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近年來，作為我國社會主義法律體系組成部分的地方性法規(guī)，在體現(xiàn)對上位法的補(bǔ)充、細(xì)化方面，無論從立法數(shù)量和質(zhì)量上講，都基本實現(xiàn)了多方位覆蓋。但是，各地人大面臨的加快立法速度、增加立法數(shù)量的壓力仍然有增無減。作為權(quán)力機(jī)關(guān)的同志，應(yīng)當(dāng)對此保持冷靜、理性，不能盲目趨同立法的迷信和狂熱。立法者要懂得“立法”，更要懂“不立法”，要有所為，更要有所不為。

在確立立法項目時，應(yīng)當(dāng)從以下6個方面對立法必要性進(jìn)行理性的分析——

立法的民意基礎(chǔ)及立法的緊迫性

我們時常看到，在某一時期，某些特定個案或社會問題，大凡在某些等行政機(jī)關(guān)、人大專門委員會、人大代表及政協(xié)委員，尤其是新聞媒體的大力張揚(yáng)下，似乎一夜之間就成為社會焦點和“公意”。一些同志以其思維定勢和立論基礎(chǔ)，大都將這類問題歸咎于法律法規(guī)嚴(yán)重滯后或不健全，行政機(jī)關(guān)缺乏法律手段，不法人員有機(jī)可乘，大聲疾呼盡快立法。甚至認(rèn)為即使制定的法律法規(guī)“無益也無害”，也總比無法可依好。似乎一旦立法，一切問題就可迎刃而解。每年“兩會”期間不少人大代表、政協(xié)委員提出類似的議案、提案。

首先，對這類“公意”的客觀性需要立法者自身的理性判斷。在立法呼聲四起的時候，節(jié)制這一美德顯得尤為寶貴。立法者不應(yīng)被社會表象所迷惑，也不應(yīng)在某種壓力下而盲從。立法者的立法行為要考量到社會公共利益、集體利益以及個人利益三者之間的協(xié)調(diào)，要考慮到法律規(guī)范產(chǎn)生的原則和規(guī)律，切不可以迷亂“法眼”。重慶市人大常委會2003年制定5年立法規(guī)劃時，各方面提出制定立法項目就達(dá)144件，市人大常委會批準(zhǔn)立項44件，占30.56％；2004年制定立法計劃時，各專門委員會提出立法項目15件，主任會議同意立項5件，占33.33％。這就印證了立法者的理性所在。

其次，要弄清到底是立法問題還是執(zhí)法問題。法律法規(guī)的不完善有時給人（尤其是對法律不夠熟悉的人）以一種假象。很多時候，法律法規(guī)本來已有規(guī)定，一些部門或個人出于有意的規(guī)避或者由于認(rèn)識問題，視法而不見或不能見。有些明明是對法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠，實際已經(jīng)有法但卻以為無法可依；也有一部分人是為推卸責(zé)任尋找借口，明明是有法可依卻說無法可依，導(dǎo)致一些違法犯罪行為不能夠得到追究。如果片面強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實中存在的問題是由于無法可依造成的，其結(jié)果必然是使一些人產(chǎn)生依賴思想，坐等立法，不積極采取措施解決實際問題。

第三，一概而論“有法總比沒法好”，是片面的，有害的。“有法總比無法好”是在改革開放之初針對當(dāng)時“無法可依”的狀況提出的，它對加快立法步伐，盡快實現(xiàn)有法可依，無疑是有積極意義的。如果在社會主義法律體系已經(jīng)初步形成的情況下，不加分析地認(rèn)為立法越多越好，甚至不管立法質(zhì)量如何，必然導(dǎo)致一些難以規(guī)范社會行為的“宣言性”法律規(guī)范問世。立法的價值在于規(guī)范、指導(dǎo)、評價和給當(dāng)事人以救濟(jì)。否則，法律規(guī)范就會蛻變成為道德教義或者口號，這將貽害于法作為強(qiáng)制性規(guī)范應(yīng)有的權(quán)威性。

是否可以運(yùn)用非法律手段進(jìn)行調(diào)整

在人類很長的歷史時期內(nèi)，法律不是最重要的社會控制手段。只是到了近現(xiàn)代，法律才成為主導(dǎo)地位的社會控制手段。但我們不能因此把法的作用強(qiáng)調(diào)到不適當(dāng)?shù)牡匚弧?/p>

