導語：全民公決憲法學分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：全民公決在西方已經(jīng)成了一項比較普遍的制度，而在我國目前還是空白。本文通過對各國的全民公決、公民投票現(xiàn)象的描述，進一步對其理論基礎(chǔ)和政策層面進行了分析，特別是通過對各國公民投票制度進行了比較，并為我國建立此項制度提出了自己的意見，還對其可能實行的領(lǐng)域進行了自己的制度設(shè)計，指出中國要建立民主法治國家，全民的參與特別是通過投票來行使自己的權(quán)利是主要的一環(huán)。

關(guān)鍵字：全民公決，公民投票，創(chuàng)制權(quán)，復決權(quán)

無意打開一個搜索網(wǎng)站，在搜索框里輸入“全民公決”四個字，馬上出現(xiàn)了13345個相關(guān)的信息，其中包括黑山通過全民公決法、法國就縮短總統(tǒng)任期舉行全民公決、瑞士全民公決否決盡快談判加入歐盟的倡議、澳大利亞議會12日晚通過了關(guān)于改變政體的全民公決的內(nèi)容和澳憲法序言、斯洛伐克11日就是否提前舉行議會選舉而進行的全民公決、敘利亞選民10日上午紛紛前往各投票站，就是否同意敘利亞已故總統(tǒng)阿薩德的次子巴沙爾出任敘利亞新總統(tǒng)參加全民公決等等。可見全民公決在世界各國作為一項權(quán)利受到人民極大的重視。

世界各國所實施的公民投票，依其依據(jù)的性質(zhì)來看，可大體分為四類：國家主權(quán)的確認或變動、憲法內(nèi)容的確認和變動、法案或政策的確認或變動、具體個案的確認或變動。戰(zhàn)后各國公民投票由于各國的歷史背景及具體國情的不同，其含義和內(nèi)容也并不一致。在歐美民主比較發(fā)達的國家公民投票更多的是一種經(jīng)憲法規(guī)范的常態(tài)的制度，人民得以公民投票的直接民主程序?qū)Ψ伞l約、國家重大政策等積極的參與。雖然公民投票耗費了較大的社會成本，而且各國一般都有投票率下降的現(xiàn)象，但總起來說，它作為公民直接行使民主來影響政府決策還是受到一致肯定的。而在其他地區(qū)，公民投票的運用重要集中在第二次世界大戰(zhàn)以后的一批原殖民地國家或一些新興國家的建立，甚至是一些獨裁政權(quán)為了謀求其政權(quán)的合法化而進行的，如南朝鮮進行的同意樸正熙總統(tǒng)及憲法、同意總統(tǒng)第三任任期和后來進行的同意全斗煥總統(tǒng)及其任期。相對來說都是非常態(tài)的，各方面的制度還很不健全，在很多方面還需要進一步的完善。

相比較而言，我國的相關(guān)制度還有很長的路要走，在我國的憲法中沒有具體規(guī)定，而且在事實上沒有過類似的實踐。這對我國的憲政與民主建設(shè)和公民合法權(quán)利的保護是極其不利的。

（一）、理論基礎(chǔ)

近代國家關(guān)于公民投票的理論基礎(chǔ)是盧梭的“主權(quán)在民”的理論。他認為“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同樣主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上是由公民構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一意志或者是另一意志。而絕不能有什么中間的東西。因此人民的議員就不是也不可能是人民的代表，他們只是人民的辦事員罷了；他們并不能做出任何肯定的決定。凡是不曾為人民所親自批準的法律，都是無效的，那根本就不是法律?！彼⑶覐娏业呐険粲淖h會制，認為只有人民親自制定、批準的法律才能體現(xiàn)民主，主張實行直接民主制，公民投票就是“主權(quán)在民”的具體體現(xiàn)。

真正支持公民投票的一個主要理由也就是可以取得最大的民主正當性，它能真正體現(xiàn)大多數(shù)人的民意。直接民主程序的采取使人民有機會無需代表即可把自己的意志表達出來，這就使得公民投票更能代表人民的意見。因此基于這種高度的民主正當性，即使認為某些事務(wù)可以由政府決定也不能反對把它提交給全體公民通過投票的方式進行表決。盧梭的理論為公民投票提供了合法性依據(jù)，但他沒有進一步對具體的制度進行設(shè)計，使他的理論缺乏實踐上的可行性，因為這種權(quán)利的行使不可能是完全自由的，它的行使必然要受到一定的限制。

