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作者：曾維和單位：廣西師范學院經濟管理學院

新公共管理改革在擯棄官僚制的過程中廣泛地建立起形式多樣的執行機構或半自治性的分散性獨立機構,讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供,由此形成了一種分散化、獨立化和多樣化為特征的新型的組織結構。這種組織結構有效地解決了傳統官僚制組織結構的問題,但也在實踐中產生新的組織結構限度問題。本文在深入分析新公共管理組織結構限度的表現形式、成因及癥結的基礎上,闡釋超越新公共管理組織結構限度的三種理論譜系,為克服新公共管理組織結構限度,建立整合型組織結構提供一種理論分析的視角。

一、新公共管理組織結構限度的主要表現

新公共管理的組織結構限度主要存在于解決復雜性問題和提供綜合性公共服務的過程中,它主要表現在如下幾個方面:

(一)機構裂化

機構裂化是新公共管理組織結構限度的一種最基本的表現形式。馬丁•米諾格等學者通過研究發現,不僅在英國、新西蘭和澳大利亞等走在新公共管理改革前列的發達國家存在機構裂化問題,而且在諸多發展中國家也存在管理分權、“機構化”和“公司化”的問題[1](P91-95)。例如,英國的《改變政府管理:下一步行動方案》中產生的執行機構就承擔了大的政府部門內分離出去的行政職能。新西蘭除了創立國有企業單位之外,還將它剩余的政府部門分割為更小、更專業化的機構。在發展中國家,新公共管理改革同樣也產生機構化與組織裂化的問題。馬丁•米諾格等學者指出,像工業化國家一樣,公共部門的組織(機構)裂化可能導致戰略一致性的喪失。在眾多的發展中國家,完善政府核心部門協調性政策的制定和執行的能力變得非常困難,尤其是將公共部門分割成“小島”只會使問題更加難以克服。機構裂化使機構整合問題突出起來,整體性合作戰略更是難以建立。

(二)權力碎片化

國家權力的“碎片化”(Fragmented)與機構裂化同步進行。宏觀上的權力碎片化是指國家已不再是整個社會的中心,公共權力被來自國內和國際的、國家和非國家的參與者所分化。微觀上的權力碎片化是指政治權力在諸多地方政府之間的分割,及其所產生的地方政府體制的分裂狀況,即所謂的“巴爾干化”的軟割據。權力碎片化實質上是一個國家權力在逐步分解的過程中所形成的“政府空心化”或“職能懸浮”。Rhodes解析了英國公共管理中四股促使“政府空心化”的趨勢:私有化與公共介入的形式及范圍的消減;獨立化公共服務機構的增加與中央政府及地方政府的功能逐步喪失;英國政府的功能在歐盟制度體系中減弱;由于強調管理主義責任和政治與行政之間明晰的政治控制,公共雇員的自由裁量權逐步減弱[2](P138)。在這四股趨勢的影響下,新公共管理改革后的英國成了一個“中空的國家”,中央政府與地方政府的功能逐步削弱,導致“虛弱的國家”產生,政府處理綜合性、復雜性問題的能力逐步下降。

(三)碎片化治理

碎片化治理(FragmentationofGovernance)是機構裂化和權力碎片化進一步發展的產物,它主要包括如下幾個方面的內容[3](P48):(1)轉嫁問題,讓其他機構來承擔代價。(2)互相沖突的項目。一些機構的政策目標互相沖突,或者盡管一些機構從事同一政策目標,但它們的運作卻互相拆臺。(3)重復,它導致浪費并使服務使用者感到沮喪。(4)互相沖突的目標,一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突,(5)由于缺乏溝通,不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想。(6)在需要做出反應時一些機構各自為政。(7)公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑,他們常常不知道到哪里去獲得恰當的服務。(8)由于沒有考慮問題的原因,而是強調可得的或固有的一套專業干預,從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。這些問題都導致治理中的協調、合作、整合或整體性運作舉步維艱。

(四)碎片化公共服務

公共服務的碎片化是碎片化治理的直接產物,它嚴重地影響了公共服務供給的品質。公共服務“碎片化”主要表現為公共服務體系的分散化問題,政策與執行之間出現矛盾與沖突,以及公共服務的整體效率低下等。例如“今天,美國社會中擾人的問題依然存在:貧窮、低劣的教育質量、種族、性別及財富的不平等,犯罪與暴力,森林、農田、野生動物棲息地和其他自然資源的毀滅以及空氣、水資源的污染,等等”[4](P100-104)。這些問題引起了西方各國政府的高度重視。例如,美國把協作性公共管理作為地方政府改革的新戰略;英國1999年在《現代化政府》白皮書中把“聯合的公共服務供給”作為新的施政目標;新西蘭2001年政府的組織評審就專門關注“分權化”和服務供給分割的問題。一場旨在解決由機構裂化、部門分割、職能劃分帶來的政策、服務碎片化等問題的后新公共管理改革運動在西方各國盛行起來,碎片化公共服務已引起學界與政界的高度關注。

