導語：新時期行政司法制度的對比一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉善春劉雪梅工作單位：中國政法大學

在我國,行政司法是一個學理上的概念,關于其范圍,學術上存在很大的爭議,有特定民事爭議說、行政爭議與特定民事爭議說、行政爭議與特定民事爭議以及實施行政行為的司法程序說。本文所稱的行政司法是指行政機關按照司法化程序審理具體案件、解決特定爭議的活動。¹在現實制度中包括裁斷行政爭議的行政復議、裁斷特定民事爭議的行政裁決以及行政程序中的聽證制度等。從廣義上講,在行政司法的法律關系中,主體包括作為主持者的行政機關與作為被裁斷人的雙方當事人。本文所稱的主體是狹義上的主體,僅指主持行政司法的行政機關。行政司法的主體制度在行政司法中具有重要地位,它直接決定了行政司法的公正、效率等價值目標的實現。本文旨在通過比較中外行政司法主體制度,借他山之石,為完善我國行政司法主體制度作理論上的準備。

一、英美法系國家的行政司法主體制度

(一)英國的行政裁判所制度英國的行政裁判所制度是最具特色的行政司法制度,行政裁判所也就成為英國行政司法主體制度的焦點與亮點。行政裁判所是指在一般法院以外,由法律規定設立用以解決行政上的爭端,以及公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端的特別裁判機構而言。º行政裁判所裁決的是專門事項的法律爭議,類型包括財產權和稅收方面的裁判所、工業和工業關系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所、外國人入境方面的裁判所等等。行政裁判所在英國發展迅速,它與行使傳統司法權的法院相比,具有如下幾大優點:1.具有專門知識;2.程序簡便;3.靈活性強;4.辦案時間迅速,費用低廉;5.符合社會立法需要等。¹行政裁判所最重要的基本特征是它的獨立性。對于任何特定案件的裁決,裁判所都決不服從行政干預,它能超脫于政治影響之外而獨立地作出自己的裁決。º它之所以能實現這種獨立,關鍵的問題在于裁判所是由獨立的成員而不是由行政官員或者從屬于行政機構的人所組成。裁判所的主席和成員通常由樞密院或者有關大臣任命,須在政府部門之外的人員中選定。通常一個裁判所中有一個具有法律知識的主席與兩名代表不同利益的成員,目的在于保證訴諸裁判所的每一方當事人的權益至少都能得到一個裁判員的理解。裁判所的獨立性還體現在各裁判所之間彼此獨立、互不相干。行政裁判所的第二個基本特征是居中性。居中性在程序運行中表現出來便是程序的對抗性。即行政裁判所是在兩種主張的對抗中居間裁判.而不是自己主動地調取證據處理案件。裁判所裁判案件除特殊情況采取書面審理外,一律公開進行。裁判所的一切活動遵循公開、公平、無偏私的原則。行政裁判所的第三個基本特征是專業性。一般裁判所的成員必須是某一方面的專家,具有行政上必要的專門知識。因為行政裁判所具有較強的司法化的特點,1957年弗蘭克委員會報告中認為行政裁判所是/議會設立的一種審判機構,而不是行政機構的一部分,,,議會也明確無誤地要求賦予裁判所獨立性0。»英國行政裁判所的缺陷是,設立毫無計劃,大都是為了某一特殊目的或執行某一特定法律而設立,且彼此有各自的程序規則,種類繁多,數量龐大,缺乏系統性,給公民帶來了諸多不便。針對此種現象,英國正在進行職能合并、擴大管轄權等一系列的改革。

