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作者：鞠連和單位：江南大學(xué)

為了清楚地觀察比較處于相同和不同發(fā)展階段社會的公共部門改革,我們把借鑒型公共部門改革按社會發(fā)展階段之不同分為后工業(yè)社會、新興工業(yè)社會和處于第一次現(xiàn)代化過程的發(fā)展中社會三組,再擇取不同組別的代表,分別考察它們新公共管理改革的內(nèi)容、約束條件和適用性。

一、后工業(yè)社會的行政改革

以1989年羅卡爾政府實施“現(xiàn)代化改革綱要”為標(biāo)志,可以把法國的新公共管理改革劃分為兩個階段。1989年之前,改革政策主要集中于權(quán)力下放以及在新的服務(wù)框架下使地方政府和醫(yī)院人員的聘用合同化,可視為積累新公共管理改革條件的準(zhǔn)備階段。1989年政府實施“現(xiàn)代化改革綱要”,改革重點轉(zhuǎn)向中央政府自身,“開始采用英美模式”。[1]主要措施包括:第一,成立類似于英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“責(zé)任中心”。[2]規(guī)定任何一個分支機(jī)構(gòu)在與它的主管部門談判后,都可以通過簽訂合約,成為責(zé)任中心。到1992年,已有127個責(zé)任中心同主管部門簽訂了目標(biāo)和資金合同。第二,重新界定政府的任務(wù),把中央政府的作用限定為“規(guī)制”,主要是預(yù)測、分析、政策制定、立法與評估,把中央各部承擔(dān)的所有非“規(guī)制”的事務(wù)全部下放。第三,行政組織實行目標(biāo)設(shè)定和績效評估,公務(wù)員的工資、晉升與績效結(jié)果掛鉤。第四,推行全面質(zhì)量管理,制定面向公眾的“服務(wù)憲章”,優(yōu)先考慮服務(wù)的可獲得性,提高服務(wù)質(zhì)量。第五,實行部門績效預(yù)算,議會按社會服務(wù)項目3年表決一次,財政部、議會和審計法院分別設(shè)立預(yù)算評估中心,加強(qiáng)預(yù)算審計評估。

“總體而言,80年代以來,法國勞動力中公共部門占的比例大大下降”;“責(zé)任中心”的設(shè)立,增強(qiáng)了組織的彈性和回應(yīng)力;部門績效預(yù)算使結(jié)果導(dǎo)向的管理有了堅實的物質(zhì)保障,被認(rèn)為是“重大的現(xiàn)代化改革”。“法國通常被認(rèn)為是非常抵制新公共管理的國家”,“改革以一種非常零碎的方式進(jìn)行”,[3]能取得上述成就實屬不易。得益于以下因素:一是90年代大部分時間失業(yè)率高于10%、人口老齡化、各種腐敗事件和民眾對法國制度的信任度下降,它們與民主選舉制度相結(jié)合,構(gòu)成政治家決意改革和重建國家信譽的持續(xù)壓力;其二,1991年馬斯特里赫特條約簽訂后,“對行政改革的影響越來越大”。為了維護(hù)在歐盟的領(lǐng)袖地位,法國必須遵循歐盟的相關(guān)規(guī)定,公共采購優(yōu)先、對國企的補貼等政策難以為繼,要提高為企業(yè)服務(wù)的效率和地方政府對民眾服務(wù)的質(zhì)量以及法國國際競爭力,必須對公共部門進(jìn)行改革;其三,策略上有選擇地適用新公共管理,逐步引進(jìn)績效評估、產(chǎn)出控制、分散管理等阻力較小的改革,并與國家整體改革相結(jié)合。通過對公務(wù)員進(jìn)行歐盟事務(wù)和其他國家行政改革內(nèi)容的強(qiáng)有力的培訓(xùn),增強(qiáng)其改革責(zé)任感;以細(xì)心規(guī)劃、妥協(xié)談判來化解阻力,使改革逐步積累并獲得實質(zhì)性進(jìn)展。

