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我國憲法第129條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。目前，學(xué)術(shù)界圍繞著“檢察改革與法律監(jiān)督”進(jìn)行了廣泛深入地研究，多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)化檢察權(quán)配置，突出檢察院的法律監(jiān)督職能以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約。遺憾的是，在論及檢察院的法律監(jiān)督權(quán)時，主要是圍繞著訴訟監(jiān)督即立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督來進(jìn)行，少有學(xué)者分析研究對司法解釋權(quán)的監(jiān)督。事實上，最高人民法院、最高人民檢察院“為具體應(yīng)用法律問題所作的司法解釋”也應(yīng)該在檢察監(jiān)督的范圍內(nèi)。由于制度上的不足，對司法解釋監(jiān)督不力、監(jiān)督虛置，以致部分司法解釋違法或越權(quán)。因此，如何監(jiān)督司法解釋、保證其合法就成為當(dāng)務(wù)之急。由于刑罰手段嚴(yán)厲、適用條件嚴(yán)格、事關(guān)公民生命和自由，因而本文以對刑事司法解釋的監(jiān)督為例，探討檢察院對司法解釋的監(jiān)督(以下簡稱檢察監(jiān)督)問題。

一、加強(qiáng)對刑事司法解釋檢察監(jiān)督的重要意義

在我國目前還沒有統(tǒng)一的、專門的《法律解釋法》或者《司法解釋法》的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來對司法解釋的制定、實施進(jìn)行監(jiān)督，對于規(guī)范司法解釋權(quán)的運行、維護(hù)法制的統(tǒng)一具有重大的現(xiàn)實意義。

(一)從刑事司法解釋的內(nèi)容上來看，加強(qiáng)檢察監(jiān)督可以有效地避免違法解釋

我國部分刑事司法解釋除了存在解釋主體、解釋形式的不足之外，(1)更為公眾詬病的是解釋內(nèi)容上的違法，因為這與社會公眾的各項權(quán)利息息相關(guān)。刑法相對于其他部門法而言，處罰最為嚴(yán)厲，與公眾的生命、健康密切相關(guān)，出于保障人權(quán)的需要，刑事司法解釋更應(yīng)該遵循客觀解釋原則，嚴(yán)格依照刑法文本進(jìn)行解釋。但由于刑法條文抽象、不完善，“兩高”出于打擊某種具有嚴(yán)重社會危害性行為的政治需要，有時會脫離文本進(jìn)行解釋，違背了刑法的基本原則或與具體的刑法規(guī)范相沖突，嚴(yán)重?fù)p害了刑法的人權(quán)保障機(jī)能。以2000年最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》為例，其第2條第1款第3項規(guī)定，交通肇事，造成公共財產(chǎn)或者他人財產(chǎn)直接損失，負(fù)事故全部或者主要責(zé)任，無能力賠償數(shù)額在30萬元以上的，處3年以下有期徒刑或者拘役。第4條第1款第3項規(guī)定，交通肇事造成公共財產(chǎn)或者他人財產(chǎn)直接損失，負(fù)事故全部或者主要責(zé)任，無能力賠償數(shù)額在60萬元以上的，屬于“有其他特別惡劣情節(jié)”，處3年以上7年以下有期徒刑。肇事者能否賠償以及賠償數(shù)額的多少只是一種酌定量刑情節(jié)，與是否構(gòu)成犯罪以及刑事責(zé)任的輕重并無必然聯(lián)系，而司法解釋卻將其作為構(gòu)成要件來對待，違反了刑法面前人人平等原則和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則;同樣在該解釋第5條第2款規(guī)定，交通肇事后，單位主管人員、機(jī)動車輛所有人、承包人或者乘車人指使肇事人逃逸，致使被害人因得不到救助而死亡的，以交通肇事罪的共犯論處。眾所周知，交通肇事罪是典型的過失犯罪，根據(jù)刑法第25條第1款的規(guī)定，共同犯罪是指2人以上共同故意犯罪。司法解釋認(rèn)可過失共同犯罪與刑法的規(guī)定相抵觸。如此解釋雖然方便了法官辦案，增強(qiáng)了刑法的可操作性，但是卻不利于刑事法制統(tǒng)一。

