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憲政經濟法學是從憲政角度來探討有關經濟制度、經濟規則、經濟行為及相關問題的新型學科。社會助益制度是憲政經濟法學的制度范疇之一。該制度在和諧社會的構建中有著重要作用，有必要對該制度進行系統的探討。

一、社會助益制度的界定

1．社會助益制度的概念社會助益制度是指國家積極介入經濟活動，通過各種措施，保障公民社會經濟權利的一種制度。對于該定義可以從下列方面予以討論。

第一，社會助益制度是保障公民勞動權、休息權、社會保障權等社會經濟權利的制度。憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。憲政經濟法學是建立在憲政理論基礎之上的，必然也要保障人權，其中社會助益制度就屬于權利保障制度。根據我國現行憲法的規定，社會助益制度保障的主要是公民社會經濟權利中的勞動權、休息權、社會保障權等權利。社會經濟權利是指國家通過對經濟社會的積極介入而保障的公民的社會或經濟生活的權利。社會助益制度主要是為公民提供一定幫助、物質利益或者與物質相關的利益，它主要通過以下手段實現：一是提供就業機會和培訓，保障公民勞動權的實現。二是直接提供金錢或物，如給予生活困難的人最低生活保障費，給予災民的救災款項、食物、藥品等。三是安置，即從工作、生活、居住上對助益對象予以安排，如對殘廢軍人、失去工作者以及其他需要安置者。四是救助，如對城市中生活無著的流浪乞討人員短期收留等。五是優待，如減免學費，減免交通費等。

第二，社會助益制度是國家介入經濟活動的積極作為制度。社會助益制度所保障的社會經濟權利是一種積極權利，即要求國家權力作出相應行為的權利。市場經濟體制是以市場作為資源配置的基礎手段，強調效率、競爭，必然會引起貧富兩極分化，產生效率與公平的矛盾，經濟上的弱者甚至無法生存，而市場本身無法解決這些問題。在市場失靈的情況下，國家就有義務擔負起調控的職責，積極采取各種措施，保障公民權利的實現。從這個意義上講，社會助益制度就是國家介入經濟生活的積極作為制度，目的是為了保障公民的基本權利。國家介入經濟生活、實施助益制度可以采取以下主要措施：一是立法機關制定法律規范，把憲法規定的社會助益制度的內容加以具體化，形成完善的社會助益法律體系；二是勞動和社會保障相關行政部門對社會助益制度的實施進行管理、監督；三是國家發展經濟，為勞動者提供就業機會、對勞動者進行就業培訓、擴大社會保障覆蓋范圍、提高社會保障待遇等；四是國家提供財力支持，設立福利設施、劃撥救災款項等。

2．社會助益制度的特點

第一，社會助益制度的復合性。社會助益制度不是單一的，而是呈現出復合性，即社會助益制度包含了許多具體制度。這是由公民在經濟生活中遇到的風險、困境等的多樣性決定的。根據我國現行憲法關于經濟制度和公民權利的規定，社會助益制度主要涉及到勞動保護制度和社會保障制度，這兩項制度是相輔相成的。部門法再將這些制度加以具體化。依據我國與社會助益制度相關的法律規范，勞動保護制度包括勞動就業制度、工資保障制度、勞動安全衛生制度、工作時間和休息休養制度等；社會保障制度包括社會保險制度、社會福利制度、社會救助制度、軍人社會保障制度等。

第二，社會助益制度的物質受制性。社會助益制度通常表現為國家為公民提供一定的物質利益，它必然受制于一國或一地區生產力發展水平、經濟發展程度的制約。現行憲法第14條第4款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”一國或一地區經濟水平發展越高，勞動就業機會就越多，各種社會保障覆蓋范圍就會越寬，待遇就會越高；反之經濟衰退，失業率就會增加，社會保障覆蓋范圍就窄，待遇就會減少。

第三，社會助益制度的社會性。這具體表現在以下三個方面：其一，社會助益制度解決的問題具有社會性，即社會助益制度解決的是社會問題，主要包括就業、年老、疾病、失業、貧窮等。這些社會問題帶有普遍性，并非公民依靠個人力量所能解決，需要借助國家的力量來解決，從而保護公民的基本生活需要，達到社會穩定、發展的目標。其二，社會助益制度的覆蓋范圍是全體社會成員。社會助益制度保障的是公民的勞動權、休息權、社會保障權等社會經濟權利，而社會經濟權利作為憲法規定的基本權利是每個公民都應該享有的權利。因而社會助益制度的覆蓋范圍應該是全體社會成員。值得注意的是，由于經濟發展水平的限制和制度建設的不完善，現實中我國社會助益制度尚未覆蓋全體社會成員。其三，社會助益制度的運作帶有社會性。

