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摘要：在深化科技體制改革過程中，加強科研項目資金管理改革，是營造良好創(chuàng)新環(huán)境的重要舉措。本文在分析廣東省深化科研經(jīng)費管理體制改革的緊迫性的基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外科研經(jīng)費管理經(jīng)驗，針對廣東科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀及存在問題，提出廣東省進一步深化科研經(jīng)費管理體制改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費管理；體制改革；政策建議

一、廣東省深化科研經(jīng)費管理體制改革的緊迫性

1.廣東省深化科研經(jīng)費管理體制改革的時代背景黨的報告提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”，明確“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐”。廣東省委、省政府緊跟國家發(fā)展戰(zhàn)略部署，2014年6月印發(fā)了《關(guān)于全面深化科技體制改革加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的決定》（粵發(fā)〔2014〕12號），正式拉開創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展序幕。近年來，隨著創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，廣東創(chuàng)新發(fā)展取得顯著成效，作為全國經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展大省的地位得到進一步鞏固。截至2016年，廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）連續(xù)29年雄居國內(nèi)省市經(jīng)濟總量榜首，區(qū)域創(chuàng)新綜合能力連續(xù)9年排名全國第2位。因此，為貫徹落實對廣東提出的“地區(qū)生產(chǎn)總值要支撐全國，結(jié)構(gòu)調(diào)整也要支撐全國，在推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整上走在前列，當好創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的排頭兵”指示要求，繼續(xù)保持經(jīng)濟和創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢，廣東必須高舉創(chuàng)新發(fā)展大旗，深化科技體制改革，將科研經(jīng)費管理體制改革作為重中之重，下放權(quán)力和簡化行政審批權(quán)限，增強科研人員對科研經(jīng)費使用的自主權(quán)，調(diào)動高校、科研機構(gòu)等科研人員的積極性和主動性，開創(chuàng)實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新局面。2.廣東省科研經(jīng)費管理體制存在的問題廣東省現(xiàn)有科研經(jīng)費管理體制中不乏阻礙經(jīng)費管理使用效率的深層次因素，主要集中在三個方面：一是科研經(jīng)費管理缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，存在多頭管理的局面；二是科研經(jīng)費結(jié)構(gòu)分配不合理，間接費用及勞務(wù)費等現(xiàn)有規(guī)定不利于調(diào)動科研人員工作積極性；三是科研經(jīng)費使用評價導(dǎo)向機制不利于科研成果產(chǎn)出，僅重視科研經(jīng)費使用過程中發(fā)票是否合規(guī)，不注重科研經(jīng)費績效評價，將導(dǎo)致部分科研經(jīng)費無效使用。3.廣東省深化科研經(jīng)費管理體制改革的意義面對現(xiàn)有科研經(jīng)費管理體制存在的諸多問題，廣東省在新的發(fā)展時期若能突破現(xiàn)有瓶頸，將對未來可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。一是有利于深化科技體制改革，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；二是有利于改進政府科技管理模式，推進科研治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是有利于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，深化財政科技投入體制改革；四是有利于充分調(diào)動科研人員積極性，提升創(chuàng)新發(fā)展的效率。

二、國外發(fā)達國家科研經(jīng)費管理經(jīng)驗借鑒

1.科研經(jīng)費管理權(quán)力下放，機制靈活科研經(jīng)費管理權(quán)力下放，提升了科研機構(gòu)、科研人員對科研經(jīng)費管理的自主權(quán)，有利于激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，促進更多科研成果產(chǎn)生。如：美國科研資金的分配和管理，分散在多個聯(lián)邦級的部門，聯(lián)邦科研機構(gòu)主要是通過理事會或委員會為核心的自我管理體制，以此保證單位和科研人員的經(jīng)費使用自主權(quán)[1]。德國出臺《科學(xué)自由法》，以法律形式賦予弗勞恩霍夫協(xié)會等受國家資助的非高校科研機構(gòu)在經(jīng)費管理方面的自主權(quán)和主動權(quán)[2]。2.科研經(jīng)費管理支出比例彈性大，注重人員經(jīng)費配置與我國現(xiàn)有科研經(jīng)費相關(guān)規(guī)定中對間接費用以及勞務(wù)費用規(guī)定較為嚴格不同，發(fā)達國家在此類經(jīng)費支出中彈性較大，且充分考慮人員經(jīng)費問題。美國在科研經(jīng)費中設(shè)立“附加管理費”，比例由大學(xué)和政府機構(gòu)直接協(xié)商。美國研究型大學(xué)的教授每年有3個月的收入可以從課題經(jīng)費中支出，且比例可達課題經(jīng)費50%左右，實際支出可以有15%上下的浮動范圍。瑞典的科研項目經(jīng)費中用于博士生等科研人員工資支出可占50%。德國項目經(jīng)費中臨時聘用人員的開支可占到80%。3.科研經(jīng)費管理重成果，輕過程發(fā)達國家：一方面，注重科研經(jīng)費使用的合規(guī)性；另一方面，注重科研經(jīng)費使用績效，重視投入與產(chǎn)出的關(guān)系。經(jīng)費使用的過程，只要在項目合理支出范圍內(nèi)，使用彈性非常大。這與國內(nèi)將科研經(jīng)費管理的合規(guī)性及關(guān)注點集中于報銷發(fā)票是否合規(guī)有極大的不同。因此，科研經(jīng)費管理的導(dǎo)向性不同，導(dǎo)致了科研經(jīng)費使用效率的差異。美國是世界上典型的重成果、輕過程的國家，美國投入科研經(jīng)費總量位居世界第一，其科技創(chuàng)新能力也高居世界第一。英國科研實行“項目制”，從事科研項目的人自行管理經(jīng)費，經(jīng)費的使用由科學(xué)家自行決定，這一制度促使英國成為科研經(jīng)費使用最有效率的國家。4.科研經(jīng)費管理監(jiān)督力度大，懲罰嚴重發(fā)達國家在科研經(jīng)費使用方面賦予單位和科研人員非常大的自主權(quán)，但同時也建立了非常系統(tǒng)、完善、嚴格的監(jiān)督管理制度作為保障。對于單位或科研人員的經(jīng)費使用違法違規(guī)問題，規(guī)定了非常嚴厲的處罰措施。美國對大學(xué)經(jīng)費使用設(shè)置了“系管理人員———學(xué)校的基金管理機構(gòu)———相關(guān)撥款機構(gòu)”的審計三道監(jiān)督關(guān)卡。一旦科研人員發(fā)生了科研經(jīng)費濫用、挪用等違法違規(guī)行為，不但會受到法律制裁，還會導(dǎo)致無法再申請政府財政科研資金支持[3]。

