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本文作者：陳新工作單位：福建師范大學(xué)

一、行政司法的功效剖析

行政司法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能,依法居中對行政爭議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行公平、公正裁斷的準(zhǔn)司法行為的總稱,包括行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁①、行政調(diào)解等。由于行政司法的性質(zhì)介于行政與司法之間,對于固守“三權(quán)分立”、“權(quán)力制約”者來說行政司法的出現(xiàn)無疑是對這一理論和制度的巨大沖擊。人們擔(dān)心行政司法的出現(xiàn)將使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)展,以致成為無所不及的“利維坦”。這種憂慮不無道理,但是我們應(yīng)該認(rèn)識到“分權(quán)原則只反對一個政府部門行使其他政府部門的全部權(quán)力,而不反對一個部門行使其他政府部門的部分權(quán)力”。②并且在已經(jīng)實行了數(shù)十年行政司法制度的國家③并沒有出現(xiàn)權(quán)力異化的景象。最初行政司法的設(shè)立是基于政府加強(qiáng)對社會干預(yù)的需要,行政機(jī)關(guān)為了在管理、服務(wù)于社會的活動中解決復(fù)雜的社會紛爭,要求自身具有良好的社會掌控力,從而衍生出了具有司法性質(zhì)的行政職能。它的出現(xiàn)適應(yīng)了社會的需要,具有歷史必然性,有不可替代的價值。1.彰顯“以人為本”的價值理念。現(xiàn)代社會中,關(guān)系與利益的沖突不可避免。如何為相對人止紛解憂,成為行政機(jī)關(guān)必須面對的時代話題。雖然現(xiàn)在法治的理念是將紛爭的最終解決權(quán)賦予法院,即司法終審權(quán),但是在當(dāng)事人將爭議訴諸法院之前可以提請行政機(jī)關(guān)先行審理裁斷,從而為相對人提供更多的救濟(jì)路徑,并且這些爭議事項往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性,其中一些是法院所不了解不能及的。“一般說來,擁有精良技術(shù)裝備和專業(yè)從業(yè)人員的行政機(jī)關(guān)是行政管理問題的專家,相比較而言,法院則不具備解決純粹行政問題的知識優(yōu)勢,因而由技術(shù)上‘文盲’的法官對數(shù)學(xué)和科學(xué)證據(jù)所作的實體審查是危險和不可靠的”④,如土地使用權(quán)、交通事故、醫(yī)療事故等。行政機(jī)關(guān)的參與使其得以發(fā)揮自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢,使解紛功效最大化。行政司法的出現(xiàn)使救濟(jì)措施多元化,為相對人提供了多渠道、多層次的爭議解決機(jī)制。“無救濟(jì)即無權(quán)利”,行政司法所為的一切行為就是為了更好地維護(hù)相對人的權(quán)利。這既是在行政司法設(shè)立時的價值預(yù)設(shè),也是具體實踐所應(yīng)追求的精神內(nèi)涵。2.敦促“服務(wù)型”政府的建立。“服務(wù)”的價值理念是現(xiàn)代社會對行政機(jī)關(guān)的全新要求,我們一方面反對行政權(quán)力的過分膨脹,出現(xiàn)權(quán)力異化現(xiàn)象,另一方面也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)行政機(jī)關(guān)要對現(xiàn)實的社會生活加以適度干預(yù)其實應(yīng)更多地理解為服務(wù)。行政機(jī)關(guān)的司法職能就體現(xiàn)了這種時代要求。行政機(jī)關(guān)依據(jù)其對部門專業(yè)知識的了解,解決相對人與行政機(jī)關(guān)在公法領(lǐng)域的沖突和民事主體間產(chǎn)生的與行政管理相關(guān)的民事爭議,化解糾紛,從而保障相對人的利益,這樣做既有利于培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員的公仆意識,也可以提高行政管理的效率,為行政管理保駕護(hù)航。