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一、為何強調“三調聯動”

（一）轉型時期利益表達的無序化

在改革開放逾三十年之后，中國實現了計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，經濟長時間保持了持續、快速、平穩增長。2010年，中國成功超越日本，一躍成為僅次于美國的世界第二大經濟體，成為主導世界經濟走向的重要力量。在經濟增長的過程中，城鎮化進程加速、水平提高，基礎實施逐漸完善，高科技領域不斷取得突破，人民生活水平顯著提高。國力增強也使得中國在國際舞臺的話語權提高，對外交往日益成熟而自信。正如所言，現在我們比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，比歷史上任何時期都更有信心、有能力實現這個目標。我們固然有充分理由保持自信，但絕不能就此陶醉于既往成績，失去理性認識和深刻反思現實的能力，喪失創造更加美好未來的動力。國際經驗已經表明，經濟快速發展時期一般也是利益嚴重失衡、社會沖突多發時期。現階段中國引發利益失衡的因素主要表現在：權錢交易、權錢合一引發社會仇官、仇富的心理和腐敗問題；發展的不均衡、不協調問題突出，城鄉之間、東西部之間、經濟發展和民生改善之間都存在巨大差距；既往發展模式不可持續，不僅環境污染引發民眾抱怨，發展的資源約束也不斷強化；分配制度的公平性欠缺，貧富差距懸殊等。利益失衡引發社會群體的分裂，不同階層之間的矛盾加劇，各種糾紛不斷。社會風險的聚積疊加給中國的社會秩序和社會穩定帶來巨大威脅，對此絕對不能掉以輕心。在經濟轉型的同時審時度勢地推動中國從傳統社會向現代社會、從封閉性社會向開放性社會的全面轉型，是中國實現未來可持續發展必須攻克的難關。社會轉型就是一個社會的結構轉換、機制轉軌和利益調整的過程。不可否認，作為市場體制下競爭和發展的必然結果，中國大規模的階層分化已經形成并將長時間持續下去，社會階層結構出現了多元化發展的趨勢。階層分化不可阻擋，但只要社會階層結構保持開放，使每個人都有相對平等的機會依靠自身努力實現向上層流動的理想，就無需多慮。為此就需要打破和改變一些可能引起階層固化的制度，建立和鞏固后致性的社會流動機制。為營造公平的競爭環境，政府部門有責任給予真正的弱勢群體以特別關愛和制度性支持，改變其弱勢的地位，避免弱者恒弱；政府部門也有義務保障和傾聽弱勢群體的權益表達、保護其合法權利，積極主動化解社會矛盾、解決糾紛，努力促進以公平、公正、公開為特點的公民社會建設。弱勢群體的出現是利益失衡達到一定嚴重程度之后的現實反映，往往會引發嚴重的社會問題。面對欲望與預期的鴻溝、面對社會的排斥，處于社會底層的弱勢人群內心往往充斥強烈的相對剝奪感，再加上其自身利益表達能力欠缺、社會為其提供的利益表達渠道不暢等因素，致不滿情緒無法宣泄而逐漸淤積，達到臨界點則隨時可能噴薄而出。有時一個小小的糾紛就足以成為眾多無利益關聯者“泄憤”的導火索，從而引發群體性事件的爆發。非直接利益沖突的參與主體多元，行為目標發散，訴求方式偏激，極具破壞性和對抗性。[1]更加值得警惕的是，整個社會的弱勢心理在蔓延———房產商面對政府，私家車主面對交警，企業面對銀行，都會自稱弱勢群體。矛盾主體抱團取暖的現象在社會各階層蔓延，近年來時不時發生的珠三角地區的農民工與當地人之間的對抗已經不僅僅是勞資糾紛，而是農民工被歧視、被剝奪，無法融入城市的深層次社會問題的集中反映。社會矛盾加劇和利益表達的無序化對社會管理提出挑戰，而網絡化和信息化改變了民眾的訴求表達方式，更放大了這種挑戰帶來的風險。在數字時代，博客、個人視頻等新媒體的快速興起使得社會重心由機構向個人轉移，并為個人、群體不滿情緒的快速蔓延、結合提供了途徑。新媒體使得傳者和受者之間的界限變得模糊，受眾不再是信息的被動消費者，而具有了與傳者交互信息的功能，甚至轉變成傳者的身份。[2]通過網絡世界的虛擬空間，人們突破了面對面現實交往的局限，足不出戶便可盡知天下之事，實現與社會有效的信息交流。諸多社會熱點問題往往是先在網絡上出現并逐漸吸引公眾的關注和參與，事前毫無聯系、并非矛盾直接主體的個人可能迅速匯集形成集體行動。由于自媒體的風行，每個人都可能成為新聞的采集者和傳播者，先堵塞言路封閉信息再慢慢應對，以圖大事化小、小事化了的傳統手段已經力不從心甚至完全失靈。面對社會輿論的持續發酵，政府部門為迅速平息事態不得不采用一些非常規的做法，或強力打壓或利誘拉攏，進退皆無據，顧此而失彼。民間流傳的“上訴不如上訪、上訪不如上網”的說法形象地說明了解決糾紛途徑在信息時代的變化與轉移，反映出司法權威不彰以及社會管理手段未能及時調整而無力應對的現狀，凸顯在基層建立社會輿情、矛盾糾紛以及民眾訴求快速回應協調機制從而提高社會管理能力的緊迫性。一言以蔽之，當今中國的社會結構、社會利益格局以及社會價值觀都在發生深刻變化，中國正在經受社會轉型所帶來的全面陣痛和治理難題。各種利益關系的競爭和利益訴求的表達犬牙交錯，容易引發連鎖反應，危及社會穩定。改變利益表達無序化的根本出路在于廣開言路、接納群眾訴求，建立和完善利益平衡機制和權利保護機制。中國經濟實力和綜合國力的增強已經為解決社會管理中的問題奠定了重要的物質基礎。而從中國特色社會主義建設的總布局來看，社會建設已經被納入其中。社會建設的核心在于社會資源和社會機會的合理配置，追求社會的和諧狀態。作為社會建設的一個重要組成部分，社會管理的基本目標則在于維系社會秩序和化解社會矛盾。

