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摘要:正式性不是經濟法程序的固有屬性，非正式程序也是經濟法上的一種重要程序，對經濟法功能的實現具有重要作用。與正式程序相比，非正式程序具有靈活多變、適應性強等優點。在經濟法中引入非正式程序，主要基于對效率的追求，效率價值是非正式程序的首要價值。非正式程序所追求的效率，既包括過程中的效率，也包括結果上的效率。為了實現效率價值的目標，在非正式程序的設置上，必須貫徹程序經濟原則。

關鍵詞:經濟法程序；非正式性；價值；效率；程序經濟原則

一、問題的提出

經濟法的運行離不開程序，程序在經濟法上具有重要地位，它不僅是經濟法規范的重要組成部分，也是經濟法運行的重要影響因素。經濟法是保障與規范國家經濟管理行為之法，一般認為，在公權運作的領域，大部分程序應當是法定的，因而，經濟法中的大多程序都屬于正式程序，其適用具有較強的法定屬性與強制色彩。但在現代經濟法中，程序的正式性在很多情況下已不再被過分強調，一種以結果為導向的、注重法的回應性的理念或制度，正在對經濟法立法與執法產生深遠影響，表現之一就是，在特定領域或特定問題上，經濟法程序的非正式性已越發受到人們重視，并在實踐中發揮著重要作用。

所謂經濟法程序的非正式性，主要是指在經濟法運行中，執法程序不再具有法定性、強制性，在程序適用上，執法機關或市場主體具有選擇、協商的充分權利。這類執法程序，我們可稱之為“非正式程序”。從實踐看，經濟法中的非正式程序在各國經濟法制度中都有不同程度的體現，并在實現經濟法功能方面發揮著重要作用。由此，現代經濟法中的程序，從程序的法定性與適用效力角度看，便可分為正式程序與非正式程序兩種。

在經濟法制度或理論中，正式程序一貫受到重視，我們強調經濟法應貫徹法定原則，其內容之一便是程序法定，而法定程序大多屬于正式程序。相比之下，非正式程序在經濟法理論或實踐中很少被提及，其功能目前還未得到充分認識。而不論從實然還是應然角度看，非正式程序都是經濟法程序結構中一種極其重要的、兼具客觀功能與內在價值，并具有鮮明的經濟法特色的程序類型。

非正式程序的產生與適用，與經濟法上的諸多問題相關，如經濟法的程序結構、價值追求，以及經濟法的運行模式或執法方式等。在上述各種問題中，非正式程序尤其與經濟法的執法方式密切相關。明確非正式程序的界限，推廣非正式程序的運用，并探討其價值追求，對完善經濟法的執法方式，構建合理的經濟法運行體系，具有重要的意義。

二、經濟法非正式程序的含義與范圍

非正式程序與正式程序相對。一般來說，正式程序是指法律上有嚴格規定，關涉經濟法主體權義實現的具體程式及其展開順序；非正式程序為正式程序以外的程序，主要是指其運作或展開具有較大靈活性，法律上并未設定具體模式的程序。正式程序一般具有法定性，主要表現為一些羈束性程序或約束性程序，是通常情況下經濟法主體從事經濟法行為時，必須采納或遵循的程序；非正式程序，法律往往未規定其應如何具體實施，因而一般具有靈活性，主要是一些補充性程序、裁量性程序或非約束性程序，是經濟法主體在特定情況下，可以選擇采納或靈活展開的程序。

正式程序與非正式程序的區分標準，主要是程序的法定性與適用效力。所謂法定性，是指程序否已被法定明確規定，以及程序的展開是否需要接受法律的嚴格約束。所謂適用效力，是指程序啟動上是否可以被自由選擇或排除，以及程序在具體運行中是否可以協商。適用效力包含了適用效果的因素，也即程序雖然可以由相關主體選擇適用，可一旦適用必然會產生直接或間接的法律效果，法律不僅會承認由此帶來的當事人之間實體或程序性格局的改變，甚至很多情況下法律還會鼓勵相關主體采用這些程序。

