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編者按：本文主要從案例：“病豬肉”謠言短信事件；政府緣何在謠言面前陷入危機——公共管理的視角；謠言止于公信力——政府如何應對謠言危機進行論述。其中，主要包括：“瘸豬肉”謠言的傳播與社會怒慌危機、政府應對謠言危機的措施、政府應對謠言危機的“危機”、局部地區早有流言，基層政府反映遲鈍、政府已經辟謠，仍有民眾未得知辟謠的消息、政府辟謠后，恐慌仍有殘余、社會轉型期危機頻發與新傳媒參與公共事件、政府危機管理中信息獲取能力與危機公共意識的薄弱、公共信息機制缺失、社會心理危機與政府公信力走低、建立“公眾卒本位”的公共信息收集和機制、建立公共信息的法律觀范體系、建立現代服務型政府的危機應對模式等，具體請詳見。

論文摘要：謠言短信危機是信息社會中一種新型的公共危機。其顯著特點是新傳媒參與公共事件。這對于新時期政府能力和公信力提出了挑戰。“病豬肉”謠言短信事件作為典型案例。暴露出政府危機管理中信息獲取能力和危機公關意識薄弱、公共信息機制缺失以及政府公信力走低。因此，建立“公眾本位”的信息收集機制、信息的法律規范體系和現代服務型政府的危機應對模式是政府應對此類危機的重要議題

論文關鍵詞：公共危機；公共信息；危機公關：服務型政府

一、案例：“病豬肉”謠言短信事件

(一)“瘸豬肉”謠言的傳播與社會怒慌危機

2007年1月12日，一條手機短信在北京地區開始傳播，內容是：“近期暫時不要食用豬肉，目前部分豬肉攜帶一種化膿性腦炎病毒，北京所有醫院剛開完會。”1月13日該條短信傳播大規模爆發。

2007年1月15日，巳被北京國家多部門澄清的“謠言”短信由北京“流傳”到了上海。短信的具體內容是“這兩天暫時不要吃豬肉，現在豬肉攜帶一種化膿性腦炎病毒。北京所有醫院剛開完會。請轉告你關心的朋友。”

據媒體調查，在謠言通過短信集中傳播之前，“豬肉攜帶病毒”的消息已在北京周邊流傳了十余天時間。在短信謠言爆發前，北京有媒體報道在通州發現病豬肉，隨后，民間開始盛傳，通州有一批豬肉攜帶化膿性腦炎病毒，已經流人市場，另有傳言病豬來自河北。八里橋批發市場豬肉交易廳管理員稱，在政府辟謠之前，民間謠言傳了至少半個月時間。另據媒體報道，政府辟謠后仍有民眾在轉發謠言短信，并表示不清楚政府已經對此事辟謠。

(二)政府應對謠言危機的措施

2007年1月13日北京“病豬肉”短信謠言傳播大規模爆發后，北京市衛生局通過電視臺晚間新聞澄清：北京沒有發生由于食用豬肉而引起的任何疫情，手機短信內容不實。北京市衛生局衛生宣傳中心馬彥明表示，在他接到朋友的短信問詢之前，并沒有接到北京所屬地市的通報。

1月17日，國家食品藥品監督管理局食品安全協調司司長表示，手機短信內容不符合客觀事實。同時，北京市農業局副局長劉亞清肯定地表示“豬化膿性腦炎”一病在北京根本不存在，這種謠言是沒有任何科學依據的，北京市為保證上市的動物產品安全，各級獸醫部門都在實施嚴格監管，不存在來自周邊地區的病死豬。

北京市疾病預防控制中心副主任賀雄從流行病理等方面駁斥“病豬肉短信”說。醫學上沒有資料表明食用豬肉會導致人感染腦炎。

同日，北京市工商局通過媒體消息，宣布自2006年12月5日開展針對非法鮮肉交易“零點行動”以來，在所有進京路口、大型批發市場周邊、部分城區路邊共查扣未經檢疫或手續不全的豬肉約28828公斤，但尚未發現病死豬肉。北京市公安局也公開對此前“病豬肉”謠言短信最高可判刑5年的媒體報道進行駁斥，表示對于這次“病豬肉短信”事件，北京警方沒有專門追查，因為這條短信只是市民親友之間的善意提醒，沒有明顯證據表明有人在故意造謠生事。

(三)政府應對謠言危機的“危機”

2007年1月13日北京衛生局通過電視新聞澄清事件后，此次北京“病豬肉”謠言危機基本平息。由此可見，作為公共衛生主管部門的北京市衛生局在危機發生后的反應較為迅速及時，但從中也可以發現事件相關的各級政府在應對謠言危機的過程中的不足之處。