（二）維穩目標下的“三調聯動”

從作用上看，社會管理可以推動社會資源和社會機會更加公平合理的配置，并為促進經濟社會發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境。[3]社會穩定對于一個國家經濟社會的繁榮發展具有至關重要的作用，這早已被世界各國的發展經驗所證實。在中國社會轉型時期，頻發的糾紛以及當事人不理性的訴求表達使司法權威遭遇挑戰，已經影響社會穩定，必須引起高度重視。加強社會管理，旗幟鮮明地維護社會穩定成為各級政府肩負的重要職責之一。令人遺憾的是，個別地方政府及部分官員卻將維穩一詞演繹為具有天然正當性的霸權話語，假借維穩之名打壓合法訴求，危害群眾利益，主流的維穩說辭在民間甚至開始引起反感和抵觸情緒。這是政府公信力嚴重受損的危險信號。我們常常可以看到，地方政府在處理某些突發性事件時如果使用“受害人家屬情緒穩定”之類的字眼以證明其維穩的努力與效果常常遭到新聞媒體、網民的冷嘲熱諷，似乎事故發生后只有“受害人家屬哭天喊地”才是正常的人性表達。維穩最大的誤區之一，就是將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素。[4]在此邏輯之下的維穩不是通過加強社會建設來實現，而是濫用權力打壓權利訴求。維穩的結果時常陷入越維越不穩的怪圈———利益表達越頻繁，打壓越厲害；打壓力度越大，反彈也越激烈。維穩要重聚民意支持，必須實現從“權力維穩”向“權利維穩”的轉型，為維穩努力增加正能量。一方面要完善立法科學界定權力的范圍和邊界、明確政府職責，以界定和處罰惰政、濫權行為；另一方面從程序上規范政府行為，“將權力關進籠子”，通過立法為權力的行使畫地為牢。權利維穩的基本要求是支持合法、合理的利益表達，以達平息不滿情緒、化解社會矛盾之功，并非為求得一時之穩而放縱動輒獅子大張口的非法訴求。“用人民幣解決人民內部矛盾”的做法其實是權力維穩的另一種表現，將誤導維權預期，刺激更多的無序表達、越權表達。最終結局必然是“按下葫蘆浮起瓢”，使政府部門陷于顧應不暇、疲于應對的狀態之中。在繼續堅持以經濟建設為中心的基本國策的同時，進行社會管理創新，建立統籌全局協同監管的協調社會利益關系的機制就成為中國面臨的重大任務。統籌協調社會利益關系的機制，應包含以下三個方面：一是要建立科學合理的階層、群體、個人的利益訴求表達機制；二是要建立新形勢下的勞資之間、干群之間、階層之間、群體之間的平等對話協商機制；三是要建立社會矛盾和社會問題的排查調處的工作制度。[5]“三調聯動”可以成為該機制的重要組成部分之一。大調解是在世紀之交由各級黨委、政府大力推動的一種多元糾紛解決機制，是一場中國的“現代調解運動”。其初衷在于通過建立人民調解、行政調解、司法調解的“三調聯動”以及訴調的快速對接機制，從源頭快速化解社會糾紛。“三調聯動”作為黨和政府在新的歷史時期社會治理的一項基本政策，在若干重要場合都得到了強調。2006年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合。”2012年黨的十八大報告重申要加強和創新社會管理，“完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。”在2013年十二屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報告》中同樣強調了要完善“三調聯動”的工作體系。概而言之，“三調聯動”已經被視為接納群眾訴求、維護群眾合法權益機制的重要組成部分，是新時期黨和政府加強和創新社會管理的重要舉措。