從外延上看，經濟法上的非正式程序概念是一個總稱，經濟法中并不存在一種特定的程序就叫非正式程序。在不同子部門法中，非正式程序的具體稱謂并不相同。例如，在反壟斷法中，執法機構提供的咨詢程序以及執法機關與相對人之間的和解或承諾程序是典型的非正式程序；在稅法中，非正式程序主要有稅務機關提供的意見程序、稅收征管中的和解程序等；在證券法中，證券執法中的非正式調查程序與和解程序等也屬于較為典型的非正式程序。

可見，以程序的自身屬性或適用階段的不同為標準，上述非正式程序大致可分為三類：一是具有任意性的咨詢程序，主要是市場主體向執法機關或專門機關就特定事實或法律問題咨詢意見；二是非正式調查程序，即在執法機關展開正式調查之前可能采取的簡易程序；三是執法和解程序，即執法機關與相對人之間的和解，包括相對人單方作出特定承諾或雙方達成有效和解協議。

總體來說，經濟法作為公法，其正式程序要多一些，經濟法上必須強調正式程序的重要性。但隨著經濟現實日趨復雜多變，在經濟法運行中，正式程序在特定領域或特定情況下難免不敷適用，而非正式程序則具有靈活多變、適應性強以及可以協商等優點，因而能夠更及時、更準確地回應經濟現實的需要，有利于形成更妥當、更有效的制度安排。更重要的是，在經濟法領域，存在較多的專業性問題，如壟斷問題、證券違法問題，在對這些問題的預防或解決方面，相比于嚴格的、繁瑣的、以“限禁”方式為主的正式程序，非正式程序的優勢尤其明顯。因此，在現代經濟法中，基于節約執法資源、提升法的可遵從度、提高調制績效，以及增強經濟法適應現實的能力等多重考慮，在有些領域或特定情況下，也會運用較多的非正式程序，強調非正式程序替代功能的發揮。

三、經濟法非正式程序產生的效率原因

經濟法制度運行應追求效率價值。這是從經濟法的產生就可得出的結論，經濟法就是為了解決“不效率”而產生的。經濟法產生之后，一直以經濟效益最大化為目標。無論是規制還是調控，都立足于市場運行失效的場合或階段，試圖通過會恢復市場機制的活力來提高經濟運行效率。盡管法律運行具有其他各種必要的價值追求，但既然是經濟管理之法，就應始終將效率價值置于首要位置。在對效率價值的追求上，經濟法中的實體法與程序法都是一致的。

對經濟法執法程序附加效率要求，更多地是一種執法策略的考慮。因為執法機關所掌握

的資源總是有限的，且通常不足以完成所有的法定職責，考慮執法程序的效率就不可避免[1][1]。在經濟法執法程序設置上，盡管法律會盡可能地設定最為經濟的程序模式，以保證執法主體在最短的時間內，以最簡便的手續，高效率地實現預期目標，但在程序的實際運行過程中，立法者的理想可能會遭遇困境。因為一方面，執法活動的量是無比巨大的，再完善、詳盡的程序，如果要恪守程序的法定性或正式性，也會使得很多應該執法的對象無法進入執法者的視野，也即產生執法缺口；另一方面，執法機關的能力也是有限的，尤其面對市場主體的專業性活動，在過分強制程序的法定性、強制性的情況下，市場主體配合執法的主動性就會不足，執法活動很可能由此陷入進退兩難的境地。

因此，由執法對象的廣泛性、復雜性與專業性決定，執法機關在從事執法活動時，不得不基于效率最大化的考慮，對執法資源進行分配。也就是說，在執法活動中，執法機關也會像一個理性最大化者一樣行事，會對其資源不同用途的預期成本與預期收益作出比較[2][2]。那么在這種情況下，如果法律未能給執法機關提供一種更加富有效率的執法方式，更準確地說是執法程序，則執法機關的怠職或不作為，就很可能是制度“倒逼”的結果。