二、社會助益制度的功能

1．和諧社會思想的體現功能

和諧社會是指社會的各個層面能夠實現良性的互動，整個社會能夠表現出一種公平、有序的狀態，社會能夠實現協調、健康的發展。我國自改革開放、實行市場經濟體制以來經濟有了很大的發展，但同時也產生了一些社會問題，其中貧富差距問題引起了廣泛關注，影響了社會的和諧發展。促進社會和諧的方式很多，其中之一就是由政府對國民收入進行再分配。社會助益制度中的社會保障制度既是公民權利保障制度，也是收入分配調節制度。實現社會公平是建立社會保障制度的基本理念。社會保障制度的運作，是國民收入的一種轉移，一是國家通過收取社會保障費，將其在全國或一定區域內統一安排使用，可以實現不同收入水平的公民、經濟發展程度不同的地區之間的再分配，使得國民收入從高收入者轉移到低收入者，從經濟發達地區轉移到經濟欠發達地區；二是國家用財政收入直接補貼社會保障基金，國家通過這種方式把高收入者交納的稅收轉移給了低收入者。這種對國民收入進行的再分配，體現了和諧社會的思想，有助于實現社會公平，維護社會的穩定。再如，社會助益制度中的農村扶貧制度，也是實現社會和諧的途徑之一。國家通過為農村貧困戶或貧困地區提供資金、技術等方面的支持，幫助其脫貧致富，從而縮小城鄉差距。

2．弱勢群體社會歸屬感的體現功能

弱勢群體是社會學、政治學、法學、倫理學、經濟學等學科共同關注的一個問題。弱勢群體主要是指一批收入較低、生活困難，社會資源短缺，在社會競爭中處于弱勢地位，并缺乏相應發展潛能的人群。一般來說構成弱勢群體的個人及家庭生活達不到社會認可的最基本標準，依賴自己的力量無法改變目前的弱勢地位。在我國，目前主要包括城鄉貧困人口、經濟結構調整進程中出現的失業和下崗職工、殘疾人、農民工、部分老齡人口以及少數臨時遭遇災禍的人員等。這些人員有些屬于生理性弱勢群體，如老人、兒童、殘疾人，有些屬于社會性弱勢群體，如經濟結構調整進程中出現的失業和下崗職工、城鄉貧困人口，有些屬于自然性弱勢群體，如遭遇災害的人員。隨著社會化、工業化和市場化的發展，弱勢群體的生存風險也與日俱增。這些社會風險的增加，使弱勢群體的生存安全受到極大的威脅。由于主客觀原因處于困境中的弱勢群體，不僅物質上匱乏，而且心理上也會受到損失。弱勢群體處于經濟上的弱勢地位，而又無力擺脫困境，心里很容易產生被剝奪感，被社會拋棄感，失去社會歸屬感。社會歸屬感，從字面上講，就是歸于、屬于社會的情感，是社會文化心理范疇的概念。這種情感又會影響著人在社會中的行為。失去社會歸屬感的人往往會對社會產生敵對情緒，做出各種反社會的行為，造成社會的不安，引起社會秩序的混亂。社會助益制度通過對陷入困境的弱勢群體予以貨幣、實物、服務、安置等幫助從而使他們體會到國家和社會的關心和溫暖，體會到做人的尊嚴，消除由于處于弱勢地位造成的心理與社會的隔離，從根本上解決弱勢群體的心理問題。

3．社會政策全球趨同的體現功能

社會政策可以定義為影響公共福利的政策行為。雖然非國家機構也可以有“政策”，但“社會政策”這個一般性的表達方式主要是用來界定與公民福利有關的國家所起的作用。作為政府政策的一個組成部分，任何一個國家都面臨著為其公民提供必要福利和保障的問題。從歷史上看，向具有現代特征的社會福利國家或福利國家發展，始于19世紀下半葉或20世紀初，是對大多數國家在工業化和城市化過程中產生的問題的反應。但是福利部門經過一定程序而具有合法性的擴張，則主要是在第二次世界大戰后的頭幾十年間進行的。盡管在細節上存在著種種差別，但是就某些政策措施領域來看，可以看出各國之間具有明顯的相似性，其中主要包括勞動保護、社會保障、反貧困以及文生和教育政策。也就是說盡管各國提供福利和保障的內涵、模式、目標等有所不同，但是它們都會面臨同樣的社會問題，都要解決與人類所必需的生存條件相關的問題，例如就業；對個人提供教育和培訓，使其有能力融入社會；醫療；養老；反貧困；照顧和支持無獨立生存能力的人等。在經濟全球化的背景下，國家之間的經濟依賴加強，資本在全球的互動也對社會政策產生了影響，社會政策出現了趨同的傾向。這種傾向表現在各國在社會助益制度領域加強了國家之間的合作，簽訂了相關協議或公約。在勞動保護領域，國際勞工組織制定和通過了一系列公約，如《同酬公約》、《就業政策公約》、《（就業和職業）歧視公約》、《促進就業和失業保護公約》、《最低年齡公約》、《勞動行政管理公約》、《（殘疾人）職業康復和就業公約》、《建筑業安全和衛生公約》、《化學品公約》、《最惡劣形式童工勞動公約》等。在社會保障領域，國際勞工組織也制定和通過了一系列公約，如《社會保障（最低標準）公約》、《（社會保障）同等待遇公約》、《維護社會保障權利公約》、《（工業）疾病保險公約》、《（農業）疾病保險公約》、《工人（職業病）賠償公約》、《工傷事故和職業病津貼公約》、《殘疾、老年和遺屬津貼公約》、《生育保護公約》等。此外聯合國在這些領域也通過了相關的宣言和公約。聯合國大會通過的《世界人權宣言》第22條規定：“人作為社會成員，有權享受社會保障并有權享受個人尊嚴及人格自由發展所必需的經濟、社會及文化等各種權利的實現；此種實現的促成有賴國家措施與國家合作，并當依各國的機構與資源量力而行。”聯合國大會通過的《經濟、社會及文化權利國際公約》保護的經濟、社會權利主要包括：①工作權；②人人有權享受公正和良好的工作條件；③人人有權享受社會保障，包括社會保險；④人人有獲得相當的生活水準的權利和免于饑餓的基本權利等。參加公約的國家必須按照這些公約履行相應義務，針對勞動和社會保障制定的社會政策必然要以這些公約為基準，呈現出趨同的傾向。作為實現這些社會政策的社會助益制度體現出了社會政策全球趨同的傾向。