二、“三調聯動”蘊含的管理創新

（一）“三調聯動”對自治的強調

自治與他治相對，常常被當做公民及社會組織對抗國家權力過度介入其私人事務的一種手段；自治與民主相連，既是民主制度生成的必要條件，也是民主制度運行的必然結果。法治社會并不排斥、反對自治，而只意味著對自治的引導與規范。[6]甚至可以說，只有在一個充分尊重自治的社會中，法律的實施才不必過度依賴國家強制力，法治狀態的實現也才更有保障。在現代法治國家中，個人擁有對與他人無涉的事情或無害他人的行為的自主決定權。社會自治的含義可以從兩個層面去理解，一是個人意義上的自治；二是社群意義上的自治。從實在法上講，前者是指法律賦予公民個人所享有的作為公民的權利與自由。后者是指作為一個社會共同體內部全體組成人員所享有的自治權利。[7]重視對社會自治組織的培育，完善參與型及自治型治理結構是社會管理創新的基本要求之一。“三調聯動”對社會管理的創新之處首先表現在對以自治方式解決糾紛的強調。在民事糾紛發生之后，當事人往往首先嘗試通過自主協商、談判的方式加以解決。這種自力解決糾紛的方式是通過達成彼此都能接受的協議而獲得成功的。如果達成協議的過程存在很多當事人無法依靠自身力量消除的阻礙因素，糾紛就不能再封閉在當事人范圍之內獲得解決，而必須尋求第三方力量的介入。第三方介入的糾紛解決方式主要有三種，調解、仲裁和訴訟。事實上，區分由第三方介入的不同的糾紛解決方法之關鍵在于第三方是否有權強加某一解決方案給當事方或僅是協助爭議的各方自行達成解決方案。[8](P3)從這個角度而言，調解有別于仲裁和訴訟的關鍵點在于調解將糾紛解決結果的控制權交還給當事人，作為第三方的調解員缺乏決定糾紛解決結果的權力。調解將糾紛解決結果的控制和決定權交給當事人自己，而不必依賴于更高權威。我們將這叫做調解的授權功能：它鼓勵當事人練習自治、選擇和自主決定的能力。[9](P236)調解的過程不過是調解員協助之下的當事人之間的談判。質而言之，調解仍然屬于當事人自治的糾紛解決，調解組織、調解員身份的不同并不會改變調解的本質。依靠調解實現當事人自治的糾紛解決應同時具備以下幾個要素：對有關糾紛解決法律信息的充分理解和接受；對糾紛解決過程的有效參與，確保最終決定是經過深思熟慮的結果；對程序的選擇和對結果的最終控制。其中第三個要素亦即貫徹調解自愿原則之謂。對程序的選擇不但意味著是否啟動調解程序由當事人決定，還應保證當事人在程序進行過程中可以隨時選擇退出；對結果的最終控制則表現為當事人的任何實體決定不受威脅、強制、欺騙等而做出。面對司法程序的效率危機，人們越來越多地選擇調解程序去解決糾紛。這并非標志著司法規則正在失去其合法性，這種可選擇性的解紛制度反映出了糾紛解決程序的民主更新。[10](P113)而調解優先的司法政策也并非意味著法院放棄或惰于行使審判職權，而應被視作對民智的信任以及延伸而來的對當事人自治解決糾紛的充分尊重。鼓勵民間社會自治機構參與調解是“三調聯動”在社會管理創新方面的另一表現。自新中國成立以來，中國一直處于全能型政府管控之下，政府通過指令性計劃和行政手段進行經濟管理和社會管理。改革開放之后，特別是隨著社會主義市場經濟的建立和完善，社會分層加劇，流動人口增多，勞動者對單位的依附性減弱。單純依靠強化行政管理予以應對的做法成本太大而且收效甚微，難免出現大面積的管理空白，已經不能有效地維護社會秩序和化解社會矛盾。