面對大量急待解決的社會糾紛,行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公正的裁斷不僅可以恢復(fù)受損利益,而且使法時常處于維權(quán)的狀態(tài),有益于行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督,比如行政復(fù)議中對本機(jī)關(guān)或下屬部門違法或不當(dāng)行為予以糾正或撤消即屬此例。其他行政司法的行使雖不具有行政機(jī)關(guān)自監(jiān)的屬性但處于中立的位置為社會公道說話,伸張社會正義的益舉得到了人們的擁護(hù),增進(jìn)了民眾對政府的心理認(rèn)同度。3.簡捷高效,分擔(dān)壓力。雖然行政司法帶有司法的特質(zhì),但其本質(zhì)仍屬行政行為,故而較之于“純司法程序”具有簡便、快捷、高效的特點,加之從司法程序中移植過來的公正的特質(zhì),使得行政司法在解決爭議時發(fā)揮二者之長,實現(xiàn)準(zhǔn)訴訟功效的最大化,及時緩解沖突、減少社會不和諧因素的滋生。此外,行政機(jī)關(guān)作為居中裁斷者代替法院行使部分司法職能,把大量糾紛解決在訴訟前也減輕了法院的負(fù)擔(dān),即使當(dāng)事人對行政司法的結(jié)果不滿而向法院提出訴求時,法院在原行政機(jī)關(guān)“審理”的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)查、裁判,要比先前輕松許多。因為行政機(jī)關(guān)的前期工作可以為法院辦案提供系數(shù)參照,從一定程度上節(jié)約了法院人力物力資源,節(jié)省了時間。進(jìn)而法院可以從部分訴訟中解脫出來更好地集中精力提高辦案質(zhì)量。

二、行政司法的反思與重構(gòu)

“行政司法制度的建立,在西方與行政權(quán)的擴(kuò)張相聯(lián)系。在我國則是國家行政管理民主化法制化和高效率的要求”。⑤它的產(chǎn)生是社會需要和行政司法對社會能動的共同作用的結(jié)果,具有現(xiàn)實的必要價值。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到,行政司法制度在我國作為新興產(chǎn)物,發(fā)展水平還較低,受到諸多因素的制約,存在許多法律漏洞,無法盡顯保護(hù)公民權(quán)益、維護(hù)社會公正的價值預(yù)設(shè)。所以必須對其進(jìn)行全方位的理性剖析,發(fā)現(xiàn)問題所在進(jìn)而提出可能的解決路徑。1.行政司法主體的完善。長期以來行政司法主體存在著獨立性不足、統(tǒng)一性較差的弊病。如行政復(fù)議機(jī)關(guān)常常是被提起的機(jī)關(guān)本身或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);行政裁決將執(zhí)法主體與司法主體合二為一,復(fù)議與裁決、仲裁、調(diào)解分屬于不同機(jī)構(gòu)等,這一切造成了行政司法主體的不和諧。面對此景,首先要從解決獨立性和統(tǒng)一性入手。有學(xué)者在針對行政復(fù)議的主體的獨立性欠佳的問題時提出了建立“統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會”⑥的建議。而筆者認(rèn)為可以建立類似的行政司法委員會獨立于行政機(jī)關(guān)之外。中央和地方分設(shè)行政司法機(jī)關(guān),實行合議制,上下級之間可以進(jìn)行監(jiān)督而不是業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo),并且行政司法機(jī)關(guān)也要接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如果這樣的路徑選擇會沖擊我國現(xiàn)行行政體制的話,我們可先在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的、位階較高的至少高于其他行政部門的行政司法機(jī)構(gòu)以保證其獨立性。其次行政司法機(jī)構(gòu)直接對行政首長負(fù)責(zé)或由行政首長兼任行政司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,從行政上保證其必要的地位。