(二)美國的獨立控制委員會和行政法官制度美國行政司法主體制度中最有特色的是獨立控制委員會和行政法官。獨立控制委員會是集立法權、行政權和司法權于一身的機構,不隸屬于總統所領導的行政部門,不對總統負責。委員會對其管轄的對象的爭議有裁決的權力,這種權力具有司法性質,本來屬于法院管轄范圍,但由于委員會所管轄的事務具有高度的技術性和專業性,一般法官缺乏這種能力。國會立法把這類法律爭端委托于執行該法律的機關處理,學術上稱這種權力為行政司法或準司法權。¼獨立控制委員會行使行政司法權的優點有二:一是獨立性,/獨立控制委員會對違法行為具有裁決權力,行使準司法權的機關必須不受外界影響,這是設立獨立控制委員會的主要原因。0½二是專門性,獨立控制委員會管轄的事務具有專門性質,應由專家來裁決,避免政治影響。行政法官是實施行政裁決的行政官員。行政法官是行政機關內部設立的行政司法機構中負責聽證和初步裁決的官員,他不同于一般的行政官員。行政法官的最大特點在于他的獨立性,行政法官主要是在正式的聽證程序中發揮作用,他居中主持審訊聽證,作出初審裁決,不偏不倚。行政法官的獨立性還體現在雖在組織上隸屬于他們所屬的行政機關,但在職業上獨立于該機關,在任命、工資、任職等方面,不受所在行政機關的控制,而由文官事務委員會決定。此外,行政法官還要求必須具有必要的法律知識和聽證的行政管理知識和經驗。

(三)總結英美兩國的行政司法主體制度,可以得出以下共同特點:第一,都強調行政司法主體的獨立性,都設立了獨立于一般行政機關的行政司法機構,如英國的行政裁判所、美國的獨立控制機構。這些機構都獨立于行政機關,不受行政機關的干預。雖然美國的行政法官不是一個獨立的機構,但其地位也不同于一般的行政官員,于所屬的行政機構具有很大的獨立性。惟有獨立才能保證行政司法的公正性。第二,行政司法主體的專門性要求較高。英國的行政裁判所本身是為了解決專門的事項而設立的,每一個裁判所的職能都是非常專門的。美國的獨立控制機構也是一個專門機構:行政法官要求具備專門知識,精通專門的法律知識,熟悉相關的行政政策,具有聽證事項所需的行政經驗。主體的專門性與技術性保證了行政司法的準確性。第三,同一行政司法主體職能的多樣性。往往既進行居間的行政裁決,又進行居間的行政復議,既解決民事爭議又解決行政爭議,相當于我國學者所講的/行政裁判0。當然就行政復議而言,英美還存在其他的行政復議途徑與主體,如在英國,如果法律有特別規定,公民的權利和利益受到行政機關侵害時可向部長申訴;在美國,當事人對行政機關職員的裁決不服時,法律往往規定可上訴于本機關的主管官員。此時的部長與主管官員就行政爭議作出裁決,便成了行政司法的主體,這一點與以下所講的大陸法系國家的制度基本相同。

二、大陸法系國家的行政司法主體制度

大陸法系國家不像英美國家那樣,設有專門的機構來行使行政司法權,居中裁決行政或民事爭議,大陸國家的行政司法制度一般體現在行政救濟當中,行政司法主體居中對需救濟的行政爭議作裁決,相當于我國的行政復議制度。

(一)法國的行政法院是審理行政訴訟案件的司法機關,行政法官也不同于美國的行政法官,而是司法官員,他們不是行政司法的主體。法國行政司法的主體是受理行政救濟的機關即原來作出行政決定的機關及其上級監督機關。當原行政機關為受理行政救濟的機關時,此種救濟稱為善意的救濟。實質上此時的原行政機關很難稱得上是行政司法主體,因為它已不具備/司法0的最基本要求$$第三者居中裁判,雖然作出行為的機構與裁決機構可能不會相同,但也不能改變其自己裁判自己的事實。當作出決定的行政機關為受理行政救濟的機關時,此種救濟稱為層級救濟。如部長受理不服省長的決定的請求,并作出裁判。層級救濟就具有了明顯的行政司法的性質。層級救濟的主體是上級行政機關,是法國行政司法主體的最重要部分。¹不論是原行政機關還是上級行政機關作為行政司法的主體,均是行政機關內部的機構,缺乏獨立性。