由此可見，執法機關對非正式程序的需求，主要是由經濟法執法對象的特殊性決定的，或者說，經濟法上市場主體行為的特殊性，對經濟法執法的有效性提出了挑戰，法律制度設置時必須考慮這種客觀的特殊情況。經濟法非正式程序正式在這種背景下產生的。換言之，如果傳統的正式執法程序能夠保證執法實效的話，經濟法程序結構中就不會產生非正式程序這一看似與傳統經濟法理念與制度不相符合的程序類型。

此外，執法程序的效率目標，必然意味著程序的類型與方式應力求多樣化。如果說程序本身就具備提高效率的特質，那么這種程序一定是人們在長期實踐中對同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進的結果。對不同的執法行為，應當設置不同的執法程序。即便對同一種執法行為，根據其對相對人利益的影響程度，也可以設定繁簡不同、形式不一的程序。也就是說，程序對效率的關注不僅表現為一系列的程序機制，如期限、時效等，還應表現在程序形式的靈活性上。過于僵化的法律程序在適用于不同對象或領域時必然產生差異性的程序收益，甚至還會導致運行無效率。正式性并不是經濟法程序的必備特征，程序的正式化、曠日持久，不僅會帶來高昂的運行成本，也不利于問題的最終解決。事實上，幾乎在所有的公法領域，執法活動都不再固守程序的正式性。

由上可知，在經濟法中引入非正式程序，主要是追求執法實效的結果，也即經濟法回應現實的表現。不僅如此，在與現實的互動中，非正式程序還能以一種最有效率、最具公平的方式，來保證程序運行過程與結果的妥當性與正當性。一般來說，效率與公平是經濟法非正式程序最主要的兩大價值追求，其中，效率價值是首要價值。正因為在經濟法中，非正式程序很大程度上就是基于對正式程序高運行成本的克服而被引入執法過程中的，因此，非正式程序的首要目標就是節約資源。在程序運行過程中，各種能夠節約執法資源及法律奉行成本的方式都可以被吸納到非正式程序之中。從結果看，相比于正式程序，非正式程序運行效率也是不容置疑的，無論對執法機關還是相對人來說，非正式程序都是一種更為有效、更為經濟的法律運行方式。

四、經濟法非正式程序的效率價值

具體來看，非正式程序效率價值的內容包含兩個方面：一是對過程效率的追求，即非正式程序的運行應力求成本最小化；二是對結果效率的追求，即通過非正式程序的運行，應能獲得收益的最大化。

非正式程序運行過程中的效率，主要表現為對公共資源和私人資源的節約。非正式程序要在經濟法中獲得正當性，首先應具備的要素就是比正式程序更能節約資源。如果對同一問題的解決，正式程序并不會導致更多的資源耗費，則非正式程序就沒有存在的必要性。

非正式程序首先應當能夠節約公共資源，即減少規制與調控行為的實施成本。非正式程序與正式程序主要都是關于經濟管理主體從事市場規制與宏觀調控行為時應當或可以遵循的程序。在解決特定問題方面，兩種程序可能都會有效，區別在所耗費資源的多少。雖然我們強調，經濟法上的行為具有專業性、復雜性，尤其是市場主體的行為，還具有隱蔽性的特征，因而非正式程序在某些情況下可能更為有效，但這并不意味著，正式程序的作用非常有限。既然經濟法的公法屬性明顯，規制權與調控權是公權，經濟法領域的很多問題，就應當依靠正式程序來解決。而且在大多情況下，為了防止規制權與調控權濫用以及保障程序公正的要求，我們應當強調程序的正式性。這就意味著，非正式程序雖然有用，但其適用范圍是受限制的，并非經濟法的所有領域、經濟法上的所有問題，都可以適用非正式程序來解決。一般情況下，非正式程序只能存在于正式程序運行成本過高的領域。也就是說，引入非正式程序的最直接也是最核心的理由，就在于其對正式程序不足的克服。因而，非正式程序的適用，必須能夠最大限度地節約執法資源，降低經濟法運行成本。如果非正式程序的運行也帶來高昂的成本，那么基于其他價值的考慮，很可能會優先選擇正式程序。從這個意義說，非正式程序在經濟法中是處于補充地位的。