日本的新公共管理改革也可分為兩個階段。20世紀(jì)80年代和90年代中前期,改革圍繞適度政府規(guī)模的目標(biāo)進(jìn)行,主要措施是國有企業(yè)民營化和緩和規(guī)制。第一,仿效英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)體制,在中央政府建立獨立行政機(jī)構(gòu)。獨立行政機(jī)構(gòu)是執(zhí)行從中央決策職能分離出來的執(zhí)行職能的準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)主管在中期經(jīng)營計劃配置的資源限度內(nèi),享有雇員人數(shù)、提拔和薪酬的決定權(quán)和經(jīng)營性支出的決定權(quán)。獨立行政機(jī)構(gòu)接受主管部大臣的監(jiān)管,其業(yè)績水平由獨立的第三方評估委員會評估[4];第二,仿效美國政府績效評估,建立政府政策評估制度。該制度要求每個政府機(jī)關(guān)實行績效測量,測量指標(biāo)盡可能量化,并公布評估報告,加強(qiáng)對獨立行政機(jī)構(gòu)輸出控制,提高決策和服務(wù)質(zhì)量;第三,精簡機(jī)構(gòu)和人員。中央政府省廳行政機(jī)構(gòu)由23個削減為13個,其所屬局級機(jī)構(gòu)減少25%,公務(wù)員數(shù)量從2000年財政年度開始10年內(nèi)削減25%;第四,推行地方分權(quán)。中央向地方放權(quán),廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù),強(qiáng)化地方財政獨立,建立中央和地方的平等協(xié)作關(guān)系。日本新公共管理改革的突破性進(jìn)展主要受三方面因素的影響。其一,改革的壓力和動力超過了阻力。進(jìn)入90年代,一系列危機(jī)事件使日本幾十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政治高效清廉的神話一掃而空,極大地調(diào)動了民眾要求政府厲行改革的情緒,積蓄了強(qiáng)大的改革動力。其二,政治家勵精圖治的改革欲望和管理改革的智慧。同年11月28日,新政府組成僅兩周,橋本便成立親任會長的“行政改革會議”。為了避免行政高級幕僚的干擾,橋本只邀集財經(jīng)、工會和學(xué)界代表人物參與制定改革方案,使改革得以順利推進(jìn)。其三,日本素來善于吸收借鑒域外發(fā)展經(jīng)驗。這些因素均有助于化解官僚既得利益集團(tuán)對改革的抵制。盡管如此,改革也由于官僚勢力的阻撓而帶有不少局限性,如自我評估與獨立評估并行,預(yù)算與績效難以掛鉤;獨立行政機(jī)構(gòu)履行的職能和涉及的公務(wù)員比例相對有限(2•2%);增加執(zhí)行主管資格條件,限制了外部人員的競爭;等等。但是,從任何改革都不可能一步到位的角度看,也是可以理解的。

二、新興工業(yè)化社會的行政改革

韓國和中國臺灣的新公共管理改革可以劃分兩個階段。前一階段行政改革沿著法制化、專業(yè)化、廉潔高效和精簡機(jī)構(gòu)、放松管制、民營化、透明化兩條途徑展開,但后期更注重現(xiàn)代“小而能”和透明政府建設(shè)。后一階段行政改革基本沿著狹義新公共管理的思路進(jìn)行。1998年2月,金大中總統(tǒng)開始了以“小而高效的服務(wù)型政府”為目標(biāo)的全面改革。主要措施有:(1)精簡機(jī)構(gòu)和人員,定員編制。政府屬下的320個委員會,減少到140個。截至2002年中央公務(wù)員共減少4萬8千人,使韓國公務(wù)員人數(shù)與人口的比例在OECD國家中處于最低的水平;(2)借鑒英國執(zhí)行機(jī)構(gòu)制度,建立“責(zé)任運營機(jī)關(guān)”。采用責(zé)任運營機(jī)關(guān)的目的,一是將政策執(zhí)行和服務(wù)職能從政策規(guī)劃職能中分離出來,把統(tǒng)一的授權(quán)管理機(jī)關(guān)變?yōu)楠毩ⅰ⒆月伞雌跫s經(jīng)營的機(jī)關(guān),使政策執(zhí)行更加有效。二是采用公開競爭辦法錄用機(jī)關(guān)首長,在公共部門引進(jìn)競爭。三是一改過程導(dǎo)向的行政為結(jié)果導(dǎo)向的管理,增強(qiáng)績效責(zé)任意識,改善服務(wù)質(zhì)量。(3)建立績效預(yù)算與績效評估結(jié)果相聯(lián)系的制度。高級公務(wù)員實行年薪制,年薪額度多少取決于個人業(yè)績和評估結(jié)果;(4)人事制度引進(jìn)競爭機(jī)制,20%的室局級公務(wù)員實施公開招聘;(5)實行“顧客憲章制度”,服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。(6)推行政府信息公開制度,政府各部主要官員定期輪流在媒體接受公眾和有關(guān)專家的行政質(zhì)詢。總體看,“金大中政府的行政改革進(jìn)展較為順利,改革的任務(wù)指標(biāo)多數(shù)已經(jīng)完成”,[5]盡管某些改革未取得實際效果。