(二)德國的行政復議主體與法國相差無幾,都是由原行政機關與上級行政機關組成。其中由直接上級行政機關復議是原則,凡法律無其他規定的,都可由它來受理。由原行政機關復議是例外,當直接上級機關為一最高聯邦機關或最高州機關時,由原作機關受理。屬于自治事務的復議由自治機關來受理。¹德國5聯邦行政程序法6中規定有聽證制度,但對聽證主持人并沒有像美國一樣作出不同于一般執法人員的特別規定。總之,大陸法系國家沒有設立獨立的、專門的行政司法機構,行政司法的主體便是各級行政機關內部的復議機構,但不能簡單得出大陸法系國家的行政司法主體制度不如英美法系國家的結論。因為在大陸法系國家有一個非常重要的、特殊的解決行政爭議的主體$$行政法院,行政法院最初屬于行政機關的體系,后來由于逐漸發展成熟而單獨成為另一套法院系統。行政法院在法國、德國解決行政爭議的廣度與深度是英美法系國家的行政司法專門機構或普通法院單獨所不能比擬的,正因為行政法院承擔了相當大一部分解決與行政有關的爭議的職能,所以,大陸法系國家狹義上的行政司法專門主體制度就沒有發展起來,而且也無此必要。傳統上深受大陸法系影響的日本,行政司法的重要形式行政不服審查的主體有異議申訴中的原行政廳、審查請求與再審查請求的直接上級行政廳。另外還有一個不同于大陸法系的行政司法主體是審查請求中原行政廳以外的行政廳,即法律如有特別規定,審查請求應向作為第三人的上級行政廳以外的機關提起。日本不服審查的一般主體是前兩種,由于它們均不具備獨立地位,所以/難以消除國民對于其公正性、第三人性的不信任感0,º遭到許多學者的非議。戰后,日本從美國引進了行政裁判制度(或稱行政審判制度),完善自己的行政司法主體制度。行政裁判的機關是行政委員會或者與此類似的行政機關,如公害調整委員會、中央勞動爭議委員會、運輸審議會等。行政裁判所裁判特定的民事爭議與行政爭議的案件。這種裁判機關是從通常的行政機關系統獨立出來的,處于準司法的地位,許多單行法就其職權行使的獨立性設置了明文規定,有的規定從身份保障出發,對職權行使的獨立性采取了實質性保障。有的學者認為/任命者就其職務給予個別的指示,當其不服從該指示時,不能行使懲戒權0,»以此來保障行政委員會獨立行使職權。行政委員會按照準司法程序裁決案件,同時它還具有專業性與技術性。但由于行政委員會的設置、規則不統一等原因,遭到不少日本學者的反對,故沒有得到很好的運作。

三、我國行政司法主體制度之現狀與不足

(一)我國行政司法主體制度之現狀目前我國的行政司法主要包括行政復議制度、行政裁決制度、行政裁判制度、勞動仲裁制度與聽證制度等等。行政司法的主體主要有以下幾大種類:1.行政機關的執法機構。這是指居間裁決特定民事爭議的行政裁決制度中的主體。我國大多數有權裁決民事糾紛的行政機關都沒有設置專門的裁決機構,而是由一般行政執法機構處理,即把行政執法與行政司法兩種職能合為一個主體行使。2.原行政機關的專門部門。這是指聽證程序或以省級政府和國務院各部門為被復議人的行政復議的主體。5行政處罰法6第42條規定:/聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。0根據這條規定,我國實踐中一般是指派法制機構中的人員或者專職法制人員擔任聽證主持人,由法制機構來負責聽證。關于復議機構的設立,5行政復議法6第3條明文規定:/行政復議機構是行政機關內負責法制工作的機構,0如此看來,這些專門部門并不是專門為行政司法所設立的機構,而是與法制機構合署辦公,行政司法只是法制機構的一項特殊職能。3.上級行政機關的專門部門。這是指一般行政復議的主體。在一般的行政復議中,復議機關是上一級行政主管部門或同級人民政府。根據5行政復議法6第3條的規定,同樣是由復議機關內負責法制工作的機構來充當復議機構。4.專門機構。在我國僅有專利復審委員會、商標評審委員會以及勞動仲裁委員會。5商標法6第20條規定:/國務院工商行政管理部門設立商標評審委員會,負責處理商標爭議事務。05專利法6第43條規定:/專利局設立專利復審委員會。0這兩個機構是依據法律規定設立的行使行政司法權的專門機構,它們雖然在實際裁判案件中受行政干預的可能性很大,但畢竟相對獨立于行政機關,同時解決民事爭議與行政爭議,是我國行政司法主體制度的發展方向。勞動仲裁委員會的職能是對企業的勞動爭議進行仲裁。它由政府勞動主管部門、工會以及政府指定的經濟綜合管理部門三方代表組成,勞動行政管理部門的負責人擔任主任。勞動仲裁委員會與勞動行政管理機關具有明顯的從屬關系,屬于行政性的仲裁機構。