首先，法律不能有效地干預(yù)或解決所有的社會問題。調(diào)整社會關(guān)系、息紛止?fàn)幍纳鐣卫硎侄危€有道德、宗教、風(fēng)欲習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、規(guī)章制度等多種形式。它們各有分工，相輔相成，在各自的調(diào)整范圍內(nèi)發(fā)揮著法難以替代的作用。即使這些形式不能完全有效地解決某些問題，但如果法不是更管用的話，也不宜搶占其空間。其次，法繁擾民。“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”。法過于粗疏，該有的法沒有制定出來，固然會使社會失去規(guī)范和秩序；但如果法過于細(xì)密，事無巨細(xì)都要立法，必然導(dǎo)致政府職能的擴(kuò)張和國家對社會生活的過度干預(yù)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變，使市場秩序產(chǎn)生人為的扭曲和破壞。因此，立法者要為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培育一個寬松和諧的法律環(huán)境，要給加強(qiáng)黨的思想政治工作、道德、公序良俗、群眾自治留下足夠的發(fā)揮作用的空間。

是否可以行政規(guī)章來調(diào)整

如果某一事項確實需要法律手段進(jìn)行調(diào)整或國家強(qiáng)制力予以保障的話，首先應(yīng)當(dāng)考慮制定行政規(guī)章。行政規(guī)章具有制定程序相對便捷，耗用立法資源少的特點，許多事項可以制定行政規(guī)章進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。一是不需要給法人和其他組織創(chuàng)設(shè)實體性的權(quán)利義務(wù)規(guī)范（行政許可、行政強(qiáng)制措施）、不涉及公民的權(quán)利義務(wù)的有關(guān)社會秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度。二是不涉及司法保障；三是非長遠(yuǎn)的、重大的、需要普遍遵循的事項或具體的行政管理事項；四是內(nèi)容相對不太固定或立法條件和時機(jī)不太成熟的事項；五是不直接為實施法律或法律沒有授權(quán)制定地方性法規(guī)的；六是行政法規(guī)的具體化；七是創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額罰款的法律責(zé)任的；八是不需創(chuàng)設(shè)行政許可、強(qiáng)制措施的。

立法者對調(diào)整事項的立法規(guī)律的把握度

如果某一事項確實需要制定地方性法規(guī)，首先就要考慮立法者是否能夠很好地把握法律手段調(diào)整這一社會關(guān)系的規(guī)律，是否能從可行性和可操作性方面把握法律規(guī)范的設(shè)定規(guī)律。否則，就要慎重考慮立項。亞里斯多德說：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”法律規(guī)范的出臺，光有立法者們的熱忱是不夠的，要依照法律規(guī)范自身的生成規(guī)律辦事。如果立法者難以把握立法調(diào)整事項的規(guī)律，一次不當(dāng)?shù)牧⒎ǎ湮：陀绊戇h(yuǎn)遠(yuǎn)大于一次錯誤的行政行為和司法行為，可能給法律體系制造沖突，或者使法律相互否定，從而損害法律的權(quán)威，影響到人們對法律的服從和遵守。

立法資源的配置效益

2003年12月17日吳邦國委員長在全國人大常委會立法工作會議上指出：“立法是對社會活動和社會行為的規(guī)范，不是‘宣言’，不是‘倡議書’。我們現(xiàn)在的立法任務(wù)很重，應(yīng)集中力量制定出真正管用的法律，盡量避免把精力花在那些難以用國家強(qiáng)制力來保證實施、‘無害也無益’的‘宣言性’的立法項目上。”因此，立法資源的有限性，決定了立法者應(yīng)當(dāng)理性地追求立法資源投入產(chǎn)出的最優(yōu)化、最大化，合理有效的運(yùn)用立法資源，及時制定能夠解決相應(yīng)社會問題的“良”法。

法的尊嚴(yán)、可執(zhí)行性及實施成本

一是執(zhí)法狀況與立法速度的協(xié)調(diào)性。立法的活力在于為社會所用，社會實踐是檢驗法律規(guī)范的鐵律。法律的生命在于實踐，否則，法將成為一紙空文。法制定出來后，并不自行產(chǎn)生作用。能否得到切實地執(zhí)行，取決于良好的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法人員的素質(zhì)，有了法如果沒有人去嚴(yán)格執(zhí)行和遵守，或者一部出于良好意圖的法律法規(guī)因“法不責(zé)眾”而束之高閣，對法治的傷害將比沒法更甚。無法可依傷害的只是人們對法的期盼，有法不依傷害的則是人們對法治的信仰。

二是實施效益與執(zhí)法成本的協(xié)調(diào)性。法律的干預(yù)是有代價的，過多的法律，必然導(dǎo)致過多的執(zhí)法行為，也必然產(chǎn)生實施和遵守法律的成本。法律的干預(yù)必然使人們的行為自由、經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營自主受到一定的約束和限制，甚至有可能轉(zhuǎn)化為限制創(chuàng)新和改革的桎梏。立法者應(yīng)當(dāng)權(quán)衡立法的利弊得失，在利大于弊、得大于失時才能考慮立法。