從實踐看，在經濟法的很多領域，之所以會出現非正式程序，主要原因就在于這類程序能夠以相對較小的投入獲取最大的收益，也即對問題的解決更為有效。例如，在反壟斷法中，執法和解程序對緩解執法資源的緊張壓力非常有效，其所節省的人力、時間與花費，都相當可觀[3][3]。但同時，從各國反壟斷法規定看，不是所有的壟斷違法行為都可以適用和解。如果企業違法行為非常明確，執法機關已經掌握了行為認定的足夠證據或者證據收集成本較低，企業的和解申請往往就不會得到批準。這是因為，在這種情況下，正式程序比和解程序的收益更大，和解雖然便利，但并不能節約執法資源，所以適用的必要性或正當性就不存在。例如，在我國臺灣地區，“公平交易委員會”的“締結行政和解契約處理原則”就明將“經依職權調查仍不能確定者”作為反壟斷法行政和解的前提[4][4]。

非正式程序的過程效率還應體現在對私人資源的節約上。非正式程序不僅應為規制與調控行為提供方便，也應為市場主體行為提供方便。也就是說，對市場主體來說，非正式程序也應當是更為有效的，否則其引入就需要權衡。非正式程序對私人資源的節約，主要表現為減少市場主體的法律奉行成本。法律程序應當為當事人提供一種守法更為有利的行為模式，如果守法成本過高，甚至已經超過了違法成本，則市場主體都會選擇違法。盡管守法可能不會帶來直接收益，但至少，守法不應增加當事人的成本。這就要求，在可能的情況下，法律為市場主體設定的行為程序應盡力保持一種靈活性，以便當事人作出最優選擇。經濟法中的很多非正式程序都有降低行為違法性的功能，這類程序尤其應當為市場主體提供便利。也就是說，如果法律所鼓勵、提倡的行為需要一定的程序來完成，那么這類程序應當盡可能是簡便的，甚至是誘導性的。例如，經濟法中有一些自愿性登記或申報制度，這類制度的初衷是為了降低交易成本及對相關行為進行監督，倘若法律規定的登記或申報程序過于復雜，或者需要繳納較高的費用，則市場主體一般不會主動去登記或申報，那么這類制度的目標就會落空。這種情況下，要么需要將自愿登記或申報改為強制性的，要么需要改進登記或申報程序。

從實踐看，非正式程序對私人資源的節約或對市場主體利益的增進是確定且明顯的，這也是市場主體更樂意接受這類程序的主要原因。事前的咨詢程序也好，事后的和解程序也好，對市場主體來說，最大的好處就是可能遭受的嚴厲處罰會大幅度地降低甚至免除。盡管這種好處看似間接的、偶然的，但卻是能夠被強烈感知的。尤其在以處罰嚴厲著稱的反壟斷法和證券法領域，非正式程序的功效更為明顯。此外，經濟法也會存在一些能夠為當事人帶來直接利益的非正式程序，例如附有優惠安排或獎勵內容的鼓勵性程序。

非正式程序除了需要及能夠節約經濟管理主體的規制與調控成本和市場主體的法律奉行成本之外，還應在結果上實現效益的最大化。結果效率主要針對整個經濟法來說的，也即非正式程序應當能夠有助于經濟法目標的實現，有助于提高經濟法的運行實效。效率同樣是經濟法的價值目標，而且經濟法所追求的效率，主要是一種整體效率、社會效率。因此，非正式程序的運行，在結果上也應當有助于整體效率和社會效率的提高。

具體來看，非正式程序運行的結果效率至少應包含兩方面內容：一是對各種非效率行為的克服；二是對交易成本的降低。就前者來說，經濟法中的很多無效率行為，如壟斷問題、外部性問題，在解決過程中都可以通過非正式程序的運用來獲得更多的效率。其中，反壟斷法領域的非正式程序運用最為廣泛，也最為成熟，無論是事前事中還是事后，都有大量成功的非正式程序實例。就外部性解決來說，經濟法的主要手段是稅收（正外部性減免稅、負外部性征稅），顯然，非正式程序在稅法中應用也是較為成功的。至于交易成本克服[5][5]，經濟法的主要手段是擴展信息，通過公共信息的增加來節約信息收集費用，這典型體現在信息披露制度之中。信息在經濟法中的重要性，不僅體現為市場主體需要借助相關信息來決定經營行為，規制與調控行為的展開也需要以相關信息為依據。在這方面，非正式程序本身可以看作一種自愿性的信息披露制度。