(二)從制定司法解釋的程序上來看，加強(qiáng)檢察監(jiān)督是其正當(dāng)化內(nèi)在要求

法治狀態(tài)下，任何一種權(quán)力都需要監(jiān)督，否則就會有被濫用的風(fēng)險。“極具誘惑力的權(quán)力具有天生的侵犯性和腐蝕性，可以自行進(jìn)行擴(kuò)張，因此，必須對其嚴(yán)加防范，進(jìn)行監(jiān)督和控制。”［1］我國的司法解釋與判例法國家的法官解釋不同，后者是一種個案解釋，是法官在審理具體案件時就所適用的法律進(jìn)行解釋，只對個案有效，并不具有普遍的效力。而我國的司法解釋是就“法律的具體應(yīng)用所作的解釋”，具有普遍的效力，因而在我國加強(qiáng)對司法解釋的監(jiān)督就更加具有重要意義。司法解釋之所以備受關(guān)注，個別解釋之所以備受爭議，根本原因就在于對“兩院”的司法解釋權(quán)缺乏必要的監(jiān)督與約束，司法解釋的制定過程相對封閉。目前，對司法解釋制定程序進(jìn)行規(guī)范的只有最高司法機(jī)關(guān)自己制定的《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》。這種由最高司法機(jī)關(guān)自己制定的“內(nèi)部工作制度”不僅本身位階低，簡約、粗陋，而且自行賦予其法律效力的做法，本身并不妥當(dāng)，“甚至連這些簡單規(guī)則都未得到完全遵守的實踐，是不符合‘慎刑’原則的”。［2］對此，有論者指出，最高司法機(jī)關(guān)制定司法解釋缺乏像立法程序那樣的公開透明，制定主體是相對獨立、封閉的審判委員會和檢察委員會，整個決策過程都是內(nèi)部進(jìn)行，決策者對于社會公眾的需求的認(rèn)識和判斷不免發(fā)生遲滯、偏差和失誤，同時司法解釋關(guān)乎社會主體利益，但普通公眾并沒有多少機(jī)會參與或影響司法解釋的制定，而一些權(quán)力部門或強(qiáng)勢集團(tuán)往往擁有話語權(quán)，有可能間接干預(yù)或隱身介入解釋的決策過程，這無疑有損于法律的正當(dāng)性和權(quán)威性。［3］由最高人民檢察院作為社會公眾利益的代表對司法解釋的制定過程進(jìn)行外部監(jiān)督，是司法解釋正當(dāng)性、合法性的重要保證。

(三)加強(qiáng)司法解釋的檢察監(jiān)督是改變監(jiān)督機(jī)關(guān)“名不符實”的現(xiàn)狀、充分發(fā)揮其監(jiān)督職責(zé)的客觀需要

