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一、與行政區域一致配置司法機關影響司法權依法行使的因素分析

(一)地方黨委的領導

地方黨委的政法委、紀委在實質并未對司法機關起到領導和監督作用，反而還存在一定的相互排斥，因為地方政法委、紀委一般是不擅長專業法律工作的，因而形成外行領導和監督內行的局面。造成的結果是司法機關不得不應付地方政法委和紀委的日常性領導和監督工作，增加了司法機關一些不必要的工作量，而這些工作基本都是應景之作，其基本底線是“不能不講政治”。

(二)權力機關的“監督”

地方司法機關向權力機關報告工作和法院院長、檢察院檢察長產生由地方權力機關選舉，制約了司法機關的獨立性。因為當前地方權力機關本質上還是在地方黨委的領導下，司法權的地方化少不了地方黨委的影子存在，權力機關及人大代表的形式監督被隱藏的司法權與地方各種利益博奕所掩蓋。因此司法機關在辦案時經常會因被干擾而顧慮重重，要照顧到方方面面的利益，否則，被“行政化”和“地方化”了的人大投票會讓司法機關“不好看”，從而使法律的地位和作用大打折扣，因為人大的投票或多或少是地方黨委領導下的不同利益和矛盾斗爭的結果。所以地方司法機關在行使司法權時不得不作妥協、讓步，甚至聽命于機關或個人。

(三)司法權的化行政

與行政區域一致配置的司法權是司法權行政化的根源之一，司法權的行政化主要表現在:一是司法機關在地方黨委和權力機關的領導和監督下開展工作，都是行政化或變相行政化的領導。因為地方黨委領導下的對司法機關產生領導作用的領導方式都是行政化的。二是司法機關在行政化系統中，受制于地方行政化的領導。而且本身也是行政化的領導模式，習慣和傳統及思維模式讓司法人員的價值追求不是法律和人權，只能是行政化的，從而直接影響了司法權的行為和結果。在行政化的生態系統中，不能片面要求司法人員最忠實于法律，司法官可能更多的是忠實于行政上級或更高上級。司法人員不是最忠實于法律，那司法官的司法人格和司法精神就是一句空話，司法公正和司法效果只能是形式上和政治上的。

(四)司法人員的區域化繁殖

與行政區域一致配置的司法權直接導致了司法人員的區域化繁殖，原因有三:一是與行政區域一致配置的司法權導致司法人員絕大多數人都是本行政區域內的人員;二是通過公務員考試進入司法機關的人員，流動驅向也可能是原生活行政區域;三是司法人員缺乏橫向縱向交流。形成的結果是本行政區域的司法機關工作人員絕大部分是“本土人”，即司法人員的區域化繁殖，而“本土”化的司法人員在行使職權時避免不了熟人社會傳統“人情”關系的影響。上述四種因素的交織、融合導致了司法領域的“潛規則”盛行，使司法權在一定程度上成了偽司法權。因為人的趨利避害本性，總是選擇最有效最經濟的手段解決矛盾和問題，當前刻在人們心中的法律是“潛規則”，這就是一些相信社會是公平正義的人在司法權面前絕望的根本所在。

二、建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度應遵循的規律

任何一個新制度的產生都必須遵循制度本身的規律，否則是沒有生命力的。建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度也不例外，它應該適應黨的大政方針政策和我國的國情、遵循現代司法規律。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對司法改革有了明確要求。確保審判權檢察權依法獨立公正行使。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官職業保障制度。我國的司法體制改革，必須立足于改革進入深水區、社會矛盾突顯期、長期的人治社會與建設法治國家的矛盾等基本國情，既要吸收借鑒人類法治文明的優秀成果，又不能超越現階段實際情況。遵循現代司法規律。現代司法理念的獨立、公平、公正、公開、效率等是現代國家的普遍信仰，反映著司法活動自身的規律，只有正確有效地把握和運用司法規律，才能實現改革目標。與行政區劃適當分離的司法管轄制度只有體現獨立、權責統一、權力制約、程序公正、公開、公平、高效權威的要求，才能建設符合時代要求的司法制度。