此外,“從講求行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)科學(xué)、精干、注重行政司法的綜合效益上說,行政裁決機(jī)構(gòu)和目前行政機(jī)關(guān)設(shè)置的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)整合”。⑦既有利于行政司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一,又利于行政司法隊伍的壯大和精英化。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部作好分工、協(xié)調(diào),如做好立、裁分離,裁、執(zhí)分離等。“人微則言輕”,行政機(jī)構(gòu)的弱小、分散是造成其地位低下的主要緣由。這樣行政司法機(jī)關(guān)的建構(gòu)完善益于其功能的有效發(fā)揮,以及裁斷的執(zhí)行。反過來也可以更好地實現(xiàn)獨立或相對獨立,同時我們還應(yīng)當(dāng)注意到主體素質(zhì)的提高、專業(yè)化、專職性的問題,定期的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)行政與司法方面的專業(yè)知識和事實問題是十分必要的,這些地方的加強(qiáng)也是完善行政司法主體不容忽視的問題。2.立法完善。由于行政司法中各個具體制度的發(fā)展進(jìn)度不一,造成立法上的參差不齊和混亂,更重要的是程序法律的缺失導(dǎo)致行政司法的具體操作性差,以至人們對行政司法的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。法治的前提是有法可依,行政司法中行政復(fù)議、行政仲裁相繼制定了系統(tǒng)的法律規(guī)范,但行政裁決和行政調(diào)解則鮮有法律規(guī)范可供遵循,即便是已經(jīng)制定的行政復(fù)議法和行政仲裁法也是問題多多,比如行政復(fù)議立法的宗旨、行政管轄體制和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員配置、行政終止和行政中止問題等。⑧為了使行政司法更好地發(fā)揮功效,盡顯其價值,必要的立法是肯定的。考慮到行政復(fù)議、行政仲裁、行政調(diào)解、行政裁決的差異性,統(tǒng)一立法的難度較大。故應(yīng)考慮分散立法,制定新法彌補(bǔ)空白,修改已有法律,在立法的過程中要特別注意各制度間的和諧。在面對諸多行政司法具體制度時如何選擇是立法者應(yīng)該考慮的。對于行政爭議,相對人無疑可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議,但對特定民事糾紛的處理則有混亂之感。在行政裁決和行政調(diào)解、行政仲裁的選擇上無法權(quán)衡。由于行政仲裁中除合同等個別問題外已向民間仲裁轉(zhuǎn)型,剩下只有行政裁決與行政調(diào)解了。行政調(diào)解與行政仲裁的強(qiáng)制力和當(dāng)事人達(dá)成和解的渴望程度存在不同,可根據(jù)當(dāng)事人的意志自由決定,在必要場合可以行政調(diào)解為行政裁決的前置。再有不能忽視的一個重要方面就是程序。程序立法不僅可以規(guī)制行政行為的實施,而且每個步驟都有明確的法定程序依據(jù),益于增強(qiáng)行政司法的可操作性。行政司法的程序性既要保持行政行為的行政特征,又要兼顧司法程序的公平、正義的特質(zhì),使二者的優(yōu)點兼而有之,盡顯行政司法預(yù)設(shè)的價值理念。3.與訴訟的銜接。行政司法與訴訟制度的銜接不暢是目前實踐中非常突出的問題。當(dāng)事人在窮盡了行政司法救濟(jì)后,如果仍對結(jié)果不滿意,不知如何進(jìn)一步尋求救濟(jì),徘徊于行政訴訟和民事訴訟之間,造成救濟(jì)的錯位。路徑選擇的錯誤不僅會拖累當(dāng)事人的時間,使本已受損的利益進(jìn)一步惡化,更重要的是可能會使人們喪失尋求司法救助的信心。我們可以采取“爭議行政決定訴訟銜接”的原則,考慮到現(xiàn)實中行政司法的裁斷客體涉及公、私性質(zhì)各異的兩個方面,那么作為公法性質(zhì)的行政復(fù)議自然要與行政訴訟相連接,即人們對行政行為不滿時可以先提起行政復(fù)議(并且實踐中有許多行政訴訟是以復(fù)議為前置的),甚至可對行政復(fù)議行為提出行政訴訟。給予當(dāng)事人合法權(quán)益有效而無漏洞的救濟(jì)是各國處理行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系的共同基準(zhǔn)。這一點一般不存在疑問。