五、經濟法非正式程序設置上的經濟原則

非正式程序引入的一個重要原因就是對效率的考慮，要充分實現這一價值，在程序設置上，就必須貫徹程序經濟原則[6][6]。

（一）程序經濟原則的基本目標

程序經濟原則主要著眼于程序設立與程序運行，如果程序設置合理，并且運行過程中充分貫徹經濟原則，則結果就是有效率的。因此，程序經濟原則的基本目標是降低運行成本，主要包括規制與調控成本及程序奉行成本。這里的目標是降低兩項成本之和，而不能僅僅是其中的一項。換言之，為執法機關或市場主體一方節約成本，卻給另一方帶來不便的非正式程序，并不一定符合經濟原則的要求。因此，非正式程序在設置上，就不能單純地考慮為某一方提供方便，程序的所有參與人，都應當可以分享非正式程序帶來的好處。

對程序經濟原則的基本目標，還可以作出更為直觀的表達。如果拋開程序的適用主體，非正式程序的首要成本就是直接成本（directcosts），即程序正常運行所需的耗費。同時，如果非正式程序的適用發生錯誤，即在不該適用的領域適用或者適用產生一個錯誤的決定，還會產生一個錯誤成本（errorcosts）。基于此，程序經濟原則的基本目標就是最小化直接成本與錯誤成本之和（DC＋EC）。與前面相同，這里也不是單獨最小化其中一個，而是最小化二者之和。如果只試圖最小化直接成本的話，錯誤成本可能會變高。同樣的，在某一點上，為實現準確性而導致的直接成本的增加，可能比因準確性提高而帶來的錯誤成本的節約要更大[7][7]。

上述直觀表述是對程序進行經濟分析的結果，是一種功利主義的分析進路，因而這種過于簡單的量化思路可能會遭遇批評。例如，在通常情況下，計算成本所需要的各種資料或資源很難獲得[8][8]；在很多情況下，人們所追求的利益不能或很難用金錢來計算[9][9]；這種分析可能是法律程序過于追求經濟目標，而忽視其他價值追求。基于此，有學者嘗試了一種“多元價值的工具主義”（multi-valueinstrumentalism）的思路，提出了“道德成本”（moralcosts）的概念。道德成本進路以程序結果的多個價值的最大化來評價程序，尤其關注程序運行對權利的保護或侵害[10][10]。在發生錯誤成本的情況下，如果錯誤使得相關主體的權利受到侵害，那么這種錯誤還會產生一個道德成本。換言之，道德成本產生于程序運行錯誤導致權利受損的場合，即只有存在權利受損，才會產生道德成本。

道德成本概念的提出，意味著至少存在兩種類型的錯誤成本，一種是經濟的或直接的錯誤成本（economicorbareharmerrorcosts），一種是道德錯誤成本（moralerrorcosts）。在這種情況下，程序經濟原則的基本目標就是最小化直接成本、直接錯誤成本和道德錯誤成本之和（DC＋EC＋MC）。

在經濟法的非正式程序之中，道德成本既可能產生于作為程序參加人的市場主體的權利遭到侵害，也可能產生于不是程序參加人的利害關系人的權利遭受侵害。換言之，即便一項非正式程序能夠為執法機關與相對人提供便利，但卻侵害了第三人的合法利益，則該程序也會產生道德成本。這就意味著，非正式程序的運行不僅應關注程序參加人的利益，也應避免對利害關人造成損害。如果程序運行對其他主體產生影響，則該主體應具有一定的參與權。這就要求很多非正式程序必須公開進行，以便社會公眾對其準確察覺。這種要求在經濟法的執法和解程序中表現得最為明顯，例如，我國臺灣地區反壟斷法的“行政和解”實踐是，執法機關可要求相對人與利益第三人達成民事和解協議，就賠償等事宜作出約定（執法機關不受協議內容約束）；所涉行為并未造成第三人利益損害，但和解協議的履行將侵害某主體利益時，和解協議必須經其書面同意后才可發生效力[11][11]。