根據(jù)孔多塞定理，假設(shè)某一集體的成員在兩個方案中進行正確選擇的概率平均高于二分之一，那么隨著人數(shù)的增加而增加，無限趨近于一。但是，假設(shè)成員進行正確選擇的概率平均低于二分之一，那么隨著人數(shù)的增加，該集體進行正確選擇的概率將趨近于零。所以民主不僅僅是一個少數(shù)服從多數(shù)的問題，為了使最后的結(jié)果盡可能的趨于理性，需要向人民提供充分的信息和參與討論的機會，盡量減少政黨或其他組織組織而歪曲民意。對專業(yè)知識和技術(shù)的依賴性較高的問題（如發(fā)展基因技術(shù)與否等）不宜由全民投票來決定。對于一些難以判斷的價值的問題（如同性戀問題、安樂死問題等）在公民投票中也要加以一定的限制。因此我們在設(shè)計公民投票制度時必須進行充分的調(diào)研，不是所有的問題都適合公民投票、也不是所有的公民投票的結(jié)果都是好的。

（二）、政策分析

支持公民投票不僅有理論上的支持，而且是政策上也是有其可行性的，支持它的理由主要有以下幾個方面：

首先，支持全民公決的最大理由是能獲得最大的民主正當性，因為首先它最直接的顯示了全體公民的意見；同時作為一個整體，比起來代議民主更不易被少數(shù)人控制和操縱。特別是秘密投票的一個好處是無法判斷對方是否信守諾言，這樣使公民可能根據(jù)自己的意愿去投票，更反應(yīng)他的真實意思，有更高的價值?；诖朔N考慮，雖然我們不能期望用它來代替代議民主制度，但至少我們可以把一些重要的、根本的問題提交全體公民進行投票，來彌補代議制度的不足。

其次，在公民投票的過程中本身也是一種對全體公民的法治教育，各方為了使自己的意見為對方接受，必然會進行廣泛的宣傳；而且人民也會對根據(jù)該議題的廣泛討論做出比較客觀的選擇。這不僅是對人民的一次法律教育，而且也使公民關(guān)心和自己有關(guān)的決策，真正發(fā)揮自己的作用。

再次，可以控制議會的恣意立法。在民主體制下，人民不僅可以通過選舉代表組成議會來行使立法權(quán)，但當議會怠于行使或不當行使時，人民有必要直接通過投票的方式反映自己的意圖。特別是在一些具有高度爭議性的問題中，議會或政府官員有可能因為怕其決定會激起選民的反對而不愿進行決策時，人民可以通過公民投票進行決定，從而也可以監(jiān)督議會的立法行為，使立法行為更有效率。

但同時公民投票也存在許多弊病，不可能用它解決所有問題。它應(yīng)該是民主制度的補充而非取代現(xiàn)存的民主制度。如果說直接民主不容易被特殊利益團體所操縱的話，那么更大的危險則是其可能危及少數(shù)人的權(quán)利。采用公民投票這種方法，將會越過正常的民主程序，很可能損害少數(shù)人的合法權(quán)利，而且?guī)缀鯚o法進行救濟。而且民眾有時候很容易被誤導，比如說希特勒也曾經(jīng)借助公民投票取得其合法性的。同時公民投票也可能使立法者產(chǎn)生懈怠，把一些可能得罪選民的問題扔給公民去投票，以免得罪任何選民，這使得現(xiàn)代民主制度失去其存在意義和價值。

另外，公民投票還是有許多限制的，如各國在許多方面還是一致的。首先是主體方面，必須有具有一定資格的選民和必須達到一定的數(shù)量。其次是內(nèi)容方面，為了防止公民通過公民投票規(guī)避法律上的義務(wù)，與公民經(jīng)濟利益有關(guān)的法案一般都不在各國公民投票的范圍，如預算、賦稅以及工資等內(nèi)容一般都不是公民投票的范圍。