二、新公共管理組織結構限度的成因

結構分解及權力分化成為新公共組織結構變革的基本工具。克里斯滕森等學者對多國新公共管理改革實踐進行考察后發現,主要有如下三種結構分解的方式促成了新公共管理的組織結構及其限度的生成[5](P96-100):

(一)職能分離,即政治職能與行政從統一轉向分離

這包含三種觀點:(1)新公共管理認為政治職能與行政職能分離要比二者融合效率更高。(2)統一模式會使政治家更容易受公務員的影響和受到公務員的壓力,而對職能進行嚴格的劃分就更容易對行政機構進行控制。(3)職能分離能夠增加政治控制能力,提高行政自主處理的能力,從而優化公共政策和公共服務。職能分離促成了行政結構分化與機構裂化的產生。

(二)增設機構以分離行政職能

這種結構分解形式在新公共管理改革中普遍存在,就是通過增設機構把過去放在一起的職能,如政策咨詢、監督、所有制管理、控制職能以及購買者-提供者職能,全部分解到各個具體的分管部門,使政治職能與行政職能的邊界更加明確和細化,從而達到行政職能從政治職能中分離出來的目的。新西蘭就是這種改革的典型代表,它實行有一個目標或一個任務就有一個組織的原則。但是這種嚴格的行政職能專業化卻使整個政府系統比過去更加零散化,進而產生了嚴重的協調與合作問題。

(三)跨組織的垂直專業化

這種結構分解主要是將政府組織的商業職能進行更深入結構分解以迎接更為激烈的競爭。它雖然在一定程度上提高了政府組織的競爭性,有利于改善治理,但跨組織的垂直專業化加大了專業分工與水平協調之間的沖突,弱化了政府解決復雜問題的能力,破壞了公共服務的統一性,從而形成了碎片化治理及公共服務碎片化的問題。權力分化與結構分解并行不悖。西方各國在新公共管理改革的過程中,通過組織授權、雇員授權和社區授權建立大量的授權或分權的機構進行有效的權力分化。新公共管理一個基本預設就是分權的機構與傳統官僚制集權的機構相比,具有靈活性、敏捷性、高效性和富有創新精神。基于這樣一種理論預設,新公共管理改革重新回到古典自由主義者倡導的“小政府”的組織模式。在實踐中這種組織模式呈現出一種縱橫交錯的網狀結構[6](P16-18):一是在政府內部采用授權或分權的方式進行管理,打破政府等級分明的集權結構,通過減少層級、授權和分散決策權的辦法對日趨復雜的公共事務做出靈敏反應,緩解信息技術發展和決策速度加快對政府決策與管理系統的壓力,從而達到有效解決問題的目的。二是在政府的外部,橫向權力外放也得到加強,通過市場機制對政府的“分權”來達到“制衡”政府的功效。通過市場化的途徑把企業家精神移植到公共部門的管理中來,建立一個“小而美”,踐行“三E”理念的“企業家政府”組織模式。可見,權力分化為結構分解開辟了道路,進而加劇了新公共管理組織結構限度的問題。

新公共管理新型的組織結構雖然在形式上與傳統官僚制等級式的組織結構具有顯著的區別,但它仍然是沿襲傳統官僚制以組織功能為基礎進行組織結構設計的基本思路。在結構分解及權力分化的作用下,新公共管理進一步加劇了功能性組織設計的內涵,即“各個部門應該根據職能和任務來組織工作,其體制和內部結構必須有利于高效率地執行政策,提供服務”[7](P80-82)。可見,新公共管理組織模式與官僚制組織模式雖然在組織結構形式上具有較大的區別,但它們都是一種功能性組織(Func-tionalOrganization)模式,在組織設計的性質上是相同的,即都是圍繞功能與活動進行組織設計的結果[8](P15-27)。新公共管理在組織結構形式上改變了官僚制基于制度、規則及等級權威等組織設計原則,但并沒有改變其功能性組織的本質。功能性組織的一個無法克服的缺陷就是難以克服機構間的協調與合作問題。因此,功能性組織的內在缺陷正是新公共管理組織結構限度的癥結所在。

