導(dǎo)語(yǔ)：融資模式的法律制度探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李娜孫佳駿工作單位：齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)學(xué)院

一、BOT的概念和法律特征

BOT這一名稱是對(duì)Build-Own-Transfer(建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓)和Build-Operate-Transfer(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)形式的簡(jiǎn)稱。BOT一般的定義是:政府通過(guò)契約授予私人投資者一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并獲得利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施將無(wú)償移交給政府［1］143。BOT的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的，并首先應(yīng)用于該國(guó)的公共設(shè)施的私有化項(xiàng)目［2］6。

(一)BOT投資方式具有的特征從上述一組定義中，我們可以看出BOT投融資方式具有以下特征:1．主體的特殊性。BOT投資方式的主體一方為政府，另一方為企業(yè)。主體之間的權(quán)利與義務(wù)是通過(guò)特許協(xié)議來(lái)確定的。2．客體的特殊性。BOT所涉及的標(biāo)的一般為大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模大，投融資風(fēng)險(xiǎn)高，收入來(lái)源穩(wěn)定，建設(shè)周期漫長(zhǎng)，且通常為東道國(guó)政府壟斷經(jīng)營(yíng)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位。3．權(quán)利與義務(wù)的復(fù)雜性。BOT項(xiàng)目涉及一系列復(fù)雜的合同安排，如特許協(xié)議、貸款協(xié)議、建設(shè)合同、經(jīng)營(yíng)管理合同等，參加者也涉及政府、項(xiàng)目公司、投資者、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、供應(yīng)商、設(shè)計(jì)者等。4．財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特殊性。加工承攬合同的加工承攬方對(duì)加工承攬的材料只有使用權(quán)，BOT投資方式中的項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)。5．投資者回報(bào)方式的特殊性。合同通常的對(duì)價(jià)是金錢、實(shí)物或勞務(wù)，BOT特許協(xié)議中政府支付的對(duì)價(jià)是項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)的收益。6．風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的特殊性。除政治風(fēng)險(xiǎn)或其他約定的風(fēng)險(xiǎn)外，通常東道國(guó)政府不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，其他投資的風(fēng)險(xiǎn)一般由合同當(dāng)事人共同承擔(dān)。

(二)BOT作為項(xiàng)目融資的特殊性BOT是一種特殊的項(xiàng)目融資，其特殊性表現(xiàn)在:1．項(xiàng)目融資有無(wú)追索權(quán)和有限追索權(quán)兩種方式，BOT通常為無(wú)追索權(quán)的融資方式;2．項(xiàng)目融資的資金來(lái)源可以全部來(lái)自貸款，而BOT的資金通常由股權(quán)投資和債權(quán)融資兩部分組成。

二、BOT投資方式的合同當(dāng)事人

(一)政府政府在BOT投資方式中是特許協(xié)議的一方當(dāng)事人，利用BOT投資的基礎(chǔ)設(shè)施由政府決定，BOT的招標(biāo)和評(píng)標(biāo)由政府主持，項(xiàng)目公司的營(yíng)運(yùn)期限由政府決定，項(xiàng)目的不競(jìng)爭(zhēng)保證、經(jīng)營(yíng)期保證、不對(duì)項(xiàng)目實(shí)行征收或國(guó)有化的保證也只能由政府作出。

(二)項(xiàng)目方主要包括:項(xiàng)目主辦人，即項(xiàng)目公司的投資人;項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司是項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)項(xiàng)目所在國(guó)法律為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)某特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而設(shè)立的獨(dú)資企業(yè)或合營(yíng)企業(yè);項(xiàng)目貸款人，BOT投資項(xiàng)目發(fā)起人的自有資本往往難以滿足項(xiàng)目的資金要求，項(xiàng)目發(fā)起人一般以有限的資金作為出資，其余部分由項(xiàng)目公司向國(guó)際銀團(tuán)貸款;項(xiàng)目工程建設(shè)公司，項(xiàng)目工程建設(shè)公司要完成工程設(shè)計(jì)、施工，提供機(jī)器、設(shè)備技術(shù)。

(三)中間方包括項(xiàng)目產(chǎn)品、服務(wù)的購(gòu)買人或設(shè)施使用人，項(xiàng)目工程供應(yīng)商兩者。項(xiàng)目工程所需原材料、燃料、設(shè)備所涉數(shù)量巨大，項(xiàng)目工程供應(yīng)商應(yīng)保證按時(shí)按質(zhì)按量提供原材料、燃料、設(shè)備等。

