中標結果，但如果項目合同已履行完畢，且采購單位已驗收合格，并未給采購單位或者其他供應商造成損失，也就未涉及相關責任人承擔損失賠償責任問題。僅有禁止性規定，而缺乏相應的處罰性條款，遵照“法無授權不可為”的原則，相關行政監管部門在缺乏相應處罰法律依據的前提下，不能對違反相關規定的投標人作出行政處罰處理決定。

三、綜合本案意見

（一）明確相關條例規定的控股或管理關系。對于限制性投標的關聯企業的認定一定要嚴格遵守《政府采購法實施條例》《招標投標法實施條例》等所規定的，單位負責人或法定代表人為同一人，或者存在直接控股或管理關系的不同供應商或不同單位，不宜對控股或管理關系做外延性拓展。參與共同投標的供應商，即便公司實際控制人或股東構成有重疊，或者在公司高層（除法定代表人或負責人外）任職有重疊，亦不屬于上述兩條例所限制的范圍之內。（二）對于串通投標的認定不能想當然。本案例中，B、C、D三家公司通過E確實存在不同程度的關聯關系，但不能想當然地認為這三家公司就有串標行為。串標的認定，要嚴格按法律、法規的規定，根據投標人的具體行為確定。如供應商之間有協商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容等。（三）通過完善政府采購招標文件編制，增加對投標供應商的約束力?！墩少彿▽嵤l例》只是規定單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動。對于如果違反了規定該如何處置只字未提。為此，在政府采購的招標文件中，可以補充約定。如，在招標文件中明確規定：“本項目不接受單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商同時投標，一經發現，則所有關聯關系的供應商投標均無效”。

作者:鄭云芬 單位:浙江省江山市公共資源市場化配置監督管理辦公室