檢察機(jī)關(guān)既有偵查、公訴等訴訟職能，又有法律監(jiān)督的憲政職能。“法律監(jiān)督是對國家機(jī)關(guān)及其工作人員、各社會單位及公民執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督。在我國，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，就其廣義而言，包括行使檢察權(quán)的一切活動;而就其狹義而言，主要是一種以偵查、審判以及執(zhí)行行為為對象的監(jiān)督。”［4］因此，為了保障憲法和法律的完整和統(tǒng)一實施，防止國家工作人員濫用職權(quán)破壞法制的統(tǒng)一，作為國家工作人員的司法工作人員在審判工作或檢察工作中為具體適用法律問題所作的司法解釋應(yīng)該檢察監(jiān)督之列。然而理論研究上的不足(2)、法律監(jiān)督制度上的欠缺(3)，再加上社會公眾對檢察院“集‘運動員’和‘裁判員’裁判員于一身”的質(zhì)疑，使得檢察機(jī)關(guān)在履行這兩種職責(zé)時，有意或無意地忽略了自身的監(jiān)督職責(zé)，轉(zhuǎn)而更注重訴訟職能的行使，即使已經(jīng)開展起來的法律監(jiān)督業(yè)務(wù)也仍局限于訴訟領(lǐng)域。這與憲法賦予的“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的地位名不符實。此外，加強(qiáng)對刑事司法解釋的檢察監(jiān)督也有利于充分實現(xiàn)檢察院的訴訟監(jiān)督職責(zé)。最高人民法院關(guān)于《司法解釋工作的規(guī)定》第14條規(guī)定，司法解釋與有關(guān)法律一并作為判決或決定的依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)在判決文書中援引。這就明確規(guī)定司法解釋具有“法律效力”，可以作為判決和裁定的依據(jù)。而如果司法解釋內(nèi)容存在違法或違憲問題，如對變造和倒賣變造郵票的行為，《關(guān)于對變造、倒賣變造郵票行為如何適用法律問題的解釋》將其按“偽造、倒賣偽造的有價票證罪”定罪處罰，而偽造和變造的區(qū)別是明顯的，該解釋將變造行為以偽造行為處理，明顯的違反了罪刑法定原則，依據(jù)這樣的司法解釋作出的判決自然不具有合法性，當(dāng)事人及其律師也極有可能以該司法解釋是違法解釋為理由提出上訴或申訴，這就會出現(xiàn)司法解釋的“有效”與“合法性”之間的沖突，致使檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督處于尷尬境地，因為如果撤銷依據(jù)違法解釋作出的判決并改判會損害司法的權(quán)威，如果不撤銷又會違反法的公平、正義要求，無法維護(hù)社會穩(wěn)定。因此，有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的職能決定了最高人民檢察院有必要對最高人民法院司法解釋進(jìn)行事先、事中、事后的監(jiān)督，以防止違法、違憲司法解釋的產(chǎn)生和繼續(xù)發(fā)揮作用，如果違法、違憲的司法解釋不能撤消，依然是各級法院審判案件的依據(jù)，則檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能將無法發(fā)揮作用。因此，全國人大常委會應(yīng)授權(quán)最高人民檢察院對司法解釋進(jìn)行全方位的監(jiān)督，包括事前防范性監(jiān)督、事中的過程性監(jiān)督和事后的糾偏性監(jiān)督，以提高司法效率，節(jié)約訴訟成本。

二、對刑事司法解釋檢察監(jiān)督的必要性

(一)對刑事司法解釋進(jìn)行監(jiān)督是檢察院的法定職責(zé)

我國憲法第129條明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《人民檢察院組織法》第5條也規(guī)定，人民檢察院人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。1981年《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進(jìn)行解釋;凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。而司法解釋是指國家司法機(jī)關(guān)在法律適用過程中對具體應(yīng)用法律規(guī)范的有關(guān)問題所進(jìn)行的解釋。［6］因此，為審理案件而對刑法進(jìn)行解釋也屬于法院的審判活動，只不過是我國不承認(rèn)審理具體案件的法官對刑法的解釋，取而代之的是統(tǒng)一由最高人民法院對刑法進(jìn)行解釋，以消除法官對刑法條文理解的差異，限制法官的自由裁量權(quán)，保障刑法的統(tǒng)一實施。據(jù)此，有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)解釋的效力范圍及解釋主體的不同，司法解釋有廣義、狹義之分，廣義的司法解釋是指司法機(jī)關(guān)及其司法工作人員在司法工作和訴訟程序中對法律的闡釋，狹義的司法解釋，是指我國的最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，就具體運用法律問題所作的具有普遍司法效力的解釋。［7］基于以上分析，對刑事司法解釋進(jìn)行檢查監(jiān)督是人民檢察院的法定職責(zé)，根據(jù)級別對等關(guān)系，由最高人民檢察院監(jiān)督最高人民法院刑事司法解釋的制定工作，各級人民檢察院監(jiān)督本級和下級人民法院的刑事司法解釋的執(zhí)行工作。