三、BOT項(xiàng)目中的法律關(guān)系

(一)項(xiàng)目主辦人與項(xiàng)目公司的法律關(guān)系項(xiàng)目主辦人是項(xiàng)目公司的股東，項(xiàng)目公司是項(xiàng)目主辦人投資所形成的經(jīng)濟(jì)組織。項(xiàng)目主辦人與項(xiàng)目公司之間的法律關(guān)系為一般的母公司與子公司關(guān)系。當(dāng)項(xiàng)目主辦人為一個(gè)投資者時(shí)，項(xiàng)目公司為母公司的全資子公司;當(dāng)項(xiàng)目主辦人由境外投資者與中方投資者共同組成時(shí)，項(xiàng)目公司就為項(xiàng)目主辦人的控股子公司。

(二)政府與項(xiàng)目主辦人的法律關(guān)系BOT的特殊性決定了它需要授予經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律文件。這個(gè)法律文件就是特許協(xié)議。特許協(xié)議的內(nèi)容以項(xiàng)目公司的權(quán)利、義務(wù)的確定為核心。項(xiàng)目主辦人是特許協(xié)議可能的當(dāng)事人。盡管學(xué)界對(duì)特許協(xié)議的性質(zhì)有不同看法，但對(duì)政府和項(xiàng)目主辦人之間存在一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是沒(méi)有疑議的。

(三)政府與項(xiàng)目公司的法律關(guān)系在BOT項(xiàng)目所涉及的權(quán)利、義務(wù)安排中，項(xiàng)目主辦人與項(xiàng)目公司是兩個(gè)不同的行為主體。政府與項(xiàng)目主辦人之間有可能形成涉外經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，但項(xiàng)目公司卻是東道國(guó)法人。政府與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系是國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)上的行政法律關(guān)系。

(四)項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司與項(xiàng)目貸款人的法律關(guān)系由于BOT項(xiàng)目融資中貸款比例較高，貸款落實(shí)與否是項(xiàng)目是否能夠成立的重要因素。因此，貸款人是BOT項(xiàng)目的重要當(dāng)事人，項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司與貸款人的關(guān)系是BOT項(xiàng)目中重要的法律關(guān)系之一。項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司與貸款人的關(guān)系是基于資金借貸而形成的法律關(guān)系。項(xiàng)目主辦人和項(xiàng)目公司在BOT項(xiàng)目貸款中的角色區(qū)別是:項(xiàng)目主辦人往往是項(xiàng)目貸款的籌措者，項(xiàng)目公司則往往是項(xiàng)目貸款的借款人。在BOT項(xiàng)目的前期談判中，項(xiàng)目主辦人與外國(guó)銀行商談，取得其為項(xiàng)目提供貸款的承諾;項(xiàng)目公司設(shè)立后，就往往由其作為借款人與貸款人簽訂貸款合同。項(xiàng)目主辦人往往還承擔(dān)項(xiàng)目工程完工擔(dān)保的義務(wù)，主要內(nèi)容是保證項(xiàng)目工程投資不超預(yù)算，不超工期。貸款人和項(xiàng)目公司的關(guān)系是借貸關(guān)系。

(五)項(xiàng)目公司與項(xiàng)目建筑商的法律關(guān)系這是發(fā)生在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，以項(xiàng)目工程為標(biāo)的的平等主體之間的合同關(guān)系。項(xiàng)目工程建筑商的選擇通常是BOT項(xiàng)目談判中“一攬子”安排的組成部分，由項(xiàng)目主辦人、貸款銀行、政府等事先協(xié)商確定，并非完全由項(xiàng)目公司確定。這是BOT項(xiàng)目建設(shè)不同于一般工程建設(shè)的特殊性。

(六)項(xiàng)目公司與原材料供應(yīng)商、項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買人的法律關(guān)系這是直接涉及項(xiàng)目效益和投融資回報(bào)的重要法律關(guān)系。對(duì)于項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)，在項(xiàng)目工程的建設(shè)費(fèi)用確定后，原材料供應(yīng)價(jià)格、產(chǎn)品出售或服務(wù)提供的價(jià)格就成為BOT項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中影響回報(bào)收益的重要因素。這兩個(gè)合同的簽訂，也是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的再分配。這兩個(gè)問(wèn)題一般在項(xiàng)目特許法律協(xié)議中有專門約定，或附加專門合同成為特許法律文件的一部分。例如，深圳沙角電廠B廠的特許協(xié)議中，就有關(guān)于保證煤炭供應(yīng)的專項(xiàng)內(nèi)容和電力收購(gòu)的專項(xiàng)內(nèi)容。