1．局部地區早有流言，基層政府反映遲鈍。在謠言通過短信集中傳播之前，“豬肉攜帶病毒”的消息已在北京周邊通州地區流傳了十余天時間，但基層政府反映遲鈍，并未及時掌握到公共輿論，沒有在第一時間向公眾澄清事實。而致以訛傳訛使整個北京地區陷入流言恐慌之中。

此次事件辟謠始于政府高層負責人收到朋友間的短信詢問．而非地方政府的正式報告。基層政府反映遲鈍、或者沒有意愿反映和各級政府之間信息流通不暢等因素．導致政府只能在恐慌已經大規模爆發后被動應對。錯過處理危機事件的最佳時間。

2政府已經辟謠，仍有民眾未得知辟謠的消息。在政府公開辟謠后。北京市部分民眾仍未得到辟謠的消息，繼續善意地傳播謠言短信。北京市政府辟謠幾日以后謠言短信再傳上海，這從另一個側面反映出政府在應對危機事件的過程中傳統的信息機制的效能走低，而且各地政府之間信息網絡的溝通性和協調能力不強。應對危機的公共信息沒能及時有效地在全國范圍內通達。

3．政府辟謠后，恐慌仍有殘余。在北京市政府辟謠后，根據市場調查的結果，北京市民眾仍然不敢食用豬肉，并且網絡上出現了質疑政府辟謠信息的帖子。危機過后恐慌尤存的現象，可以看出政府信息應對危機的過程并未取得公眾的充分信任，從本質上暴露出政府公信力在此次危機事件中的折損。

二、政府緣何在謠言面前陷入危機——公共管理的視角

以公共管理的視角審視此次謠言短信危機事件和政府應對危機的全過程，此次危機的實質是社會轉型期危機頻發狀況下的政府信任危機。政府在公共管理過程中信息搜集與機制不暢并且欠缺危機公關意識，直接導致政府在危機面前公信力降低。

(一)社會轉型期危機頻發與新傳媒參與公共事件

根據國際社會發展規律，當一個國家或地區的人均GDP處于1000美元至3000美元發展階段時，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期。我國目前正處于高速發展和社會轉型的時期，也是危機頻發的時期。近年來，隨著生活水平的提高，人們對于食品安全等議題的關注也明顯提高，加之頻發的蘇丹紅、福壽螺等食品安全事件，使得民眾在社會心理層面上對于食品安全的話題更為焦慮。食品安全問題在現今社會環境中的易感性是這場“病豬肉”謠言危機發生并迅速擴散的重要原因。

值得注意的是，社會發展過程中手機和互聯網等新媒體已經涌現并參與到公共事件擴散和公共信息傳播之中。這使政府危機管理的時間壓力和公眾壓力都空前增加．對于新時期政府危機管理提出了嚴峻的挑戰。在這種情況下，若政府不能夠快速對危機進行反應．則可能陷入危機管理的被動地位，喪失對社會的動員能力。傳統社會中謠言的傳播主要集中在人際間的口頭傳播形式，而信息時代里不斷涌現的各類新媒體，逐漸打破了大眾媒體“點對面”傳播的傳統格局。手機憑借著“點對點”的傳播特性，比傳統媒體的權威更容易通達一般受眾，使得人人都可以成為“信息者”，在手機擁有者之間構成一個“公共信息圈”。根據信息產業部公布的數據，截至2007年2月底，我國的移動電話用戶數已達4．74億戶，互聯網使用人口過億。

手機和互聯網的普及，意味著我國個人的信息來源途徑增多并且信息傳播的速度在加快，政府已不能夠像以往那樣控制信息傳播速度。符合公眾期待和偏好的信息可以通過手機短信、BBS、QQ和博客等形式的“信息高速公路”迅速傳播，傳播的速度之快、范圍之廣、影響之深是以前無法想象的。在此次危機事件中，手機作為“第五媒體”在社會危機誘發和社會恐慌擴散過程中的作用可見一斑，而此次危機即使沒有依托手機傳媒，也會通過其他傳媒擴散。由此可見，社會發展過程中信息載體的多樣化對政府危機管理能力提出了更高的要求。

(二)政府危機管理中信息獲取能力與危機公共意識的薄弱

現代政府抗風險能力表現在預防、控制和消除公共危機的各個環節之中。在危機突發期，政府危機管理的核心就是掌握信息的主動權，其中特別要求政府在危機早期及時獲取信息。在“病豬肉”謠言危機應對過程中，作為謠言內容涉及地的通州基層政府在危機早期并沒有關注到民間流傳的病豬肉謠言，對個別媒體的報道也沒有及時澄清。正是基層政府對于信息輿論的敏感性和獲取能力的不足，才使得謠言得以通過非正式途徑在社會上呈規模效應模式傳播，最終導致區域性社會心理危機。