需要注意的是，雖然程序經濟原則的基本目標在于最小化三種成本之和，但很多時候三種成本并非都會存在。在程序適用沒有錯誤時，只會存在直接成本。即便發生適用錯誤，有些錯誤會帶來道德成本，有些錯誤卻不存在這種成本。

此外，在非正式程序的運行過程中，不同成本對不同主體的影響程度不同，因而各類主體更加關注的成本也會不同。其中，程序參與人最關心直接成本，直接成本越大，當事人就越有可能不選擇該程序，因此，直接成本具有最明顯的作用。不論是執法機關還是市場主體，只要是程序參與人，都會傾向于選擇一種直接成本最小的非正式程序或程序運行方式。對于直接的或經濟的錯誤成本，執法機關往往更加關注，因為這關系到執法活動能否取得實效。至于道德成本，顯然權利受害者會更加關注，除了作為程序參加人的市場主體之外，還會涉及到利害關系人。

需要特別注意的是，通常情況下，如果非正式程序損害到第三方利益，由于第三方并非程序的直接參與人，對程序運行可能缺乏知曉，這種情況下的道德成本雖然存在，卻不易察覺。非正式程序運行中尤其應當盡量降低這種道德成本，因為這種成本主要發生在平等主體之間，如果特定行為已經由執法機關定性，受害人再向侵權人主張成本補償可能會存在較大障礙。

（二）程序經濟原則的基本要求

如果我們將程序僅僅看作是實現結果的工具，那么在程序經濟原則的追求過程中，就很可能陷入一個誤區，即只有成本最小的程序才是最具正當性的程序。在這種誤區之下，程序經濟原則的要求非常簡單，就是盡可能地簡化程序，因為程序越簡化，成本就越低。但常識告訴我們，過于簡化的程序可能會帶來其他傷害，可能這種傷害不會轉化為成本，也就不易被成本分析的進路所察覺。也就是說，如果傷害是無關直接利益的，也是無關權利的，那么就不會轉化為直接成本、錯誤成本或道德成本，在程序工具主義看來，這種傷害也就是無所謂的。這種觀點顯然不能獲得人們的認同，因為意義不僅在于結果，也在于過程之中。雖然在實現某一特定結果上，可能存在多種成本相同的程序，但不同程序會帶給人們不同的感受，人們會基于不同的感受會選擇不同的程序。

事實上，將效率作為非正式程序的價值追求，本身即意味著過程也應當是富有效率的。過程的有效性除了考慮成本之外，當然還應當考慮過程的收益。這種收益與結果無關，是一種純粹的程序性收益，是一種“過程利益”（processbenefits）[12][12]，即程序自身所具有的、獨立于其對結果準確性影響的利益。過程利益并不必然與正確或不正確結果（錯誤成本）或程序的直接成本相聯，例如，公平就是一種重要的過程利益，但公平并不必定等同于錯誤最小化。過程利益完全可以由并不提高結果準確性的程序來實現，盡管這些利益中的大多數都有助于提高結果的準確性，但這并非其唯一基礎，并且往往也不是它們的主要基礎。換言之，過程利益是相關主體對程序自身的滿足，與結果無關。

在這種分析進路下，過程利益完全可以被看作是程序在結果之外的另一種收益，因而，程序經濟原則除了應考慮各種成本及結果利益（resultbenefits）之外，就還應考慮過程利益。程序的產出（收益）就變為兩種利益與三種成本之差，用公式表示就是RB＋PB－DC－EC－MC。據此，程序經濟原則的基本要求不再是最小化直接成本、錯誤成本與道德成本之和，而是最小化三者之和與過程利益之間的差額，即最小化（DC＋EC＋MC－PB）。