四、BOT投資制度設(shè)計(jì)中的法律問(wèn)題

(一)BOT的投資準(zhǔn)入限制改革開放以來(lái)，我國(guó)引進(jìn)外資的領(lǐng)域逐步放開，部分原屬“禁止”或“限制”的行業(yè)開始納入“允許”之列。2002年，國(guó)家計(jì)委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，對(duì)外商投資領(lǐng)域作出了明確的規(guī)定。根據(jù)《指導(dǎo)目錄》的規(guī)定，電網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)屬于禁止類項(xiàng)目;大中城市燃?xì)?、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)屬于限制類項(xiàng)目，且不允許外商獨(dú)資;鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，支線鐵路、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，城市地鐵及輕軌的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等，雖納入鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，卻不允許外商獨(dú)資或要求中方控股。這些規(guī)定限制了BOT投資方式運(yùn)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可能性。筆者認(rèn)為，BOT項(xiàng)目的外資準(zhǔn)入應(yīng)當(dāng)不同于一般外商投資項(xiàng)目的外資準(zhǔn)入，因?yàn)轫?xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)最終將為中國(guó)政府所有，所以不需要嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制。

(二)BOT投資的注冊(cè)資本制度BOT項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司都為外商投資企業(yè)，應(yīng)遵守外商投資企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額比例的法律規(guī)定。按照國(guó)家工商行政管理局1987年3月1日公布的《關(guān)于中外合資企業(yè)注冊(cè)資本與投資總額的暫行規(guī)定》，注冊(cè)資本在投資總額中的比例應(yīng)在1/10和1/4之間。其中，投資總額300萬(wàn)美元以下的，注冊(cè)資本至少為7:10，投資總額3000萬(wàn)美元以上的，注冊(cè)資本至少為1:3。這個(gè)比例不符合世界各國(guó)BOT投資的通例［3］。BOT項(xiàng)目資金的主要來(lái)源只能是借貸資本，不可能是注冊(cè)資本。當(dāng)然，我國(guó)法律只需對(duì)BOT項(xiàng)目注冊(cè)資本的最低標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，如同法律允許外商投資企業(yè)中注冊(cè)資本和投資總額相等，因?yàn)闁|道國(guó)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是和項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本在投資總額中的比例成反比的。應(yīng)當(dāng)注意的例外是，當(dāng)BOT項(xiàng)目主辦人和項(xiàng)目公司為同一人時(shí)，如果此時(shí)業(yè)已存在的項(xiàng)目主辦人不增加用于項(xiàng)目的股本資金，項(xiàng)目資金中就沒(méi)有股本資金，也就不存在特定項(xiàng)目的注冊(cè)資本和借貸資本的比例問(wèn)題［4］。筆者認(rèn)為，BOT項(xiàng)目的法律制度中應(yīng)當(dāng)包括這樣的制度設(shè)計(jì):在項(xiàng)目主辦人和項(xiàng)目公司為同一人的情況下，BOT項(xiàng)目中可以不包括股本資金。這意味著BOT項(xiàng)目中的全部資金來(lái)源是借貸資金。

(三)BOT項(xiàng)目公司的融資渠道受限制根據(jù)我國(guó)《公司法》的規(guī)定，只有股份有限公司、國(guó)有獨(dú)資公司以及兩個(gè)以上的國(guó)有企業(yè)或兩個(gè)以上的國(guó)有投資主體設(shè)立的有限責(zé)任公司可以發(fā)行債券，而《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》規(guī)定中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)只能采取有限責(zé)任公司的形式，BOT項(xiàng)目公司通常只能是有限責(zé)任公司。這樣，BOT的項(xiàng)目公司幾乎不可能采用發(fā)行債券方式融資。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)允許BOT項(xiàng)目公司發(fā)行債券，向公眾募集資金。