三、與行政區劃適當分離的司法管轄制度構想

顯然，與行政區劃一致配置司法管轄有天然的縱多不利于司法權依法行使的因素，如果作為公平正義“最后一道防線”的司法權得不到有效保障，法治國家的目標將永遠無法真正實現。在如今法治國家建設和國家政治體制改革大潮中，建立與行政區域適當分離的司法管轄制度正逢其時。根據十八屆三中全會精神，結合我國司法實際、按其規律構想如下:

(一)總體思路

可概括為“兩分、一離、三結合”。“兩分”是指省以下“兩院”分別設兩級分院，即省級保持現行領導體制基本不變，省級“兩院”下設分院，分院下設基層分院。先在全省地域按地理位置、面積、人口、千人犯罪率、經濟發達程度、縣(市、區)和鄉鎮編制情況等設基層分院，從數量上減少基層院;再根據基層分院設置情況設分院，一個分院管轄8個左右基層分院，實現分院和基層分院與行政區劃的交錯配置。“一離”是指省以下司法機關脫離地方組織機構。分院定正廳級，基層分院定正縣級，人財物與省以下黨委、人大、政府等機關脫離，不存在任何領導與被領導的關系，實現地位的平等，分院和基層分院服從上級機關領導，“兩院”只對法律和人民利益負責，對相應行政區劃內的各種事務有選擇的服務和支持。“三結合”是指對省以下司法機關的監督而言的。一是“兩院”所轄行政區劃內的黨政及權力機關可對司法機關和司法人員監督，通過橫向和上級橫向來實現。如基層分院所轄縣級黨委可直接與該基層分院反映和協調，也可向分院反映。二是人民陪審員與人民監督員監督相結合。分院和基層分院的人民陪審員與人民監督員由所轄行政區域內地方人大按一定比例選定任命，通過其人民監督員和陪審員對兩級分院的檢察院和法院實施監督。三是組織監督與群眾監督相結合。除黨委、人大以外的組織和廣大群眾可通過媒體、控告、申訴等多種形式和不同渠道依法對司法機關進行監督。

(二)運行模式

可歸納為“兩統、兩分、責保統一”。“兩統”是指省以下司法機關人員統一招錄、經費統一保障。即省以下司法機關工作人員的招錄由省級司法機關統一實施、統一分配(適當照顧個人合理意愿)、定期交流(避免司法人員新的區域化繁殖)。司法人員的產生由省級司法機關對符合條件的人員向省級人大機關提名，由省級人大機關任命。省以下司法機關的經費保障由省級財政統一保障，收入統一歸口省財政，各級依財經制度按系統層級流轉。“兩分”是指對省以下司法機關人員實行分類管理和法檢兩院人事權分不同方式管理。即司法機關對所屬人員進行分類管理，分專業人員、綜合人員、行政服務人員、輔助人員等，分類管理的目的是去行政化、提高效率，讓不同類人員走專業化道路和不同的層級晉升軌道。省以下法院人事權由省政法委負責，以保證上下級法院的獨立性;省以下檢察院人事權由省檢察院統一行使，按級分層負責，保持檢察權的統一性。“責保統一”是指實行法官和檢察官依法辦案責任制和司法官辦案風險保障機制。實行法官和檢察官依法辦案責任制，保證他們辦案獨立的同時，對過錯辦案人員按訴訟追訴時效進行追責;建立司法官辦案風險保障機制，為保證司法官在辦案過程中，積極抵制司法機關內外的各種干擾獨立辦案的不利因素而創造條件，應給予司法官精神和物資獎勵、破格(包括由上級機關直接考評)晉級、職業風險保障金、家庭安全保證制度等。省以下“兩級”法院和檢察院同步配置，案件管轄區別對。刑事和民商事案件依法按各自所轄地域人員或案件與相應公安機關進行銜接，行政案件因行政區域按便利原則交叉管轄，采取交叉管轄制。為避免管轄權糾紛，先受案的有優先權。

四、結語

總之，通過以上對省以下地方司法機關與行政區域相對分離的司法管轄制度的實施，實現其人財物權的相對獨立，提高了地方司法權的相對獨立性，促進司法的公平、公正、公開;司法人員的分類管理，保證了司法隊伍的專業化建設，促進司法效率提升;黨的領導和各種力量的有效監督，保證了司法權的國家屬性和為民性。

作者：陳述華單位：湖北省鄂州市人民檢察院