對于其他行政司法行為,如行政仲裁、行政調(diào)解、行政裁決等,由于其原本就是對私法領(lǐng)域中的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì),在窮盡行政司法后的選擇后自然是民事訴訟或行政附帶民事訴訟。如果不是這樣而提起行政訴訟,會出現(xiàn)要么“以犧牲程序制度統(tǒng)一為代價來維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益”⑨而產(chǎn)生“雙規(guī)訴訟”⑩,要么“在民事訴訟中面對大量可訴行為無所作為”’(&。行政司法除復(fù)議外更具有居間性質(zhì),行政機(jī)關(guān)是居中對當(dāng)事人的民事爭議部分裁斷的準(zhǔn)司法行為。面對不滿結(jié)果,當(dāng)事人理應(yīng)提起民事訴訟或行政附帶民事訴訟。實踐中準(zhǔn)司法行為也要服從司法行為,于是行政司法制度可以和訴訟制度更好地契合與和諧互助,發(fā)揮二者在解決爭議、維護(hù)權(quán)益,實現(xiàn)公平與社會和諧的功效。4.行政司法的管轄范圍。如前所述,正因為行政司法在解決爭議,維護(hù)社會和諧等的積極作用,故應(yīng)“擴(kuò)大行政司法的范圍,使國家行政管理中發(fā)生的各種沖突和紛爭,只要條件允許都應(yīng)納入行政司法的調(diào)整領(lǐng)域,使違法行政和妨礙行政效率的糾紛盡可能多的得到行政司法的糾正和處理,受到行政或民事傷害的合法權(quán)益盡可能的得到司法救濟(jì)”)(&。現(xiàn)代行政管理的性質(zhì)要行政機(jī)關(guān)對生活的許多方面都有所涉及,在這個過程中必然會遇到行政糾紛和與行政管理相關(guān)的民事糾紛。面對許多專業(yè)性強(qiáng),技術(shù)要求高的爭議的解決,行政機(jī)關(guān)處于維護(hù)相對人合法權(quán)益、構(gòu)筑服務(wù)型政府的考慮也好,解決矛盾沖突、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的思索也罷,其都不能也不應(yīng)坐視不理。行政司法的受理范圍的擴(kuò)展對于完善行政司法至關(guān)重要,它關(guān)系到行政司法的直接的解決范圍和當(dāng)事人運用行政司法進(jìn)行維權(quán)的界限。我們并非排斥訴訟的作用,而正是考慮到訴訟在現(xiàn)代法治中的重要作用(維護(hù)正義的最后一道防線),如果可以在問題訴諸法院前盡可能地窮盡一切救濟(jì)措施,得到一個滿意的結(jié)果就可以大大節(jié)省訴訟成本,收到更好的社會效益。

三、行政司法的規(guī)制

根據(jù)辯證唯物主義的基本原理,任何事情都包含著對自身的否定。在細(xì)數(shù)行政司法的種種優(yōu)益性的同時我們應(yīng)清醒地意識到,行政司法畢竟在本質(zhì)上也是一種暴力,“有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”何況其在我國扮演“侵害者”的角色也并不鮮見。故而在加強(qiáng)和完善行政司法的同時,必要的規(guī)制也是必須的,以盡可能發(fā)揮行政司法的“善”,減少或杜絕它的“惡”。1.當(dāng)事人自愿原則。無論是行政復(fù)議、行政裁決還是行政調(diào)解、行政仲裁都應(yīng)在當(dāng)事人同意和參與下進(jìn)行,換言之,這些行政司法行為的啟動機(jī)制是當(dāng)事人的申請。即使行政機(jī)關(guān)擁有運用行政司法權(quán)的可能,也有行使權(quán)力的必要,在無當(dāng)事人的自愿意志表示下,行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)主動介入這類似于訴訟中的“不告不理”。這樣的制度預(yù)設(shè)一則可以使當(dāng)事人自由選擇救濟(jì)手段,根據(jù)自己意志考量實際情況,分析利弊后得出結(jié)論行政司法是否更有利其權(quán)益的維護(hù);再則防止行政機(jī)關(guān)以維權(quán)為名來入侵“純司法領(lǐng)域”,形成權(quán)力的異化。制度的設(shè)計者應(yīng)當(dāng)相信作為“理性人”的當(dāng)事人為維護(hù)自己的權(quán)益完全能夠做出理智的選擇。以當(dāng)事人自愿為前提的制度預(yù)設(shè),彰現(xiàn)“人本主義”的價值追求、“權(quán)利本位”的價值理念,在考量問題時真正做到以相對人一方利益為起始點和落腳點,是“為民”理論的最好體現(xiàn)之一。