社會和市場開始從國家和政府中逐漸分離出來，成為社會管理的基礎力量。國家和政府也逐步認識到民間社會以及活躍于民間社會中的社會組織在提供公共產品、改善政府與社會之間關系、參與政策制定和反映公民訴求、保護弱勢群體、促進社會主義民主進程等方面的積極作用，并將民間社會及社會組織作為政府有力的合作伙伴而接納為體制內的建設性力量，促進社會的多元治理與合作治理。[11]2012年10月10日，中國政府網公布的《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》提出，“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批。”該表述被學界稱為新“兩個凡是”。從舊“兩個凡是”對領袖和政府的盲從到新“兩個凡是”對公民和市場的信賴，昭示著社會治理理念的進步———曾經的全能型政府開始向服務型政府轉變。中國政府正在致力于解決職能上的越位、錯位、缺位問題，開始向提供公共產品和服務歸位。可以期待，公民自治、社會自治將在社會管理中發揮更大作用。新“兩個凡是”主要是針對政府與市場的關系而提出，但在糾紛解決領域同樣具有指導意義。訴訟資源的有限性、訴訟制度的局限性以及審判權的被動性要求都決定了糾紛的解決不可能依靠訴訟程序包打天下，而必須建立鼓勵其他國家權力機關和社會自治機構參與的多元化機制。重振人民調解，鼓勵人民調解組織積極參與糾紛化解是“三調聯動”機制的著力點之一。人民調解受到重視的原因在于其組織、功能和運行過程都表現出與司法調解不同的指向。2010年全國人大常委會通過的《人民調解法》第7條將人民調解委員會定性為“依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”，村民委員會、居民委員會和企事業組織均可根據需要設立人民調解委員會。該法第17條規定，人民調解組織可以主動調解糾紛。人民調解的主動性與司法調解被動性存在很大區別，并因此顯示出解決糾紛的獨特的優勢，有利于將糾紛解決在萌芽狀態、有利于從源頭化解糾紛。正因為主動性元素的存在，“三調聯動”不僅僅作為糾紛解決機制而存在，同時也可以在矛盾排查、糾紛預防方面發揮重要作用。重視民間調解解決糾紛成為中國從古至今的優良傳統。中國古代崇尚“和為貴”的思想，將不能自行解決的糾紛求助于于長輩、鄰里、鄉紳等處事公道的人進行調解，對保持中國古代鄉村熟人社會人際關系的和睦乃至整個社會的穩定發揮了重要作用。現代意義的人民調解制度肇始于土地革命戰爭時期的紅色根據地，興盛在新中國成立之后，在國際社會素有“東方經驗”的美譽。借助人民調解委員會的平臺，工會、婦聯、消協這類自治性組織可以形成解決糾紛的合力。但到20世紀90年代之時，調解一度被視為法治的對立物而遭到輕視，人民調解陷入停滯甚至倒退的狀態。進入新世紀之后，盡管人民調解面臨的制度和觀念障礙仍未完全消除，但由于社會糾紛解決的實際需求和嚴峻局面，綜合治理戰略重新受到重視，并推動人民調解進入了一個新的發展期。[12](P476)全國現有人民調解組織80多萬個，人民調解員490多萬人，已經形成全覆蓋的人民調解網絡。如此龐大的社會自治資源如果能夠被合理利用，將有利于解決民間糾紛、維護社會和諧。