(四)BOT投資的商業(yè)性保證關(guān)于政府對(duì)投資回報(bào)的商業(yè)性保證，我國(guó)的相關(guān)法律也存在著不同的規(guī)定?！蛾P(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，項(xiàng)目公司要承擔(dān)融資、建造、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能提供投資回報(bào)率的保證。在BOT的國(guó)際實(shí)踐中，政府的商業(yè)性保證并不少見(jiàn)［3］。國(guó)際上，BOT項(xiàng)目的投資回報(bào)率一般有兩種模式，一種是“固定比例式”，即政府按照事先商定的投資回報(bào)率承擔(dān)投資回報(bào)數(shù)額，而不管經(jīng)營(yíng)情況如何。另一種是“浮動(dòng)比例式”，即由政府和項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)談判來(lái)確定投資回報(bào)率的上限和下限，經(jīng)營(yíng)收入高于投資回報(bào)率上限的部分歸政府所有，低于投資回報(bào)率下限的部分由政府補(bǔ)貼，上限和下限之間部分的收入歸項(xiàng)目公司所有。如香港西區(qū)海底隧道項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)開始前三年的投資回報(bào)范圍為15%～16．5%，以后的投資回報(bào)范圍為15%～18%，當(dāng)項(xiàng)目收入低于下限時(shí)就采用價(jià)格上調(diào)的措施，當(dāng)項(xiàng)目收入高于上限時(shí)就推遲通行費(fèi)年度上調(diào)的時(shí)間［5］。有人認(rèn)為，我國(guó)政府作出投資回報(bào)率的保證違反了我國(guó)現(xiàn)行法律和法規(guī)的規(guī)定。我國(guó)《擔(dān)保法》和《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法》都不允許政府機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保。也有人認(rèn)為，政府的這種承諾有別于民事法律制度中的擔(dān)保，不會(huì)違反《擔(dān)保法》的規(guī)定，因?yàn)檎倪@類擔(dān)保和民事?lián)Ｓ忻黠@的區(qū)別:1．內(nèi)容不同，民事?lián)５膬?nèi)容是品質(zhì)擔(dān)保、權(quán)利擔(dān)保和履約擔(dān)保，此類擔(dān)保的內(nèi)容是無(wú)法控制的風(fēng)險(xiǎn);2．責(zé)任不同，民事?lián)５呢?zé)任是擔(dān)保人代為履行，此類擔(dān)保的責(zé)任是政策支持，如延長(zhǎng)特許權(quán)的期限或調(diào)整產(chǎn)品的價(jià)格等。筆者認(rèn)為，此類擔(dān)保可以理解為履約擔(dān)保。我國(guó)法律不應(yīng)該將投資回報(bào)率的保證作為一項(xiàng)政府義務(wù)，同時(shí)，也不宜絕對(duì)禁止政府作出這種保證，政府是否作出這種保證，可以由特許權(quán)協(xié)議作出規(guī)定。

(五)BOT投資的政策性保證對(duì)于項(xiàng)目主辦人或項(xiàng)目公司提出的政策性保證要求，應(yīng)加以分析，不能盲目接受，也不能任意拒絕。在我國(guó)BOT投資的法律制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定以下政策性保證為政府義務(wù):1．不競(jìng)爭(zhēng)保證。BOT項(xiàng)目有投資回收慢、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，投資的回收和利潤(rùn)的取得取決于項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)。政府應(yīng)承諾在同一地區(qū)不過(guò)多地設(shè)立同類項(xiàng)目，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)影響項(xiàng)目效益［2］13。2．為項(xiàng)目建設(shè)提供支持，包括為項(xiàng)目提供土地。因?yàn)樵谖覈?guó)政府是征用土地的唯一合法主體，土地被征用后項(xiàng)目公司才可能通過(guò)出讓或轉(zhuǎn)讓方式取得土地使用權(quán)。3．保證項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)期限。由于BOT項(xiàng)目的投資回收時(shí)間長(zhǎng)，保證BOT項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限尤其重要。如英法海底隧道項(xiàng)目的特許期為55年，蘇伊士運(yùn)河項(xiàng)目的特許期為99年。4．“穩(wěn)定性保證”。稅收、環(huán)境保護(hù)等政策的改變，會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的投資回收，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行。政府應(yīng)當(dāng)保證不推行對(duì)經(jīng)營(yíng)中的項(xiàng)目公司不適用的措施。這也稱為“穩(wěn)定性保證”。