過程利益提出了程序經濟原則的第一個要求，也是最易被忽視因而也是最重要的要求，即過程本身并非無關緊要，一個有效率的程序除了應降低各種成本之外，還應盡量最大化過程利益。這就意味著，一方面，即便結果是一定的，或者沒有正確結果或無法確定何種結果是正確的，也不能簡單地就選擇最廉價的程序，過程利益可能會抵消大量的直接成本，因此一個適當復雜且昂貴的程序步驟可能依舊是合理的；另一方面，追求程序的效率價值絕不能脫離程序的其他內在價值，效率價值只能與程序的其他內在價值相互結合時才是完善的、妥當的。

除了過程利益之外，程序經濟原則最需要追求的，當然就是結果利益了。人們選擇或參與一定的法律程序，最終目的還是為了解決一定的問題，而不是單純地想經歷一下過程。因此，程序經濟必然離不開結果判斷，無論多么強調程序的內在價值、過程利益，也必須將該價值或利益與程序產生的結果相聯系。在追求程序的效率價值時，尤其不能離開結果只談過程，有效與否除了過程判斷之外，更重要的還是結果判斷，結果有效對當事人來說才是最重要的。從這個角度看，效率價值實際上包含了“實體可以影響程序”這個工具主義的命題，工具價值與目的價值都是程序價值的重要組成部分。

對非正式程序來說，結果利益就是實體目的的實現，即解決問題（issue）或發現真相（truth）。程序設置應當有助于實現實體目的，程序的靈活性或非正式程度，也應當與實體問題相聯。從這一思路出發，程序經濟原則的具體要求是：

第一，程序所涉及實體問題的“重要性”程度越低，程序就可以越簡便、越靈活；反之，程序的非正式性就必須有所限制。一般來說，判斷實體問題重要性程度的標準，主要是看是否涉及相關主體的權利以及權利的性質。如果實體問題關系市場主體的財產權等基本權利，則程序一旦適用錯誤，錯誤成本和道德成本就會非常大，因而通過簡化程序來降低直接成本的做法就不具有正當性。此外，如果實體問題存在可量化的標準，則數量也應作為考慮因素。一個只涉及50元的罰款決定和一個5萬元的罰款決定，發生錯誤的成本顯然也是不一樣的。因此通常情況下，對數額較小的實體問題就不宜設置繁瑣的程序，以避免直接成本過高導致程序運行無效率。

第二，程序所涉及實體問題的“復雜性”程度也是不同的，程序對此也應有所區別。越是復雜的實體問題，就越需要完善的程序。復雜問題處理錯誤的成本也是巨大的。相反，事實或情節簡單的實體問題，發生錯誤的可能性相對較小，直接成本就不宜過高，程序就可以更加靈活。因此在經濟法上，如果問題非常復雜，就不宜適用非正式程序；或者，對復雜性問題適用非正式程序時，必須以相關事實或法律問題已明確清晰為條件。只有這樣，才能盡可能減少程序運行成本，尤其是錯誤成本和道德成本。

第三，程序適用過程中還可能會發生利益沖突，甚至是實體權利之間的沖突，在這種情況下，如果不得不犧牲某些權利或利益，應當力求犧牲的最小化，貫徹“比例原則”。也就是說，非正式程序更應當追求整體有效，而非個體有效。程序的適用應能體現互惠性，在不能互惠的情況下，程序適用的唯一正當性就應該體現在整體結果的有效性上。

六、結論

非正式程序是經濟法運行中的一類特殊程序，它與正式程序相對，在經濟法程序結構中占有重要地位。一般而言，經濟法的公法屬性明顯，其運行中的正式程序要多一些，經濟法上必須強調正式程序的重要性。但基于節約執法資源、提高法的實用性等考慮，在經濟法的很多領域，也會運用一些較為典型的非正式程序，如咨詢程序、和解程序。雖然相比于正式程序來說，非正式程序在經濟法中多處于補充或替代地位，但卻具有鮮明的經濟法特色，在經濟法功能實現方面，正發揮著越來越重要的作用。