（二）“三調聯動”促進對話的功能

由于糾紛當事人之間的利益沖突立場對立關系，他們往往認為主動與對方溝通意味著示弱，是面上無光的事情，因而表現出采取強硬對抗方式解決糾紛的姿態。并且，即使當事人有談判和解的意愿，也經常會因缺乏溝通渠道而作罷。“三調聯動”機制可以為他們提供一個溝通的平臺，促進彼此的對話和信息交換。富勒教授將調解看做是喚起每名當事人去認識和承認（也有一些理解和同情）另一方當事人的境遇，盡管他們的利益和立場可能仍然敵對。[9](P237)調解平臺使得當事人有機會傾聽對方的陳述，并學會換位思考，為當事雙方彼此理解對方立場，并從各自的立場做出讓步、通過協議的方式自主解決糾紛奠定了基礎。從這個角度而言，“三調聯動”機制是通過喚起中國傳統禮讓精神的回歸來解決糾紛的。調解程序不僅可以為當事人提供對話平臺，而且還能一定程度隔離雙方當事人因力量懸殊對糾紛解決結果施加的影響，從而保證真正意義上的平等對話的展開，保證糾紛解決的公平性。在糾紛發生之后，人們多從自身利益最大化的角度出發以決定行為方式。在沒有外力介入之時，向對方展示自己的力量，進行威脅、恐嚇以強制對方接受自己的主張成為慣常的做法。糾紛解決的話語權被勢大一方當事人獨占之后，平等對話就幾無可能了。在當事人選擇由叢林法則主宰糾紛的解決，自力救濟演變為仗勢欺人、恃強凌弱之時，所謂社會的和諧也就漸行漸遠了。而第三方介入的糾紛解決，包括訴訟、仲裁以及調解等，都在不同程度抑制了叢林法則在糾紛解決領域發揮作用，標志著人類文明的不斷進步。在調解程序中，雖然當事人仍然保留了對糾紛解決結果的最終控制權，調解方并不具備強制解決糾紛的權力，但人民調解員、法官和行政官員的介入已經足以使當事人解決糾紛的行為模式發生改變，從依靠力量、依靠資源迫使對方當事人就范轉為從法律、道德、情理、習俗之中尋找支持自身主張正當性的依據。換句話說，當事人在調解程序中不得不就糾紛解決進行平等協商，以此爭取調解人對己方立場的贊同，說服而非強迫對方當事人做出讓步。調解程序隔離力量因素過分影響協商需要一個前提，即調解員自身的公正性或中立性以及因此而增強的個人權威。公正的調解員在程序中能夠表現出對雙方當事人利益的同等關切而贏得當事人的信任。調解員不能對糾紛解決擁有利益或存在偏見，否則調解員參與糾紛解決只不過是不當增加了談判之時一方當事人的力量而已，甚至比當事雙方自主協商還更加難于保障糾紛解決的公平性。公正性要求可以通過雙方當調事人必須達成一致意見的人被任命為調解員的選拔程序，以及通過迫使調解員無拖延地透露與當事各方沖突的任何利益的職業行為規則來達到。[13]但我國立法在這方面缺乏相應的規定，不能不說是一個遺憾。當然，保證調解員公正性的做法不應千篇一律，可以因調解模式的不同而有所差異。例如，訴訟程序中的回避制度已經足以保證參與調解的法官不會對糾紛擁有實體利益，需要抑制的則是為了應付考核指標而強制當事人達成協議的私人利益。在當事人因信息缺乏或者信息錯誤而無法繼續對話時，調解員還可以通過提供正確的信息，包括事實的判定、法律適用的結果、倫理道德的要求等，以協助當事人在達成一定共識的基礎上凝練合意，最終解決糾紛。法官和行政人員精于事實認定以及法律適用，而人民調解員則長于倫理道德的評價、風俗習慣的認定，三方資源合而為一則有利于當事人內心接納的各種社會規范在解決糾紛時發揮最大作用。“三調聯動”機制不但是糾紛當事人之間的對話橋梁，同時也是肩負社會管理職責的基層民間自治組織、人民政府、人民法院與其他社會成員之間進行信息交流的渠道。通過參與糾紛調解，管理方可以廣納民意，積極回應社會需求，平衡各方利益，并推動立法的完善。季衛東教授就認為，調解程序存在著非形式主義的特點與形式化的發展傾向之間的緊張關系。正是由于這種緊張關系的持續，使得調解既可以彌補審判的不足，同時也有助于國家法的發展。[14](P30)這種層次的對話已經超越個案糾紛解決而具有了推動國家法治進步、推動和諧社會建設的積極意義了。