政府危機管理過程中信息獲取的能力強弱還受到其自身危機公關意識的影響。危機，可以分解為“危險和機會”，危機是對政府能力的考驗，也可以成為政府樹立良好形象、提高民眾信任度的契機。與日常的公關相比，危機公關具有很大的時間壓力和公眾壓力．因為，它要求政府運用各種傳播手段，向公眾提供真實及時的危機事件信息，滿足公眾在危機中的信息知情權，從而贏得公眾對政府的理解、支持和配合，實現“轉危為機”。“病豬肉”謠言危機折射出我國基層政府的危機公關意識仍然停留在傳統治理模式的思維定勢之中，即政府傾向于控制信息，存在著信息的“官本位”意識。目前，在地方政府的意識中仍將公共危機與政績上抹黑相聯系，因此，常常采取對上級政府和公眾封鎖信息或者躲避等消極政策來應對危機。此種危機公關思維模式限制了政府在第一時間動員所有的傳播資源去應對和處理危機，錯失了進行危機公關的最佳時期。在媒體介人的情況下．將導致政府陷人更為棘手的公共關系危機之中，破壞政府形象。

(三)公共信息機制缺失

謠言短信危機發生的一個重要原因是傳統的公共信息機制之下，政府信息不夠公開透明，公眾缺乏正式且便捷有效的信息渠道。

信息不對稱是政府與公眾之間關系的突出特點。在傳統政府治理模式下，如果政府不主動公開信息，公眾就難以獲得政府所控制的公共信息。現代信息傳播的速度和廣度與傳統社會完全不同，如果政府在公共危機發生后不能及時提供信息或者提供的信息不能滿足人民的愿望，人們可以通過許多非正式渠道尋找信息，這樣謠言或虛假信息的產生和傳播就不可避免。在“病豬肉”短信謠言風波之中，恐慌中的公眾之所以會輕信謠言短信并且轉發短信來提醒親友．正是因為在我國現行的政府信息機制中，公眾沒有正式的途徑來獲取公共危機相關信息，當謠言產生也沒有正式的渠道核實信息，只能根據經驗對信息作出判斷。

政府辟謠后，一些民眾仍在傳播短信并表示并不清楚政府已經辟謠。這說明政府通過媒體辟謠消息的信息形式并沒有使全部公眾及時有效的得到辟謠信息，凸現出傳統的政府信息機制已經不能滿足當前信息載體多樣化社會中公眾對信息的需求。

公共信息機制的欠缺還表現在全國范圍內公共信息的交流渠道不通暢．各地政府之間信息網絡的溝通性和協調能力不強。當北京市政府辟謠幾日后．“病豬肉”短信再次在上海引起恐慌．從中可以發現我國目前對于公共危機信息的尚不具備全國性的信息平臺，應對危機的公共信息沒能及時有效地在全國范圍內通達。信息傳播的地域性增加了各地方政府應對公共危機的成本。

(四)社會心理危機與政府公信力走低

謠言存在的基礎是人們希望對事件本身有進一步的了解并希望對隱約感到的威脅做出反應。謠言的流傳是公眾在社會情境下對“不確定性”的應激反應。謠言短信危機表層上是社會心理危機，而更深層次上則是政府信任危機。進一步而言，現行的制度保障和政府相關部門并沒有為民眾提供事件相關的確定性信息。

沒能讓民眾充分信任。在此次病豬肉謠言短信危機中。即便公眾對短信的內容存有懷疑，但仍然出于善意的提醒將短信轉發給親友；即使當政府官員和專家紛紛辟謠后，北京市的民眾仍然不敢食用豬肉。這直接顯露出目前我國社會公眾自身安全感的匱乏。而這其中的直接原因是政府失信。

民眾安全感的缺乏與近年不斷發生的食品安全危機中政府不誠實的做法有密切的聯系。近年所發生的許多重大食品安全事件很多都不是由質量監督等部門主動公布出來，而是在媒體披露以后，相關部門才進行危機應對。作為市場監管的有關部門，其危機反應能力和信息的速度往往滯后于媒體，比如蘇丹紅、福壽螺等事件。民眾從媒體而非政府的正式途徑獲知信息時，政府的公信力已有折損，加之頻頻曝光的政府瞞報信息的行為，公眾在數次經歷政府不坦誠的體驗后，也就喪失了對政府的信任，使政府在公共危機中陷人更為棘手的信任危機之中。