(二)立法監(jiān)督的局限性決定了檢察院充當(dāng)刑事司法解釋的監(jiān)督主體

“兩院”的司法解釋權(quán)是由全國人大常委會授權(quán)的，所以，兩院在行使司法解釋權(quán)時應(yīng)該受到全國人大常委會的監(jiān)督，因此，2006年《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)第31條規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。但是這種“備而不審”的監(jiān)督并沒有消除解釋權(quán)濫用的現(xiàn)象，對此，有學(xué)者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)對司法解釋中存在的“越權(quán)”現(xiàn)象熟視無睹是我國目前司法解釋實踐出現(xiàn)混亂局面的重要原因。［7］事實上，人大常委會由于人力、工作形式、多種職責(zé)等自身條件的限制，由其經(jīng)常、主動地監(jiān)督數(shù)量眾多的司法解釋不具備現(xiàn)實操作性。人大監(jiān)督的“宏觀屬性”決定了它必須將具體的法律監(jiān)督權(quán)交給一個經(jīng)常性的專門國家機(jī)關(guān)，代行其日常的監(jiān)督職責(zé)。在我國現(xiàn)有的除立法機(jī)關(guān)以外的其他五大機(jī)關(guān)中，只有人民檢察院最適合擔(dān)任法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這也是檢察機(jī)關(guān)與行政、審判、軍事等機(jī)關(guān)并列的原因。不僅如此，全國大常委會的監(jiān)督僅限于事后監(jiān)督，缺乏事先、事中的監(jiān)督。《監(jiān)督法》第32條第1款規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。由于其他國家機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)繁忙，而且是“可以”而不是“必須”，因此，該規(guī)定在實踐中并未得到有效執(zhí)行。另外，該規(guī)定僅僅是對司法解釋的事后監(jiān)督，沒有涉及司法解釋制定過程中的監(jiān)督，無法防止違法、違憲的司法解釋的產(chǎn)生，僅能在事后加以糾正，這不利于社會關(guān)系的穩(wěn)定和法律秩序形成。

三、對刑事司法解釋進(jìn)行檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

(一)建立對刑事司法解釋的事前、事中監(jiān)督制度

主要就是指在最高人民法院在制定刑事司法解釋時，最高人民檢察院派員參加審判委員會，對刑事司法解釋的立項、起草、通過等事項進(jìn)行全方位的監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為，檢察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)是程序性，即“指相對于行政管理權(quán)和審判裁判權(quán)所產(chǎn)生的實體效力而言，檢察權(quán)只能作出某項程序性的決定，引起一定程序的權(quán)力，而沒有任何行政決定權(quán)和審判裁決權(quán)。”［8］筆者對此表示贊同，但同時認(rèn)為，鑒于我國對司法解釋權(quán)的限制較少、授權(quán)范圍不明、制定司法解釋的主動性等現(xiàn)狀，筆者仍然建議監(jiān)督內(nèi)容可以分為實體和程序兩個方面，只不過是兩個方面引起的后果不同而已。實體方面的內(nèi)容主要有:刑事司法解釋是否有必要制定、是否超越司法權(quán)限、解釋的依據(jù)和內(nèi)容是否違反刑法的規(guī)定等。程序方面的內(nèi)容主要有:制定過程是否公開、審判委員會人數(shù)是否合法、是否遵循民主集中制原則、對社會公眾的主流意見是否考慮等。對于司法解釋的實體內(nèi)容的監(jiān)督，最高人民檢察院有建議權(quán)，這種建議是否被采納，由最高人民法院研究室決定，在決定不采納建議時，應(yīng)作出必要的說明。對于程序方面的監(jiān)督，最高人民檢察院對程序違法有權(quán)提出監(jiān)督意見，最高人民法院應(yīng)當(dāng)予以采納和改正，否則，最高人民檢察院有權(quán)提請全國人大常委會就該司法解釋進(jìn)行審查，進(jìn)而宣布該司法解釋無效。建立事前、事中監(jiān)督制度不僅有效彌補(bǔ)事后監(jiān)督制度的不足，而且還能通過對制定司法解釋的必要性的審查，對其合理性進(jìn)行監(jiān)督，避免多余解釋的出現(xiàn)，避免司法解釋的立法化傾向，減少審判法官對司法解釋“等”、“靠”等過度依賴現(xiàn)象。