(二)我國行政司法主體制度之不足我國行政司法主體的設置,深受大陸法系的影響,總體制度比較接近大陸法系的制度,如執法與司法職能合一的行政裁決主體制度、原機關或上級機關復議為主的行政復議主體制度等等。但同時也借鑒了英美法系的有關內容,在個別制度的設置上引進了英美法系的一些做法,如專門行政裁判機構的設立、聽證主持者與調查者的分離等等。我國同時借鑒兩大法系的不同制度的做法,與日本的情況有些相似。從以上可以看出,我國目前的行政司法主體呈現出多層次、多元化的現狀。從表面上看,這種制度似乎比較健全,從多角度保護相對人的合法權益,但這種貌似健全的行政主體制度在實踐中還存在諸多不足之處:1.行政復議機關與被復議機關之間存在著千絲萬縷的行政隸屬關系,不符合公正復議的要求。在行政復議中,復議機關是上一級行政主管部門或同級人民政府,受地方利益、部門利益的驅使,使得復議機關很難作出公平合理的裁決。有的行政復議案件中的具體行政行為是下級行政機關根據上級行政機關的工作精神作出的,由此產生的爭議再由上級行政機關審理,其結果則是不言而喻的。¹有的復議機關甚至是作出具體行政行為的本機關,復議機關/自己作自己案件的法官0,其公正性也就可想而知了,相對人期望通過行政復議實現保護自己合法權益的愿望失去了令人信服的基礎。近年來行政爭議經復議后仍訴諸法院的現象逐年增多,這也從一個側面說明了行政復議手段并未起到其應有的迅速便捷地解決行政爭議的作用。2.行政復議機構不獨立,只是行政機關內部的一個工作部門,難以獨立作出公正的復議決定。行政復議只是行政機關法制工作部門的一項職能,行政復議官員同時在本機關中擔任其他工作,職務、工資等均受所在機關管轄。最重要的是,我國所有的行政機關均實行行政首長負責制,復議決定的最后作出都要經過行政首長的批準,復議決定實質上是行政首長的決定,而行政首長又與被復議的機關有著直接或間接的利害關系,從而很難保證行政復議的公正性。3.行政裁決制度中行政執法與司法主體合二為一不符合公正的要求。把行政執法與行政司法兩種職能合為一個主體行使,同一個行政機構,既積極追訴公民的違法行為,又居中對公民之間的糾紛進行裁決,難以保證客觀、公正地處理糾紛。因為行政執法對主體的要求與行政司法對主體的要求是截然不同的,前者注重效率,后者追求公正。4.聽證制度中,在職能分離的基礎上沒有做到機構的分離或人員的獨立,難以發揮聽證制度應有的作用。主持聽證的人員仍然是本機關的人員,其與調查人員單方面的接觸是不可避免的,而且往往受到調查人員的影響。¹要真正保障聽證主持人的獨立地位,,,還需要從組織上采取相應的措施。º5.行政司法主體缺乏統一性,幾大司法制度的主體分別由不同級別的不同機關構成,造成/條塊分割0,違背了行政機關工作的精簡效能原則,造成機構臃腫,也給相對人提起行政司法帶來諸多不便。