（三）“三調聯動”的整合功能

“三調聯動”機制并非人民調解、行政調解、司法調解的簡單組合，而是這三種調解模式有組織的相互支持、相互協調、相互配合。各種形式的“聯動”不僅有助于解紛資源得到統一合理的配置，更使得三種調解模式可以相互借力，從而展現出相比各自為營之時所不具備的能力。這就是“三調聯動”的整合功能。首先，“三調聯動”機制使人民調解在組織建設和解決糾紛的過程中可以獲得行政和司法支持。依照相關法律規定，人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織，調解所需經費由縣級以上人民政府提供保障，具體工作由司法行政部門進行指導。而法院則負責對人民調解委員會的調解工作進行業務指導。這就為人民調解的發展提供了物質和人力資源的保障。再有，雙方當事人還可以自愿將達成的人民調解協議向基層法院申請司法確認，以此獲得強制執行力。司法確認程序大大增加了人民調解解決糾紛的能力。其次，司法調解同樣可以借力人民調解組織或行政機關，最大限度發揮調解解決糾紛的制度功能。在當事人向法院起訴之后、人民法院正式受理案件之前，法院可以在當事人自愿的條件下，將案件委托給人民調解或其他組織進行調解，調解成功的可以在立案之后經審判員的審查后制作調解書，調解不成的及時立案啟動審判程序。當然，在已經立案之后至判決之前，人民法院在當事人同意的條件下也可將案件委托給人民調解委員會進行調解。此外，依照2012年修訂的《民事訴訟法》第95條的規定，人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協助。這就為訴訟程序過程中實現司法調解與人民調解、行政調解之間的聯動提供了法律依據，也成為訴訟程序實現“調審分離”的重要途徑。在司法實踐中，為鼓勵訴訟程序對人民調解利用，在法院建立人民調解工作室已經成為普遍現象。再次，行政調解解決糾紛的能力在“三調聯動”機制中也獲得提高。鑒于政府部門的權威性和責任認定的專業能力，在醫療糾紛、勞動糾紛、環境糾紛、交通事故糾紛等諸多領域，行政調解都應得到強化。即使這些類型的糾紛進入了司法程序，法院也要盡量借助行政力量解決糾紛。行政調解與人民調解的相互借力在公安機關解決民間糾紛的案件中可以得到充分體現。公安機關對適宜通過人民調解解決的糾紛，可以在受理之前告知當事人向人民調解委員會申請調解，一些基層派出所甚至為此設立了人民調解工作室。而人民調解委員會在調解糾紛時，發現有可能激化，引發治安、刑事案件的糾紛，應當及時向當地公安機關和其他有關部門報告。聯動機制使得公安機關和基層人民調解組織解決糾紛的優勢都能得到更好的發揮。整合解紛資源、形成社會管理的合力是“三調聯動”機制在形式上的表現，“三調聯動”機制最終追求的是在利益協商的基礎上實現利益整合，不僅是在當事人之間實現案結事了人和的利益整合，更是在社會群體之間實現以追求社會和諧為目標的利益整合。自主解決糾紛的過程強調要尊重不同的價值觀念，倡導不同的行為模式，傾聽不同的利益訴求。通過個案協調當事人利益的糾紛解決，能夠一定程度推動社會利益調整的結構性改革。在利益多元的時代，利益整合機制是實現社會穩定的基本保障。