因此，我們對公民投票必須持一種謹慎的態(tài)度，既不能當作洪水猛獸，也不能把它當作能治百病的良藥。但首先我們不能回避它，而應(yīng)該通過適當?shù)难芯亢驮O(shè)計，使它能真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）、憲法學角度

在各國，在憲法中規(guī)定“全民公決”制度的不多，但在憲法中規(guī)定公民有創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的卻不少。其實公民的創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)是其內(nèi)容，而全民公決和公民投票只是其形式。創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的行使，都是先由一定人數(shù)公民起草一個建議，而后再由一定人數(shù)的公民予以簽署，然后交由國家機關(guān)審查其簽署人數(shù)是否屬實與是否達到法定人數(shù)然后進行公民投票，以決定對于該建議之取舍。

創(chuàng)制權(quán)的歷史極其悠久，如古希臘的一切立法均為全體公民直接立法，雖然它的人民的范圍很窄，但它畢竟是較大范圍內(nèi)的人有權(quán)進行決策的一項制度。后來歐陸各國都在憲法中對公民投票進行了規(guī)定。如法國第五共和國憲法第11條規(guī)定“共和國總統(tǒng)根據(jù)政府公報所刊載的，由政府在議會開會期間所提出的或由議會兩院聯(lián)合提出的建議，得將關(guān)于授權(quán)核準共同體協(xié)定或授權(quán)批準雖不違反憲法，但影響政府機構(gòu)職權(quán)行使的條約的一切涉及公共權(quán)力組織法律草案，提交公民復決”、第89條規(guī)定“憲法修改的倡議權(quán)屬于共和國總統(tǒng)和議會議員。總統(tǒng)根據(jù)總理的建議行使倡議權(quán)。修改憲法的草案或提案應(yīng)由兩院以相同的文本表決通過。經(jīng)公民投票通過后，憲法修改才最終確認”，可見法國對公民的復決權(quán)的規(guī)定還是比較全面的。還有的國家如意大利憲法在第71條規(guī)定“人民經(jīng)五萬人的連署可以提出創(chuàng)制案”對公民的創(chuàng)制權(quán)做了具體的規(guī)定。

公民投票在西歐各國一般也不是一項日常的民主程序，而是一種處理非常重要的事宜的特殊程序。在我國一直缺乏相關(guān)的法律來保護公民的合法政治權(quán)利，特別是在當前公民的政治素質(zhì)提高、各項決策的提出受到公民的廣泛關(guān)注，并且公民開始對國家機關(guān)的決策進行監(jiān)督的同時也要求參與到?jīng)Q策過程本身，這也客觀上為公民投票提供了一種現(xiàn)實的可能性。

在我國，由于憲法沒有對公民投票做出具體的規(guī)定，但由于我國的憲法也規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，可以說是為公民投票預留了較大的空間。因為根據(jù)一般的法理“權(quán)力非授予即禁止，而權(quán)利非禁止即許可”，所以如果全國人大通過法律確認公民的投票權(quán)不應(yīng)屬于違憲，雖然我國現(xiàn)在實行的是全國人大行使全部權(quán)力，但這是否意味著全國人大已經(jīng)通過憲法的授權(quán)而取代了公民的投票權(quán)呢？筆者認為作為一項基本人權(quán)是無法被取代的，因為代表是公民投票選舉產(chǎn)生的，而公民并不因為選出代表以后就失去了繼續(xù)行使權(quán)力的途徑，也就是說人民仍享有此項權(quán)利，只是沒有具體法律的規(guī)定而無法有效實施。

在現(xiàn)行憲法中既沒有對公民創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的原則性規(guī)定，又沒有對公民投票留下一定的空間，給我國公民的公民投票權(quán)的實現(xiàn)造成了很大的障礙。因此有必要在憲法“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中增加公民的創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的條款，再在適當?shù)臅r間由全國人民大會通過單行立法的形式把憲法中創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)化為普通法律的規(guī)定，使它真正成為一項公民真正能夠?qū)崿F(xiàn)的權(quán)利。