四、完善我國行政司法主體制度之建議

(一)設置行政司法主體需要考慮的因素我國沒有建立如同大陸法系國家那樣的單獨的行政法院系統,僅在人民法院系統中設立了行政庭,由于種種原因,行政庭也沒有像大陸法系國家的行政法院那樣發揮作用。因而利用我國國家機構中行政主導的現狀,挖掘行政系統內部資源,完善行政司法主體制度,是解決特定民事糾紛與行政糾紛的一個比較現實可行的做法。設置行政司法主體時需要考慮如下因素:1.獨立性。無論是司法還是準司法,其核心要求是/公正0。公正是司法的生命。支持公正的有兩大支柱,一是主持者的超脫性;二是程序上的嚴密性。»可見,主持者的超脫性是行政司法的一個非常重要的方面。在行政司法中,超脫性要強調兩個方面的內容:一是指行政司法主體裁決案件不受其他行政機關的干預,二是行政司法主體裁決案件不受本機關內的其他部門或本機關其他部門的工作人員的干預。2.專門性。專門性是指行政司法主體的專門職能便是進行行政司法,而不是某一行政機關諸多職能中的一項,這是由行政司法不同于其他行政行為的特征所決定的。專門性還要求行政司法主體所配備的人員要求具有相當的專業知識、技術知識和進行居中行政司法活動的經驗,這樣才可以保證行政司法活動正確、公正的進行。3.統一性。統一性是指設置行政司法主體要統一規劃、統一設置,做到中央與地方的統一,各主體之間相互的銜接與協調,沒有重疊也沒有遺漏,并在國家立法中集中體現出來。而不是根據一時的需要隨意設置,以防止出現如英國那樣龐雜繁多、不成體系的行政裁判所的弊端。

(二)完善我國行政司法主體制度的具體做法1.一般的行政領域,成立統一的行政復議委員會,現在各行政機關的復議職能全部取消,復議案件由統一的行政復議委員會來受理。行政復議委員會在中央和各地均設立,審理各轄區內普通的行政復議案件。為了保證案件的公正合理解決,復議委員會審理復議案件實行合議制,而不實行首長負責制。上下級復議機關之間相互獨立,除了非強制的業務指導以外,不存在任何業務上的領導、監督關系,¹它們一律接受同級法院的監督。2.專業性、技術性較強的行政領域,成立既裁決民事糾紛又進行行政復議的專門行政裁判機構。在自然資源、環境保護、藥品管理等專業性很強的領域,目前我國法律一般規定相關主管部門均有權處理、解決特定的民事糾紛,對此,我們可以借鑒英國的行政裁判所制度,/從講求行政機關結構科學、精干,注重行政司法的綜合效益上講,將行政裁決機構和目前各行政機關設置的行政復議機構進行適當的整合0,º將處理民事糾紛與處理復議案件的機構合二為一。因為相對集中的準司法職能有利于有關人員的專業化,而專業化無疑有助于提高辦案效率。合并以后的行政裁判機構將從以前所隸屬的行政機關中脫離出來,獨立地行使行政司法權。我國目前的專利復審委員會制度與商標評審委員會制度便是發展方向,當然這兩個主體本身在獨立性等方面還是需要不斷完善的。3.聽證制度中設置專門的/聽證官0»來充當聽證主持人。可以借鑒美國的行政法官制度,組建聽證官集體組織,聽證官可考慮由司法部統一任免或由行政機關在司法部指定的名單中任免,讓一些真正有行政經驗和法律知識的人通過資格考試充任。聽證官的工資、福利、考核也不受所在行政機關控制,¼以保障聽證主持人的獨立性而不受所在行政機關的壓力。總之,我們應立足于我國的憲政背景與政治體制,有的放矢地借鑒國外的一些有效做法,不斷完善我國的行政司法主體制度,使之在解決爭端、保障救濟方面發揮積極的作用。