三、如何構建“三調聯動”機制

（一）黨委政府主導原則

中國社會管理的基本格局是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與，這也是大調解機制建構應該遵循的框架。大調解機制的運行基礎并非依賴于機構新建或對各相關部門的調解職能越俎代庖，而是通過各相關部門調解工作觸角的延伸和調解工作網絡的建構，主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發現、早溝通、早化解，以保證調解工作“以防為主、調防結合、多種手段、協同作戰”戰略預期之有效實現。[15](P217)中國不少地方都提出要建立法院主導的“大調解”機制。這種主張與法院的實際地位不相吻合。首先，法院主導與黨的政策存在沖突；其次，在司法實踐中，無論是從參與調處糾紛論的數量或者糾紛的難易程度而言，法院在“三調聯動”機制中都與所謂的主導地位不相稱。當面對疑難糾紛時，法院不可避免地陷入資源和策略有限的“窘境”，需要較多地借助其他主體介入方能最終“案結事了”。[16]再次，審判權行使被動性特征與社會管理主動性要求之間存在很大差距。法院參與大調解應當以恪守司法基本準則為前提，不適合以組織者的身份出現。當然，法院不能主導“三調聯動”機制并非意味著法院的無所作為。司法調解是“三調聯動”機制的重要組成部分，法院的廣泛參與對于調解制度發展能夠產生積極影響。法院和法庭越來越多地參與到決定調解如何進行等問題之中，從這個方面來說，法院和法庭在界定和闡釋調解程序的指導原則、程序和結構方面都發揮了重大作用。[10](P60)在調解越來越多地進入訴訟程序之后，前最高人民法院院長王勝俊甚至將調解視為“高質量審判高效益審判”，將調解能力視為“高水平司法能力”。調解的“高質量”體現在當事人合意的達成往往意味著糾紛的徹底解決，調解的“高效益”則表現為以較審判更小的投入、更少的時間耗費解決糾紛。2012年新修訂的《民事訴訟法》第122條明確規定了先行調解制度，鼓勵人民法院優先采用調解方法解決糾紛，這將成為司法調解進一步發展的契機。不過，訴訟程序中的調解有必要采取措施防止法官以拖壓調、以判壓調，賦予當事人在不愿調解之時要求審判的權利以及進行調審分離的改革，使調解自愿原則在程序意義和實體意義兩個層面都能得到保障。由當地的黨委一把手親自抓社會管理創新，強勢推動，已成為一種普遍現象。否則，社會管理創新總是邊緣話題，無法推進。[17]然而，事物都存在兩面性。如果不能形成相應的機制，依靠個別領導強勢推進的社會管理創新就有人走茶涼、人亡政息的風險。黨委領導應體現在對社會管理創新的戰略規劃、制度建設等頂層設計上，而具體工作則應由政府部門負責，形成制度性做法。在組織上，“三調聯動”可由綜治委牽頭，將各部門單打獨斗局面轉變為司法行政部門主辦、行政部門以及人民法院、人民調解委員會共同參與的工作格局。在全國率先建立大調解工作體系的江蘇省南通市構建了市大調解指導委、縣調處中心、鄉調處中心、村（社區）調處站、十戶調解組和基層調解信息員的大調解工作六級網絡，并由縣鄉兩級調處中心負責矛盾糾紛分流指派、調處調度，在實踐中真正做到了把矛盾糾紛解決在基層，化解在一線。政府機構在“三調聯動”機制中的作用還體現在依靠其自身的專業優勢積極參與糾紛調解。參與調解的行政人員具備相關的專業資質和解決糾紛的豐富經驗，可以綜合考量糾紛產生的法律問題和政策性問題，針對糾紛的特殊性提出合理的解決方案，從而彌補司法程序中法官法律外專業知識的不足。[18]行政機關參與調解還有利于實現政府功能由管理型政府向服務型政府轉化。我國行政調解的現狀還不能令人滿意，需要采取切實可行的措施加以提升。首先，行政調解的責任主體不清，行政機關并沒有專門負責調解的機構和人員安排。其次，對行政機關參與調解的激勵和考核的機制沒有建立，行政調解存在動力不足的問題。再次，行政調解程序規范缺乏，影響了行政調解的實效性。

