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摘要：《企業國有資產法》頒布實施已一年有余。從理想與現實不同層面看，這部《企業國有資產法》還存在一定的不足。當前階段，需以《企業國有資產法》為龍頭，對現有法規進行清理，盡快出臺配套法規、施行條例，推進國有資產監管法律體系不斷建設和完善。

關鍵詞：企業國有資產法國有資產國資委國有資產監督

2008年10月28日，《中華人民共和國企業國有資產法》(以下簡稱《國資法》)，歷經三屆全國人大、15年起草調研審議終于出臺，并自2009年5月1日起實施。《國資法》對于有效管理國有資產，實現國有資產的保值增值，強化國有經濟的控制力、影響力和帶頭力，具有重要意義。該法實施已一年有余，為更好地理解和運用這部法律，實現對國有資產的有效保護，還應當對它進行更深層次的思考。

一、尚未實現國有資產統一管理

《物權法》中“國家所有權”的實物形態分為三類:經營性國資，即由國家對企業的出資形成的經營性資產;行政事業性國資，即由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的行政事業性資產;資源性國資，即屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產。不同的國有資產有不同的表現形態和立法監管需求，制定一部大而全的“國有資產法”并非現實。從立法迫切性看，行政性國有資產的管理，已有國務院及國務院有關部門制定的相關行政法規、規章和有關規范性文件加以規范;有關國有自然資源的權屬及其保護和開發利用等，除《物權法》外，已有《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》等相關的專門法律調整。《國資法》僅將經營性國有資產作為調整對象，是符合實際的。

可見，《國資法》所規范的只占整個國有資產的很小一部分，其他龐大的資源類資產、行政事業性國有資產、部門管理的經營性資產，沒有得到有效的法律規制。

二、對金融企業國有資產的保護缺乏操作性

《國資法》第2條規定:“本法所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益”。包括金融企業國有資產在內的各類企業國有資產都適用該法。

目前，我國金融國有資產監管在很多地方沒有到位，最重要的是缺乏統一的、非常明確的出資人。在經濟生活中，非金融類產業的國有企業也會參股甚至控股商業銀行、保險公司、證券公司和基金管理公司等金融機構，金融類資產和非金融類資產的劃分并非完全分明。該法雖然彌補了當前金融國資法缺位的空檔，即“附則”指出“金融企業國有資產的管理與監督……另有規定的，依照其規定”為今后的金融國資立法留有了余地，但是缺乏專門的法條對金融企業國有資產做出具體規定，目前尚未出臺相關配套實施條例。實質上，《國資法》對金融企業國有資產的規定過于原則化，保護缺乏操作性。

三、國有資產管理體制改革有待進一步深化

1.關于履行出資人職責機構的規定

為解決出資人缺位問題，改變以往多頭管理的局面，《條例》明確指出“設立國有資產監督管理機構，依法對企業國有資產進行監督管理?！薄秶Y法》基本沿襲了《條例》規定，且第11條第2款中規定:“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。代表本級人民政府履行出資人職責的機構、部門，統稱履行出資人職責的機構?！?/p>

目前絕大多數非金融類的國家出資企業，都是由國有資產監督管理機構統一履行出資人職責;只有少數行業的國家出資企業，是由政府授權其他部門、機構履行出資人職責。比如煙草、郵政、新聞出版，還有金融類的國家出資企業、中央一級的目前都還沒有完全歸到國資委(各地國資委情況不一)。這是改革還未到位的暫時現象。本法的出臺，讓這些“出資人”有法可依。將目前改革尚未到位的少數政企不分的出資人機構在法律上加以固化，在實踐工作中可能會出現某地方或部門基于不同利益考慮授權其他部門在非特殊領域行使出資人職責，退回到以往的多頭管理局面。

2.關于政企分開要求的規定

《國資法》涉及政企分開的條款相互矛盾。第6條規定:“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責?！边@就與上述第11條第2款相互矛盾。我國其他部門、機構均具有法定的公共管理職能及行政職權，如果履行本部門職能的同時又被本級政府授權履行出資人職責，實際來看根本無法做到政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開。

《條例》第7條第2款提到“兩個不行使”:“國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業國有資產出資人職責”?！秶Y法》中沒有“兩個不行使”的明確規定，且其他部門、機構又可以被授權履行出資人職責。在現行國有資產監管法規體系中，《國資法》是龍頭，《條例》中的“兩個不行使”形同虛設。顯而易見，十六大以來確定的履行出資人職責機構政企分開原則的要求變得難以操作。