（四）、我國目前公民投票的可能領(lǐng)域

公民投票在各國一般被定位為對國家主權(quán)問題（包括獨立、加盟、自決、分治）以及憲法及法律案的創(chuàng)制和復決等問題，進行全體公民投票，以決定國家前途。

在各國，公民投票一般包括對修憲案的公民投票、對法律案的公民投票、對個別政策問題的公民投票、咨詢性公民投票和對主權(quán)讓渡的公民投票。筆者認為我國目前比較需要的是對憲法案的公民投票和對個別政策問題的公民投票。

首先，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，修憲的程序一般由全國人大常委會提出，而事實上到目前為止，我國的修憲建議基本由黨提出，這和民主社會的要求是不一致的。因為修憲本身是一種國家結(jié)構(gòu)的重大改變，是一個國家的根本問題，因此對民主的正當性要求特別嚴格。因此有必要在修憲問題上讓公民保留最后的決定權(quán)。因此在修憲問題上，根據(jù)我國憲法第64條規(guī)定“憲法的修改，由全國人大常委會或者五分之一以上的全國人民代表大會提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過”，把憲法的最終確定權(quán)歸于全國人民代表大會。但這不足于表現(xiàn)其民主正當性，必須把最后的決定權(quán)交給廣大人民，讓人民通過公民投票來做出決定。修憲案中要增加人民的發(fā)言權(quán)，首先由人民提出修憲案，再由人民最終決定憲法。因此建議把憲法第64條修改為“憲法的修改，由全國人大常委會、五分之一以上的全國人大代表或一百萬以上的公民的簽名提議，由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過決議來擬定憲法修正案，來提交全體公民投票決定。此種憲法修正案，經(jīng)全體公民半數(shù)以上投票，有效票超過半數(shù)之同意，即為通過”。

其次，是對一些重要問題進行全民公決。由于憲法中并沒有規(guī)定公民的此項權(quán)利，但既然憲法中規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，公民作為國家的主人，自然可以對自己重要的事由自己的發(fā)言權(quán)。如對三峽工程以及現(xiàn)在的南水北調(diào)工程都是由政府官員或?qū)I(yè)人士參與，而沒有爭取廣大人民的意見。對于這些問題，我們不能讓廣大人民停留在決策之外，因為他們才是真正的最終受影響的人，也應(yīng)該有最終的決定權(quán)。因此有必要對現(xiàn)在的制度進行創(chuàng)新，增加公民投票的憲法規(guī)定，對憲法的第二條做出修改，把現(xiàn)在的全國人民代表大會一元立法體制改為全國人民代表大會立法和公民投票立法兩種立法體制相結(jié)合的立法體制。現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”筆者建議改為“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會和人民以公民投票的方式行使。對于公民投票權(quán)的行使，由全國人民代表大會制定法律來加以規(guī)定”.例如對某事采取強制的或任意的公民投票、公民投票的具體程序規(guī)定、程序要件、實施程序、經(jīng)費、時間等具體事項，則可以用法律保留的方式交由立法機關(guān)來決定。

結(jié)語

有時學者提出，盡管我國在《農(nóng)業(yè)法》的起草過程中也有少數(shù)的公民進行了草案創(chuàng)制，但由于參政渠道不暢通，他們只能通過寫信給國家領(lǐng)導人的方法來表達自己的意愿，這嚴重挫傷了公民的參政熱情。所以真正阻礙發(fā)展的不是人民的素質(zhì)而是政府愿不愿意讓人民來行使這種權(quán)利，只要國家通過修改憲法和制定普通法律來使公民的直接民主權(quán)利得以實現(xiàn)，人民才真正成為國家的主人。

建設(shè)現(xiàn)代民主法治國家必須要重視公民的對社會事務(wù)的參與，不能把人民排除在國家決策之外，而公民投票作為一種公民參與國家決策的方式是和這種潮流相一致的。我們有必要在憲法中加以規(guī)定，并在適當?shù)臅r候通過單行立法的形式對公民投票的權(quán)利加以具體規(guī)定，使它真正成為我國公民享有的一項現(xiàn)實的權(quán)利。