1998年,臺灣當(dāng)局提出“政府再造綱領(lǐng)”,設(shè)定“引進(jìn)企業(yè)管理精神,建立一個創(chuàng)新、彈性、有應(yīng)變能力的政府,以提升政府競爭力”之總目標(biāo),并成立“政府再造推動委員會”與“政府再造咨詢委員會”,從組織、人力及服務(wù)、法制等三個范疇推動全方位再造政府工程。這次改革在精省工程、進(jìn)一步落實縣地方自治、政府業(yè)務(wù)委托民間經(jīng)營和為民服務(wù)質(zhì)量方面有明顯改進(jìn)。2000年后,臺灣當(dāng)局以“顧客導(dǎo)向、彈性創(chuàng)新、伙伴關(guān)系、責(zé)任政治、廉能政府”五大理念為指導(dǎo),確定“興利創(chuàng)新的服務(wù)機(jī)制、彈性精簡的行政組織、專業(yè)績效的人事制度、分權(quán)合作的政府架構(gòu)、順應(yīng)民意的議會改造”五大目標(biāo),并將行政院組織改造列為第一要務(wù)。此次改革在電子政府、公營事業(yè)民營化與法人化、權(quán)力下放與縣市自治以及建設(shè)公民社會幾方面取得較大進(jìn)展,其它方面只是口號創(chuàng)新,廉政建設(shè)甚至走向反面[6]。韓國和中國臺灣是二戰(zhàn)后新興工業(yè)化社會的典型代表,沒有經(jīng)過長期的工業(yè)社會成熟期就開始了第二次現(xiàn)代化,是兩次現(xiàn)代化連續(xù)進(jìn)行,與中國目前兩次現(xiàn)代化重疊(以信息化帶動工業(yè)化)進(jìn)程最為接近。另外一個重要之點是發(fā)展約束條件的相似性。它們都奉行外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,對國際經(jīng)濟(jì)依存度高;行政主導(dǎo)型體制,相對嚴(yán)密的法制,有限的地方分權(quán)制度;儒家文化的基因,同時受美國的深刻影響;政事不分,強(qiáng)國家,弱社會;等等,使得改革易受國際因素影響,并把促進(jìn)國家與社會的分化始終作為重要內(nèi)容。

三、發(fā)展中國家的行政改革

90年代中期以后發(fā)展中國家行政改革的主要措施有:

第一,非集中化管理。非集中化管理包括建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)和公共組織公司化,這里只說分散管理職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革。執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革比較成功的有坦桑尼亞和烏干達(dá)等國。坦桑尼亞自1997年以來,部的數(shù)量削減25%,創(chuàng)建了12個執(zhí)行機(jī)構(gòu),候選執(zhí)行機(jī)構(gòu)約50個。最近一項對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨立評估結(jié)果顯示,由執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公路養(yǎng)護(hù)、機(jī)場服務(wù)、企業(yè)注冊、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量、效率和效果都有重大改進(jìn)。[7]烏干達(dá)將決策權(quán)由野生動物保護(hù)當(dāng)局交給一線保護(hù)區(qū)職員,有效地降低了風(fēng)險,許多正確的決定即使不受歡迎或存在風(fēng)險,也能有效執(zhí)行。[8]

第二,績效管理。績效管理是新公共管理的核心內(nèi)容之一,它是公共組織公司化和執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物,不少發(fā)展中國家把它作為公共部門改革的組成部分,目的是把增加管理自由與加強(qiáng)輸出控制相結(jié)合,使公共組織、管理者和員工都為實現(xiàn)績效指標(biāo)而努力。90年代,隨著執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的興起,針對企業(yè)的績效合同向政府績效管理制度演進(jìn),實行執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革的國家都推行了績效管理制度。但是,由于績效管理需要的配套制度和執(zhí)行能力不足,績效管理總體效果不甚理想,還有待完善。