政府公信力的走低不僅僅體現在民眾會相信謠言，而仔細分析謠言短信的語言結構，也足見政府在民眾心目中的負面形象。短信的結尾句“北京所有醫院剛開完會”是整個短信之所以被民眾廣泛相信的關鍵句，它增加了謠言短信的神秘感，而如此帶有神秘性的消息恰如符合公眾長期以來心理認同中政府信息不公開的負面形象。謠言短信滿足了社會心理的預期，因此，民眾才會盲目相信這樣的“內部消息”和“小道消息”的真實性。．

三、謠言止于公信力——政府如何應對謠言危機

謠言短信危機是信息社會中公共危機的一種新的類型。綜觀2007年已經發生的各類公共危機事件，“廣州禽流感”、“海南香蕉SARS病毒”、“股市社論事件”和“太湖水致癌”等等一系列以手機短信為傳播載體的公共謠言危機頻頻發生．“病豬肉”謠言短信危機是其中的一個典型案例。

我國社會正處于高速發展時期．伴隨著社會復雜性和不確定性的增加，人們對未知威脅的恐慌與日俱增．社會心理性的公共危機發生的可能性也顯著提升。政府若應對失當，則不僅不能平息社會恐慌，而且還會使自身公信力流失，陷人政府自身公共關系危機之中。

基于對上述典型案例的剖析．提出政府應對此類公共危機的三方面對策建議。

(一)建立“公眾卒本位”的公共信息收集和機制

作為地方基層政府，要充分保持對信息輿論的敏感性，提高信息處理能力，以最快的速度從掌握的信息中分析出社會公眾的需要，制定出科學適當的危機公關策略。其中最為重要的是在危機發生的初期，有效地搜集信息。并及時針對社會中不確定性事件，以政府為主導有效的信息，在第一時間主動向公眾事件的全部真實情況，以取得公眾的信任。信息的形式可以依托多種新媒體的力量，以期在最短時間內消除社會恐慌。各地區和各級政府之間依托電子政務模式建立信息溝通的平臺，使權威信息及時地通達政府內部各級系統以及橫向各部門，避免危機向更大范圍內擴散，降低應對危機的行政成本。

現代公共行政精神的核心就在于誠實和負責。我國現行的政府信息機制是以“官本位”為核心。很多信息被定義為“內部文件”、“內部資料”和“內部情報”等等。這不僅嚴重影響了政府信息公開．而且是對公民知情權的侵犯。因此，必須轉變“官本位”的治理理念，建立“公眾本位”的公共信息機制，“以公開為原則，不公開為例外”，滿足危機發生時公眾對于信息的需求，打破謠言，消除恐慌。

(二)建立公共信息的法律觀范體系

公共信息搜集和機制必須要有相應的法制保障才能夠有效地運轉。沒有法規制度的保障，信息公開往往只能流于形式。因此，除依托技術手段建立公共信息機制外。還要通過完善應急管理信息公開相關立法，對信息公開的范圍、信息公開的具體行使程序、公開信息的保障以及政府未公布信息應當受到的責任追究等方面做出細致且可操作性的規定．嚴格規定隱瞞、截留、刪改、夸大、臆測、緩報、謊報人員的法律責任。

通過立法增加政府隱瞞信息的成本。以期有效地約束政府行為，保證政府應急信息公開透明。更進一步而言，信息公開立法也是公民知情權的重要保障。通過法律權威重塑法治政府的信用是提升政府公信力的重要支撐。

(三)建立現代服務型政府的危機應對模式

謠言危機是對政府公信力的直接挑戰。危機中若要重塑政府形象并且提升政府公信力。還需轉變政府治理觀念和模式，建立現代服務型政府危機應對模式。

服務型政府的危機應對與管制型政府的不同之處在于其以公眾的需要為核心價值觀。服務型政府不僅僅要求政府主動信息，還需要通過信息咨詢來服務于公眾對信息的所需，即建立公共信息咨詢體系。如設立專門的網站以及信息咨詢熱線來回應公眾的疑問。換言之，也就是要求政府不但開辟出正式的信息渠道，同時也應為公眾提供主動獲取公共信息的正式渠道，重視公民參與。如此當危機來臨時，首先公眾不會再對內部消息迷信，其次公眾會理性的選擇通過正式渠道核實信息，這樣就避免了一場社會恐慌的發生。

除卻滿足公眾的信息需求外，同時服務型政府治理模式也要求政府充分關注轉型期社會心理層面存在的諸多問題。從這個角度出發。政府危機應對模式中應加入心理救治的體系，對公眾在危機突發狀況下面臨的心理問題進行疏導。這對于處于危機頻發期的社會尤為重要。

總而言之，建立現代服務型政府治理模式。通過各種信息和信息服務機制的建立，讓公眾獲得安全感，培育公共理性，不僅是應對轉型期頻發的社會危機的制度保障，也是提升政府公信力的重要議題。