（二）以人民調解為基礎，注重培育社會自治力量

大調解機制對黨委和政府的依賴性很高，但其功能的實現最終還必須依靠社會協同、公眾參與，注重發揮社會自治組織、民間權威人士的作用。易言之，要以人民調解為基礎來構建“三調聯動”的工作體系。如果“大調解”運動始終停留在靠政府力量推進層面，一旦失卻政府的組織指揮和資金、人力投入，其持久性不容樂觀。[19]培育民間自治力量就成為大調解機制建構的重點之一。只有動員社會積極、廣泛、持續參與協作，才能建立起“人人為我、我為人人”、“自律、自治”的服務型社會。[20]民間力量參與社會治理的優勢是顯而易見的。相比司法調解與行政調解等事后調解模式而言，社會調解和人民調解具有靈活多元、積極主動的特征，可以起到“早發現、早預防”的功能，并能防止糾紛矛盾的不當激化。[21]人民調解功能的發揮取決于民間自治力量的培育程度。但在中國，人民調解委員會大多由基層干部兼任組成，成為周安平教授所說的“半官僚機構”，只不過是國家權力為獲得其權力的“合法性”而借用“自治”的名義而已。[7]成員構成的“干部化”制約了人民調解功能的正常發揮。人民調解走向真正的自治可以從調解員的組成開始改變，注意吸納更多民間權威的加入。中國正處于城市化快速推進時期，城鄉面貌、社會形態正在發生激烈變化，從傳統熟人社會向現代陌生人社會轉化的趨勢已經不可逆轉。鄉村共同體逐漸消亡（家族淪落），鄉村生活日益邊緣化，人們公共生活領域呈現擴大化趨勢。[22]農村精英紛紛外出打工創業，部分鄉村走向空心化，諸如族長、老年長輩、鄉紳等農村原生權威逐漸淡出。而私營企業主、個體戶等新興權威屬于流動性很強的群體，很難代表村民利益。新興城市社區則是典型的陌生人社會，社會分層明顯，成員異質性突出并具有較強的流動動機。由于缺乏共同的價值觀，城市社區凝聚力尚處于形成階段，要特別注重將“傳統道德倫理中的積極成分轉化應用于法治社會的公共倫理”，[23]積極發揮業主委員會、物業管理機構和其他服務性、公益性、互助性社會組織的作用。社會結構的變形決定了共同體的再生以及民間自治力量的培育的必要性與緊迫性。民間權威的重構是人民調解未來發展的一個著力點。民間自治力量的培育與傳統的社會治理手段存在沖突，因而注定是一個充滿阻力的長期過程，絕非通過立法將人民調解委員會定性為群眾性組織就能大功告成。這種狀況的改變只能是循序漸進的。現階段，積極穩妥地發展企業、區域性、行業性調解組織，以及鼓勵律師作為法律專業人士以及其他行業專業人士參與調解，是人民調解的一個發展方向。上海長寧區江蘇路街道辦事處就曾在2003年與“李琴調解工作室”簽訂協議，為其提供經費換取調解服務。[24](P259)由政府出資購買民間調解服務不失為一種有益的嘗試，對其他地區特別是政府財力雄厚的經濟發達地區而言有一定借鑒價值。

（三）政治維穩與自治保障的協調

在社會轉型時期進行的大調解機制建構被注入政治功能，強調維穩是可以理解和接受的，因為社會穩定不僅是政治追求，同時也是民生保障。但我們必須認識到，穩定本身并不具有終極價值。如果為了維穩而打壓權利訴求，純屬本末倒置之舉。因此，“三調聯動”的大調解必須實現傳統調解壓制利益表達到現代調解注重權利保障的華麗轉型，成為當事人利益表達的對話和協商機制，成為社會階層的利益整合和保護機制。易言之，維穩的政治追求應該建立在合法權益得到保障的基礎之上。這就為大調解機制的建構提出了以下要求：首先，大調解不能以維穩之名干預調解程序糾紛解決中的當事人自治，并避免因維穩需要走向兩個極端，要么動用權力資源打壓權利訴求，要么放縱非法訴求。其次，要建立保證“干部化”的調解員在當地政府與上訪案件存在利益關聯的情況下還能保持中立性的制度，避免出現調解方與一方當事人合謀對付另一方當事人的局面。再次，不能因為鼓勵調解而削弱調解自愿原則。相關立法應當明確，在當事人不同意調解的情況下，法院不能強制將案件交付調解；已經交付調解的案件，當事人有權隨時要求重啟審判。這樣才能杜絕法院將大調解作為其回避矛盾、拒絕司法的理由和便捷通道的現象發生，保障當事人訴權。最后，應注重訴調快速對接機制的建設，在調解無望成功之際，當事人可以迅速啟動審判程序，尋求司法救濟。（本文來自于《社會科學家》雜志。《社會科學家》雜志簡介詳見.）

作者：李德恩工作單位：九江學院政法學院