2.程序的制約。“程序是法律的中心理念一種可以被描述為有關(guān)約束整個社會機(jī)制的制度性設(shè)置的概念。”如前所述,程序的作用是雙向的,它不僅可以為行政權(quán)的行使提供合法合理的依據(jù),更可以在行為的行使出現(xiàn)偏頗時予以必要的糾正。在現(xiàn)代行政法治的進(jìn)程中,程序的作用則更為明顯。行政司法程序的出現(xiàn)突破了原先“權(quán)力制約權(quán)力”、“權(quán)利制約權(quán)力”的二元制衡模式,增加了程序的作用,實現(xiàn)了“程序制約權(quán)力”的新架構(gòu)。通過程序規(guī)定行政司法行使的前提,當(dāng)事人申請步驟,行政司法運行模式、途徑,行政司法違法的法律責(zé)任等問題。“正因為程序公正在進(jìn)行社會和解決各種社會糾紛方面的中立性,以及它在限制專橫權(quán)力的能力,所以我們可以將它視為介于國家權(quán)威和公眾之間的‘緩沖帶’”。行政司法程序的不偏不倚為維護(hù)相對人權(quán)益,規(guī)范行政司法提供了良好的制度保障。3.自律與監(jiān)督。雖然任何權(quán)力都有被濫用的可能,但我們依然不能放棄行政機(jī)關(guān)的自律。根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點,自律的規(guī)制成本是法治進(jìn)程中最低的。為此應(yīng)建立一支高素質(zhì)的行政司法隊伍,不斷提高行政機(jī)關(guān)自我約束能力。行政司法機(jī)關(guān)的工作人員要信守法律,忠誠于普適的公正和社會的最大利益。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于人們的信任和基于此信任的授權(quán),考慮到自律與公正的關(guān)系自律是公正的前提,而公正又是公信力的保障,所以由于自律與公信的連帶關(guān)系使行政司法主體應(yīng)更注重自律的意義。行政司法機(jī)關(guān)更應(yīng)得到人們的信任和支持,因為公信力的“喪失就意味司法權(quán)的喪失”。在內(nèi)部自律的基礎(chǔ)上,還要強(qiáng)調(diào)外部權(quán)力的制約。首先是權(quán)力機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)行使司法職能是基于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法授權(quán),這是行政司法權(quán)產(chǎn)生的始源。為此立法機(jī)關(guān)要監(jiān)督權(quán)力的行使防止權(quán)力的濫用和異化,否則不僅會造成相對人利益的損害,也會使權(quán)力機(jī)關(guān)成為“千夫所指”對象,危及權(quán)力的根基所在。而權(quán)力機(jī)關(guān)的這些工作主要通過完善立法,以及實踐中的監(jiān)管完成。司法機(jī)關(guān)作為傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用也不能被忽視。行政司法與訴訟的銜接,一則為當(dāng)事人提供更多的救濟(jì)路徑,再則也可以制約行政司法,糾正違法或不當(dāng)行政司法,防止過分或不當(dāng)行為,體現(xiàn)司法的終審權(quán)的價值畢竟準(zhǔn)司法不如“純司法”更符合法治精神。總之,在對行政司法的規(guī)制的過程中我們強(qiáng)調(diào)多元的方式相結(jié)合,運用多種手段實現(xiàn)對行政司法的必要的約束,從而使其在社會生活中發(fā)揮必要之功效。不僅如此,在重構(gòu)行政司法的時候要注意其與其他制度的和諧相處,注重制度間的銜接,為相對人構(gòu)筑起一個多方位的保護(hù)機(jī)制。注:①行政仲裁的范圍在《中華人民共和國仲裁法》頒布后有所縮小,行政仲裁除個別事項(如合同的仲裁等)外,正在向民間仲裁轉(zhuǎn)型,考慮到其在現(xiàn)實生活中仍起作用所以歸納在內(nèi)。②漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如、在漢、舒遜譯,商務(wù)出版,1980.③在西歐國家,“行政司法”這個術(shù)語早在19世紀(jì)就已經(jīng)得到廣泛運用。現(xiàn)行行政司法制度中以英國的裁判所和美國的行政法官制度最為典型。此外還有法國的行政法院,日本的行政委員會制度等。