(二)增強(qiáng)《監(jiān)督法》第32、33條規(guī)定的“事后監(jiān)督”的可操作性，擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍、建立司法解釋的撤銷制度，完善事后監(jiān)督制度

《監(jiān)督法》第32條第2款規(guī)定，其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為最高人民法院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議。但該種建議并不一定能啟動審查程序。實際上，判斷刑事司法解釋是否超出人們的預(yù)測能力、是否真正起到成文法典與司法實踐操作的橋梁和紐帶作用，只有在審判實踐中才能得到檢驗，因此，各級檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在訴訟監(jiān)督中自然負(fù)有對刑事司法解釋的實施和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)刑事司法解釋的內(nèi)容違法時，應(yīng)該逐級向上匯報，待最高人民檢察院匯總后認(rèn)為確有必要對該司法解釋進(jìn)行違法性審查時，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會提出對該司法解釋進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查、提出意見，在發(fā)現(xiàn)該司法解釋確實與法律規(guī)定相抵觸時，可以提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會撤銷該司法解釋，作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會審議。作此規(guī)定，一方面保證刑法的統(tǒng)一實施，另一方面也使司法解釋避免與實踐相脫節(jié)。

(三)對最高人民檢察院司法解釋的監(jiān)督

對于檢察院的司法解釋的監(jiān)督，可以從內(nèi)部和外部兩個方面來進(jìn)行。對于外部監(jiān)督，《監(jiān)督法》第31、32、33條已經(jīng)給我們提供了一種思路，可以參照對最高人民法院的司法解釋的監(jiān)督進(jìn)行。對于內(nèi)部監(jiān)督，筆者贊同這樣一種觀點，可以在檢察院內(nèi)部設(shè)立一個獨立于訴訟職能的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)專司監(jiān)督職能，這樣既可以避免“‘集運動員與裁判員于一身’的詬病，又可以讓這兩種職能分別按照訴訟運動規(guī)律和法律監(jiān)督規(guī)律正常行使。”［9］注釋:

(1)根據(jù)全國人大常委會關(guān)于《加強(qiáng)法律解釋工作的決議》、《人民法院組織法》等法律規(guī)定，只有最高人民法院和最高人民檢察院享有司法解釋權(quán)，而在實踐中，非法定主體參與刑法解釋，司法行政部門、公安部、甚至全國婦聯(lián)都有參與制定刑法司法解釋的經(jīng)歷。在形式上，最高人民檢察院《司法解釋工作規(guī)定》司法解釋文件采用“解釋”、“規(guī)定”、“規(guī)則”，“意見”、“批復(fù)”等形式，最高人民法院《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》中規(guī)定司法解釋采用“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”和“決定”四種。而事實上，“兩院”的通知、“復(fù)函”、座談會紀(jì)要事實上也具有司法解釋的效力。

(2)如對檢察權(quán)的本質(zhì)的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界有行政權(quán)說、司法權(quán)說、法律監(jiān)督權(quán)說、雙重屬性說、雙層屬性說、多層屬性說、多遠(yuǎn)屬性說等多種觀點;這種對于檢察權(quán)本質(zhì)的不同認(rèn)識，也直接影響了檢察機(jī)關(guān)的歸屬、檢察職能的配置等相關(guān)問題的不同認(rèn)識。

(3)如監(jiān)督范圍狹窄，只對公安機(jī)關(guān)的立案和逮捕實行有效監(jiān)督，其他如拘留、扣押、凍結(jié)等偵查措施無需檢察機(jī)關(guān)部門批準(zhǔn);監(jiān)督手段軟弱，缺乏追究違反刑事訴訟法、刑法的偵查人員、審判人員責(zé)任的權(quán)力和手段;檢察程序粗疏、不具備操作性等。