三、超越新公共管理組織結構限度的理論譜系

針對新公共管理組織結構的限度問題,學者們在分析其成因及癥結的基礎上提出多種組織結構的整合理論,形成了超越新公共管理組織結構限度的三種理論譜系。

(一)政府組織結構內部整合的理論譜系

這主要包括兩種理論:(1)協同政府(JoinedUpGovernment)。它在英國首創,是首相布萊爾簽發的《現代化政府》的一個重要組成部分。1997年以后的英國工黨主要圍繞統一決策和加強部門與執行機構的合作,對政府內部組織結構進行整合,主要表現在決策統一、目標整合、組織整合和文化整合四個方面[9](P58-59)。通過這四個方面的措施,協同政府把相互獨立的各種政府機構有機地整合起來,形成一種追求統一目標的組織結構。(2)整體政府(WholeofGovernment)。隨著西方政府改革的推進,協同政府理論逐漸發展到整體政府理論的階段。英國學者TomLing從適用主義類型學出發,對西方各國“整體政府”改革的實踐與經驗進行理論總結,歸納出一種以“聯合”(JoinedUp)為特征的“最佳實踐的整體政府組織模式”[10](P624-625)。該模式包括“內、外、上、下”四個維度:通過組織結構再造實現政府組織內部整合;通過跨組織的工作方式發展外部協作關系;建立自上而下的責任與激勵機制;建立自下而上的公眾服務需求表達機制。

(二)政府組織結構外部整合的理論譜系

政府組織結構的外部整合主要是指通過一定的制度安排建立起一種政府組織與其外部組織(非營利組織和企業組織)有機合作的跨界性組織結構,即“第三方政府”(“第三方服務”或“第三方治理”)的組織結構。這主要包括如下兩個方面:其一,政府與非營利組織的伙伴關系(Government-nonprofitRelations)。這種制度安排主要是為彌補政府失靈、市場失靈和志愿失靈以更好地滿足公共服務需求,建立一種公共服務的跨界性組織結構與替代性反應機制。其二,公私合作伙伴關系(PublicPrivatePartnerships,PPPs)。PPPs興起于后新公共管理改革時期,它主要是通過公私合作的制度安排,以充分發揮公共部門和私有部門各自稟賦優勢的一種跨組織結構模式。達霖•格里姆斯等學者對PPPs定義為如下安排:“私營實體參與或為基礎設施供給提供支持,PPPs項目的結果是:在達成的合同項目下,私營實體為公共基礎設施提供服務。”[11](P5-6)目前PPPs模式在公共服務中已經成為一種非常有效的激勵相融的合約安排與融資結構,成為政企組織有機合作的代表性組織結構模式。

(三)政府組織結構內外部整合的理論譜系

在上述兩種理論譜系的基礎上,逐步形成了多種對政府組織結構進行內外部整合的理論:(1)整體治理(HolisticGovernance)理論。整體治理主要涉及治理層級、治理功能和公私部門之間三個面向的整合[3](P31-33)。這三個面向的整合構成了一個以合作為核心理念的整體治理結構,提供了一種不同于新公共管理基于功能性劃分組織邊界的一種開放性和協作性組織結構模式。(2)網絡化治理(GoverningbyNetwork)。戈德史密斯等學者指出,網絡化治理是一種公共部門的新形態[12](P8-17),它把先進技術與依靠各種伙伴關系建立起來的橫向合作關系有機結合起來,把新公共管理松散的組織結構連接成為一個有機整體,在公共服務中進行整體性運作。(3)無縫隙政府(Seam-lessGovernment)。與整體治理與網絡化治理理論相比,無縫隙政府更注重機制創新和基礎性組織結構的作用。林登在《無縫隙政府》一書中指出,新機制主要包括選擇性爭論的解決、合作伙伴關系和協商制定規則等內容。而為了實現無縫隙服務,僅有新機制是不夠的,管理人員在職能壁壘取代后還必須建立一種支持無縫隙服務的基礎性組織結構,即用靈活機動的過程小組來取代僵化的職能部門,從根本上消除組織職能壁壘的“重負”,為公民提供無縫隙服務的新型組織結構[13](P225-231)。總之,超越新公共管理組織結構限度的三種理論譜系提供了一種建立以跨界性、協作性和聚合性為特征的新型組織結構的基本思路,能有效克服新公共管理分散化、獨立化和多樣化組織結構的限度問題。