3.國資委的定位問題

《國資法》第11條在法律形式肯定了國資委在履行出資人職責機構中的特定的主體地位?！睹穹ㄍ▌t》規定我國只有企業法人是以營利為目的的法人。《國資法》第15條規定:“履行出資人職責的機構對本級人民政府負責……對國有資產的保值增值負責。”可見，國資委的法律地位是“法定的、特設的、主要的出資人機構”，是“特殊的企業法人”。

國資委作為企業國有資產出資人，應當按照《公司法》和出資企業的《公司章程》履行股東的義務，享有股東的權利。國資委對國有資產的監管職能由出資人的身份延伸而來。國資委作為“純粹”“干凈”的出資人，與出資企業之間是平等的民事主體之間的民事關系，除履行出資人職責外，國資委不得干預出資企業的經營活動。也就是說國資委與所出資企業非行政管理機關與被管理企業之間的行政法律關系。

目前國資委作為國資監管機構履行出資人職責的同時，一定程度上也在行使行政職能。國資委頒布了很多全國統一的行政規章、規則。這些規章、規則，是否具有法律效力，是否需要廢除?哪些機構可以作為國有資產監管規章的制定主體?《國資法》沒有明確規定國有資產監督管理機構即國資委“只履行出資人職責，不履行社會公共管理職能”，國資委的法律地位和職責需要進一步明確。加之政府授權的其他部門、機構可統稱為“履行出資人職責的機構”，實際上該法弱化了國資委作為政府特設機構的特殊性質。

四、在國有資產監管方面

《國資法》第7章特別規定了國有資產監督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監督等構成。初步建立了人大監督、行政監督、審計監督和公眾監督“四位一體”的國有資產監督制度體系。

國資委的監督職能是作為股東對其出資企業的經營進行監督，與政府行政機關的監管截然不同。比較《國資法》與《條例》在國有資產監管方面規定分析立法精神，《條例》中明確規定的國資委監管權限“上下級指導監督關系”、“國有資產監管立法”，在《國資法》中未提及。涉及“國有資產基礎管理”的條款，《條例》第30條第1款表述詳細，而《國資法》第9條僅做了原則性規定。這實際上是在剝離國資委現有的行政監督職能和立法職能方向上邁出了清晰的一步。

目前體制下，如果國資委不再作為政府部門進行行政監督，執行過程中存在國資監管執法主體缺位的問題。什么機構代表國務院進行監督?國資委成了被監督機構，誰來監管國資委?這就需要盡快明確專門的政府行政監督機構。同時，細化人大監督、行政監督、審計監督和公眾監督的層次和范圍，避免多頭監督，交叉管理，浪費資源等情況出現。國資委也應依法確保國有資產出資人職責到位，行使國有資本出資人的監督職能。

因此，筆者建議:

1.應盡快出臺《國資法》配套法規、規章和規范性文件

應盡快出臺《國資法》實施條例，對其第11條第2款規定的其他部門、機構履行出資人職責的領域加以細化和明確，防止國有資產監督出現多頭管理。政府對國資委履行出資人職責情況的監督，也需盡快確定代表政府行政監督的執法主體，實現國資委“純粹”“干凈”的出資人身份。《國資法》內容上還有很多原則性、框架性的規定。國務院需抓緊研究制定《國資法》配套法規、規章和規范性文件，加快國有資產監管法律體系的建設。

2.對現行有關企業國有資產監管的法規進行清理

《國資法》實施后，國有資產監管方面的法規清理非常重要。為實現與新法銜接，需對現行有效的法規、規章和規范性文件加緊研究，是否符合新法規定，需要進行修改或者廢止應提上日程，以確保國有資產監管法規體系的一致性。公務員之家

3.研究新形勢下的重大法律問題

《國資法》作為指導國有資產監督管理最高級別的法律，顯然無法細化新形勢下的關系國有資產出資人權益的所有事項。近年來，國有企業特別是中央企業開展了大規模并購重組、境外投資、整體上市等經濟活動，國資監管遇到了很多新情況、新問題。國資委進行了一些積極探索，但在法規建設上存在一定空白。

4.逐步推進廣義國有資產法的建設

《國資法》的重大意義僅在邁出了國有資產立法的第一步，現實的經濟活動千差萬別，要實現國有資產全面的保護，建立一部廣義的“國有資產法”還需繼續努力。

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