在經濟法運行中，之所以需要非正式程序，很大程度上是因為正式程序的運行成本過高。在高成本的運行模式下，經濟法執法可能會產生執法缺口或執法困境等難題。非正式程序的引入，不僅可能緩解正式程序運行中的難題，還能以富有效率的方式來實現這一目標。具體來說，經濟法非正式程序所追求或實現的效率，主要包含兩個方面的內容：一是過程效率，即非正式程序的運行成本較小；二是結果效率，即非正式程序的運行收益較大。

當然，效率價值的實現不是沒有條件的，效率價值的必然要求就是程序經濟。程序經濟是經濟法非正式程序設置時必須貫徹的原則，其目標是最小化程序適用中可能產生的各種成本之和。在這一目標支配下，非正式程序的在設置時就必須考慮程序所涉及實體問題的重要性、復雜性以及可能會發生利益沖突，針對不同性質或程度的問題，應確立相適應的程序類型及程序適用方法。

另外，需要注意的是，強調經濟法中非正式程序的重要性，不是指經濟法中的所有程序都應當非正式化，而只是意味著，在特定領域或特定問題上，非正式程序可能更有優勢，因而在有限的范圍內應當推廣其適用。同樣，強調經濟法非正式程序的效率價值，也不是指在程序適用中應以效率為唯一價值目標，而僅意味著，效率價值是經濟法非正式程序的首要價值追求，其他價值的實現，應在符合效率價值的前提下完成。事實上，各國經濟法在引入非正式程序時，除了基于效率追求之外，都會考慮公平問題。而且，因非正式程序的運行涉及多方主體，其保障或實現的公平還是多重的，甚至在有些情況下還會涉及公共利益保護。

注釋:

[1][美]歐內斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國社會出版社1996年版，第4頁。

[2][美]理查德·A·波斯納：《法律的經濟分析》，蔣兆康譯，林毅夫校，中國大百科全書出版社1997年版，第787頁。

[3]蘇永欽：《經濟法的挑戰》，清華大學出版社2005年版，第99頁。

[4]參見臺灣地區“締結行政和解契約處理原則”第二條。也有學者已對這一限制提出批評，認為行政和解的目的在于促使行政程序經濟化，以有效達成行政目的，減少不必要的行政爭訟，這一限制顯然與該目標不服。同時，臺灣地區“公平交易委員會”的設置兼具司法機關性質，其委員也各有不同專長，所以應充分授權“公平交易委員會”選擇適宜的行政和解時機并信賴其選擇，而不需要硬性規定限制性前提。可參見劉孔中著：《公平交易法》，元照出版公司2003年版，第417頁。

[5]交易成本是在一定的社會關系中，人們自愿交往、彼此合作達成交易所支付的成本。如果對這里的“交易”作廣義理解，則在公法領域也會存在大量的交易行為，也就有交易成本。交易成本不同于前面提到的調制成本、法律奉行成本。交易成本是人—人關系成本，而后兩者都是人—物關系成本。

[6]事實上，程序經濟原則也是程序自身性質使然。在對程序價值的理解上，雖然工具主義的立場是不可取的，但法律程序實際上可以被視為一種“制度消費品”，作為一項制度的法律程序越昂貴，能夠“消費”得起的人就越少。對于那些因為經濟原因而被拒絕了程序性權利的人來說，這樣的程序顯然是不公正的。這種不公正并不是實體方面的，因為并不存在實體的結果，而是程序自身的問題。因此，即便強調程序正義，也無法回避程序經濟或“程序的可利用性”這一問題。

[7]邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第143頁。

[8]JerryMashaw,DueProcessinAdministrativeState,YaleUniversityPress,pp.127-140.(1985).

[9]JerryMashaw,BureaucraticJustice:ManagingSocialSecurityDisabilityClaims,YaleUniversityPress,p.81.(1983).

[10]盡管“道德成本”概念的提出，本身即意味著程序應當具有多元化的價值取向，但這種進路仍被看作是一種“程序工具主義”理論的體現，因為節約程序道德成本的目的還是為了實現結果價值的最大化。

[11]參見臺灣地區“締結行政和解契約處理原則”第五條和第六條。

[12]邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第155-157頁。