(六)BOT投資的抵押制度通說(shuō)認(rèn)為，BOT項(xiàng)目本身不能作為抵押物而成為貸款人的利益保證，如果允許項(xiàng)目作為抵押物，貸款人作為抵押權(quán)人可以優(yōu)先實(shí)現(xiàn)債權(quán)。這樣，在特許權(quán)期滿以后，東道國(guó)政府得到項(xiàng)目資產(chǎn)的期望就會(huì)落空，此結(jié)果和BOT項(xiàng)目的內(nèi)涵要求相悖。應(yīng)當(dāng)注意，在其他BOT項(xiàng)目的某些變通形式中，項(xiàng)目公司并不都擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，如TOT(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)項(xiàng)目。在這種形式中，是由東道國(guó)政府將已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)，所以只是使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不是所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在此情勢(shì)下，項(xiàng)目公司就無(wú)權(quán)將項(xiàng)目作為抵押物。

(七)特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)關(guān)于特許權(quán)協(xié)議性質(zhì)的討論，主要圍繞兩個(gè)方面展開:一是特許權(quán)協(xié)議是公法上的協(xié)議還是私法上的契約，二是特許權(quán)協(xié)議是國(guó)際合同還是國(guó)內(nèi)合同。特許權(quán)協(xié)議究竟是公法上的協(xié)議還是私法上的契約?由于特許權(quán)協(xié)議主體的特殊(國(guó)家為合同一方當(dāng)事人)和內(nèi)容的特殊(體現(xiàn)政府職能)，學(xué)術(shù)界有人將其稱之為行政合同。行政合同是指以行政主體為一方當(dāng)事人而發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意［6］。有人認(rèn)為行政合同為公法上的合同，并認(rèn)為國(guó)家在此合同關(guān)系中可以享受特權(quán)，可以單方中止或修改合同。這種觀點(diǎn)似乎有違法理。關(guān)于合同產(chǎn)生的根源，馬克思早就指出:“我在分析商品流通時(shí)就指出，還在不發(fā)達(dá)的物物交換情況下，參加交換的個(gè)人就已經(jīng)默認(rèn)彼此是平等的個(gè)人”，“這種通過(guò)交換和在交換中才產(chǎn)生的實(shí)際關(guān)系，后來(lái)就獲得了契約這樣的法的形式”［7］。英國(guó)著名法學(xué)家梅因在其《古代法》中也認(rèn)為:“在‘人法’中所提到的一切形式的‘身份’都起源于古代屬于‘家族’所有的權(quán)力和特權(quán)，并且在某種程度上，到現(xiàn)在仍舊帶有這種色彩。因此，如果我們依照最優(yōu)秀著者的用法，把‘身份’這個(gè)名詞用來(lái)僅僅表示這一些人格狀態(tài)，并避免把這個(gè)名詞適用于作為合意的直接或間接結(jié)果的那種狀態(tài)，則我們可以說(shuō)，所有進(jìn)步社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，到此為止，是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)”［8］。筆者認(rèn)為，無(wú)論是何種合同，只要是合同，就不能違反合同內(nèi)涵的本質(zhì)特征:合同的當(dāng)事人是平等的主體;合同是當(dāng)事人意思表示一致的結(jié)果;合同對(duì)當(dāng)事人構(gòu)成強(qiáng)制性義務(wù)。行政合同也不能例外，更何況我國(guó)法律制度中尚沒(méi)有行政合同的獨(dú)立概念，行政合同的法律歸屬尚未合理定性，行政合同存在的必要性和合理性尚待論證。即便在存在行政合同概念的國(guó)家，作為行政合同當(dāng)事人的國(guó)家并非當(dāng)然具有單方修改和中止合同的權(quán)利。所以，特許權(quán)協(xié)議無(wú)論是公法上的協(xié)議還是私法上的協(xié)議，都不賦予國(guó)家單方中止或修改協(xié)議的特權(quán)。國(guó)家這個(gè)特殊的主體，一旦進(jìn)入私法領(lǐng)域的契約關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)和私法主體一樣承擔(dān)義務(wù)。特許權(quán)協(xié)議是國(guó)際合同還是國(guó)內(nèi)合同?學(xué)術(shù)界較主流的觀點(diǎn)是不承認(rèn)特許權(quán)協(xié)議的國(guó)際性?！疤卦S協(xié)議不是國(guó)際協(xié)議，而屬于國(guó)內(nèi)法契約。特許協(xié)議都是根據(jù)東道國(guó)的立法(如石油法、礦業(yè)法等)確定其權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其他內(nèi)容，并經(jīng)東道國(guó)政府依法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)而成立的。協(xié)議的一方雖然為東道國(guó)政府，他方為外國(guó)私人投資者，但凡不是國(guó)際法主體間訂立的協(xié)議均不屬國(guó)際協(xié)議或條約，不受國(guó)際法支配，而受國(guó)內(nèi)法支配?！保?］113筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)是有待商榷的。首先，協(xié)議按照哪個(gè)國(guó)家的法律訂立，對(duì)判斷該協(xié)議是國(guó)內(nèi)合同還是國(guó)際合同并沒(méi)有意義，一個(gè)中國(guó)企業(yè)和一個(gè)日本企業(yè)簽定的買賣合同，無(wú)論其是按照中國(guó)法還是按照日本法簽定，它都是國(guó)際買賣合同。其次，國(guó)際商事合同顯然是國(guó)際合同，但它并不要求其主體必須是國(guó)際法主體。《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貨物買賣合同公約》無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是適用于國(guó)際貨物買賣合同的法律，該法第1條規(guī)定，如果買賣合同的當(dāng)事人的營(yíng)業(yè)地在不同的締約國(guó)，則《公約》適用于該買賣合同。可見(jiàn)，不同國(guó)籍的自然人和法人之間的買賣合同可以是國(guó)際貨物買賣合同，盡管它(他)們不是國(guó)際法上的主體。特許協(xié)議的一方當(dāng)事人是東道國(guó)政府，另一方可能是項(xiàng)目發(fā)起人，也可能是項(xiàng)目公司。但在實(shí)際上，項(xiàng)目發(fā)起人只有在得到項(xiàng)目特許以后才可能設(shè)立項(xiàng)目公司。根據(jù)我國(guó)的審批程序，項(xiàng)目公司也是在特許權(quán)協(xié)議簽定以后成立的，按照此程序，特許權(quán)協(xié)議多是由我國(guó)政府和外國(guó)的項(xiàng)目主辦人簽定的。所以，我國(guó)BOT項(xiàng)目中的特許權(quán)協(xié)議可以是國(guó)際合同。