第三,實施公民憲章。公民憲章是政府以公民為中心,指導(dǎo)和規(guī)范服務(wù)提供者與服務(wù)消費者或顧客的關(guān)系,也是新公共管理的核心內(nèi)容,是從社會監(jiān)督的角度強(qiáng)化對用戶的回應(yīng)性、服務(wù)意識和提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要工具。很多發(fā)展中國家如南非、津巴布韋、坦桑尼亞、烏干達(dá)等,都采用源自英國的公民憲章,強(qiáng)化公眾監(jiān)督和服務(wù)責(zé)任。2001年,非洲主管公務(wù)員事務(wù)的部長在納米比亞召開第三次泛非部長會議,通過了非洲國家行政部門憲章的四項原則,即服務(wù)要“對外平等,對內(nèi)中立,嚴(yán)格依法,規(guī)范連續(xù)”,使顧客導(dǎo)向的管理向前邁進(jìn)一大步。

第四,公共服務(wù)簽約外包。簽約外包主要應(yīng)用于容易詳細(xì)說明而又不可能直接進(jìn)行競爭的服務(wù)領(lǐng)域,通過服務(wù)合同、管理合同、租約和特許等增進(jìn)效率。如尼日利亞、阿根廷等國通過特許合同讓私人部門參與供水服務(wù);加納、津巴布韋等國外包垃圾收集和街道清掃方面的市政服務(wù);巴西的道路養(yǎng)護(hù)包給私人承包商后,較之政府內(nèi)部經(jīng)營節(jié)約費用達(dá)25%。但是效果有好有壞,主要約束來自于私營部門服務(wù)能力和政府合同管理能力的限制。

四、結(jié)論

上述使我們至少獲得三點基本認(rèn)識。首先,新公共管理運動確實具有全球性。持相反意見的觀點可謂形形色色,認(rèn)為新公共管理改革是右派意識形態(tài)產(chǎn)物者,預(yù)言它將隨左翼政黨的上臺而消失。認(rèn)為新公共管理缺陷多多者,說它經(jīng)不起考驗,難以立足;對新公共管理改革的世界意義持懷疑論者,認(rèn)為克林頓政府改革的目標(biāo)一個也沒達(dá)到,新西蘭和澳大利亞“改革效果不佳”;等等。可實踐證明,新公共管理改革不僅沒有消失,而且在20世紀(jì)90年代后期越過盎格魯-撒克遜民族向全世界擴(kuò)散,包括處于現(xiàn)代化各個階段和各種社會形態(tài)的國家或地區(qū),不管改革有多少不盡人意之處,這一點是斷難否定的。其次,新公共管理是政府應(yīng)對全球化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型危機(jī)或困難的重要工具。新公共管理是在傳統(tǒng)政府管理手段無力應(yīng)對新時代新問題的困境中逼出來的,事實表明它也確實發(fā)揮了重要的積極作用,許多國家之所以能走出20世紀(jì)70年代的困境,新公共管理改革功不可沒,雖然帳不能都記在這一改革運動上。新公共管理運動主導(dǎo)世界行政改革30年,不是一個時代的迷失或錯誤,而是人類社會大變革時代的幸運和智慧。再次,發(fā)展中國家可以有選擇地應(yīng)用新公共管理。各種借鑒型國家的實踐昭示,發(fā)展中國家應(yīng)用新公共管理的結(jié)果并不都是令人沮喪的,也有可圈可點的亮點;新公共管理改革措施有很強(qiáng)的適應(yīng)性。一般地說,私有化、放松管制適用性最強(qiáng),幾乎適合所有社會形態(tài),而執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革和績效預(yù)算約束條件高,適應(yīng)性最差。很多措施如用者付費、憑單制等市場化工具,目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理等企業(yè)管理方法,屬于依具體情形而定的中等難度的措施,有較廣泛的適用性。因此,發(fā)展中國家對新公共管理,不是能不能借鑒而是如何選擇適合自己的內(nèi)容、時機(jī)和策略的問題。