三、社會助益制度的法律結構

社會助益制度的法律結構指的是規制社會助益制度的法律規范之間的組合、排列關系。社會助益制度主要包括勞動保護制度和社會保障制度，社會助益制度的法律結構則由規制社會保障制度的法律結構與規制勞動保護制度的法律結構并列組成。社會助益制度的法律結構是否合理直接影響到社會助益制度的運作效果。目前我國社會助益制度運作效果并不盡如人意，與社會助益制度的法律結構不夠合理有著直接的關聯。

目前，社會保障制度的法律結構不盡合理，體現在以下方面：其一，規制社會保障制度的法律規范體系殘缺。在憲法之下，缺乏基本法性質的社會保障法，缺乏法律性質的社會保險法、社會救助法、社會福利法、軍人保障法等。其二，規制社會保障制度的法律規范適用范圍狹窄。規制社會保障制度的法律規范適用范圍狹窄指的是在我國享受享受社會保障的法定對象有限，這與世界通行的社會保障對象的普遍性原則相比，適用范圍明顯狹窄。其三，規制社會保障制度的法律規范效力層次低。我國規制社會保障制度的立法現狀是人大立法少，行政機關制定的規范性文件多；中央立法少，地方立法多，社會保障立法層次低，而且不統一。

設計規制社會保障制度的法律體系的結構，應當考慮以下幾個因素：一是社會保障的項目。一般來說，社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利、軍人社會保障等項目，各種項目還可以進一步分類。這些保障項目應有相對應的法律規范來規制。二是社會保障的共性問題。社會保障各個項目作為社會保障的一個種類，必然具有許多共性問題要加以規制，如社會保障管理體系問題，社會保障基金籌集、使用、運營問題，社會保障程序問題，社會保障法律責任問題等。三是社會保障制度與相關法律制度的關系，如與經濟法律制度、行政法律制度等的關系。社會保障制度的法律結構主要有3種模式：第一種是多法并立平行模式。即就社會保障的各個項目，制定若干部平行的社會保障法律法規，分別調整某類或某一社會保障項目的社會關系。其特點是多部社會保障單行法律法規并存，互不隸屬，共同規范社會保障。這種模式由德國首創。第二種是一法統馭多法模式。即統一制定一部法律綜合規定各類社會保障項目的基本問題，作為社會保障法部門的基本法，再依據基本法就各類社會保障項目分別制定若干單項社會保障法律法規。這種體系由一法統馭、多法并行，呈現層次性，有利于社會保障法的一體化、全民化以及立法形式多樣化。這種模式由美國首創。第三種是混合立法模式。采此模式的國家，既頒布部分社會保障方面的專門法律法規，同時將另一些社會保障項目納入到其他部門法體系中進行規范，從而形成了一種混合型的社會保障立法模式。我們認為我國社會保障制度的法律結構宜采取一法統馭多法模式。我國目前的社會保障立法過于分散，不僅不利于社會保障的整體發展和全面發展，而且不利于社會保障項目的均衡發展和協調發展。一法統馭多法模式要求制定一部《社會保障法》作為社會保障領域的基本法，在第二個層面應制定集中性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《軍人保障法》等，以統率其他法規、規章。這也可以改變我國社會保障制度的法律結構中，人大立法過少、中央立法過少的不合理局面。目前我國勞動保護制度的法律結構相對來說合理一些。規制勞動保護制度的法律體系采取的是一法統馭多法模式，《勞動法》作為勞動保護領域的法律，統率其他規制勞動保護制度的法律規范：涉及勞動就業制度的法律規范、工資保障制度的法律規范、勞動安全衛生制度的法律規范、工作時間和休息休假制度的法律規范。但也缺乏一些重要子系統法律規范的配套，如《反就業歧視法》等。我們應盡快制定相應法規，消除就業領域不合理的差別。