(八)特許權(quán)協(xié)議的法律適用學(xué)者否定特許權(quán)協(xié)議的國(guó)際性的法律意義是為了強(qiáng)調(diào)東道國(guó)法律的適用，排除適用外國(guó)法律和國(guó)際法。這一觀點(diǎn)也為我國(guó)現(xiàn)行立法所肯定。我國(guó)現(xiàn)行《合同法》第126條規(guī)定，中外合資經(jīng)營(yíng)合同、中外合作經(jīng)營(yíng)合同和中外合作開發(fā)自然資源合同必須適用中國(guó)法。BOT項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司屬于外商投資企業(yè)，按照這一規(guī)定的邏輯推論，作為成立項(xiàng)目公司前提的特許權(quán)協(xié)議也必須適用中國(guó)法。實(shí)際上，這一法律規(guī)定的可行性是沒(méi)有保證的，因?yàn)檫@一法律規(guī)定的實(shí)施須以我國(guó)的法院或仲裁機(jī)構(gòu)受理投資爭(zhēng)議為前提，如果合資合同選擇投資爭(zhēng)議在外國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)接受仲裁，中國(guó)法就未必能夠得到適用。特許權(quán)協(xié)議的爭(zhēng)議就是典型的國(guó)家和其他國(guó)家國(guó)民之間的爭(zhēng)議，對(duì)此類爭(zhēng)議，在我國(guó)和有些國(guó)家簽定的投資保護(hù)協(xié)定中，我國(guó)已經(jīng)同意按照《公約》接受解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心的管轄，只要這類外國(guó)投資者同意，解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心就可以管轄我國(guó)和外國(guó)投資者之間特許權(quán)協(xié)議的爭(zhēng)議。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)也于2000年第33次會(huì)議通過(guò)了《私人融資基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目立法指南》，要求對(duì)于特許權(quán)協(xié)議的爭(zhēng)議，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)同意提交解決投資爭(zhēng)端的國(guó)際中心解決。所以，我國(guó)BOT項(xiàng)目中的特許權(quán)協(xié)議也完全可能適用國(guó)際法或外國(guó)法。這已經(jīng)是一個(gè)法律事實(shí)，我國(guó)有關(guān)BOT投資的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這個(gè)法律事實(shí)。x