三、國家及兄弟省市科研經(jīng)費管理經(jīng)驗借鑒

1.國家層面科研經(jīng)費管理經(jīng)驗為進一步深化科技體制改革，加快創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，國家著力加快科研經(jīng)費改革，力求實現(xiàn)科研經(jīng)費使用績效新突破。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），明確提出改進科研項目資金管理的具體措施。2015年，財政部、國家自然科學(xué)基金委員會修訂的《國家自然科學(xué)基金項目資助經(jīng)費管理辦法》（財教〔2015〕15號）也秉持簡政放權(quán)，激發(fā)研發(fā)人員科研積極性的宗旨，下放了部分預(yù)算調(diào)整權(quán)限，將原來全部預(yù)算調(diào)整事項均需報自然科學(xué)基金委批準，調(diào)整為特定預(yù)算如需調(diào)整，由項目負責(zé)人根據(jù)科研活動的實際需要提出申請，報依托單位審批。提高間接費用比例等。2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，提出了“放管服”的改革要求，加大簡政放權(quán)，擴大高校、科研院所科研經(jīng)費管理權(quán)限。如提高間接費用比重，規(guī)定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。這些政策中充分體現(xiàn)了國家層面的政策釋放和下放科研經(jīng)費管理權(quán)力的強烈信號，對科研人員較為關(guān)心的間接費用和勞務(wù)費使用管理提出了更為靈活的規(guī)定，這將有利于調(diào)動科研人員工作積極性，有利于科研成果的產(chǎn)生。2.兄弟省市科研經(jīng)費管理經(jīng)驗國內(nèi)各兄弟省市為激發(fā)本地區(qū)科技創(chuàng)新活力，推動地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，也紛紛在國家相關(guān)法律法規(guī)及政策要求的前提下，制定了相關(guān)科研經(jīng)費管理辦法。在已有政策中，不乏針對性強、靈活度高的適用性政策。如上?！渡虾Ｊ锌蒲杏媱潓ｍ椊?jīng)費管理辦法》（滬財教〔2015〕95號）中規(guī)定：間接費用實行總額控制，申請資助的間接費用總額不得超過專項經(jīng)費資助總額的10%，其中績效支出不得超過專項經(jīng)費資助總額的5%。如湖北省2015年出臺《關(guān)于改進加強省級財政科技項目和資金管理的實施意見》（鄂政發(fā)〔2015〕40號）調(diào)整勞務(wù)費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務(wù)費科目中列支。進一步下放對同一項目預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)限。如重慶市2016年出臺《重慶市科技計劃項目資金管理辦法（試行）》提出人力資源費可占到30%，其中決策咨詢與管理創(chuàng)新研究項目和軟件開發(fā)項目最高不超過60%。總體而言，兄弟省市出臺的科研經(jīng)費管理政策都在保證科研機構(gòu)、科研人員自主權(quán)方面下足功夫，充分考慮科研人員利益，這將給科研活動營造良好的氣氛，避免科研人員在實際工作中變成財務(wù)人員。眾多兄弟省市政策中的典型代表是上海市出臺的《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》（滬財教〔2015〕95號）。它無論是在權(quán)力下放的力度還是在經(jīng)費使用靈活度，都取得較大政策突破。同時，該政策在保證經(jīng)費使用合理合規(guī)的前提下，極大保障了科研人員的權(quán)益，減少了科研人員的后顧之憂。

四、廣東省科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀及問題

廣東省是全國創(chuàng)新大省，必須加強科研經(jīng)費管理，這樣才能保證科研經(jīng)費切實為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。為此，本文對廣東省近年重要科研經(jīng)費管理政策進行簡單介紹，從中找到廣東省科研經(jīng)費管理的不足，找準未來科研經(jīng)費管理改革的方向。2014年，廣東出臺了《關(guān)于加強廣東省省級財政科研項目和資金管理的實施意見》（粵府〔2014〕31號），提出要進一步改進加強省級科研項目和資金管理，整合優(yōu)化各類科技專項資金、實行科研項目分類管理等。2016年，廣東修訂出臺了《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》，其中第56條明確提出了本省財政性資金設(shè)立的自主創(chuàng)新項目，人力資源成本費最高可占40%；其中，軟科學(xué)研究項目、社會科學(xué)研究項目和軟件開發(fā)類項目最高可占60%。進一步明確提出人力資源成本費包括項目承擔(dān)單位的項目組成員、項目組臨時聘用人員的人力資源成本費，以及為提高科研工作績效而安排的相關(guān)支出。2017年3月，廣東印發(fā)《關(guān)于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見(試行)》，按照“只做加法、不做減法”的原則，在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，積極實現(xiàn)突破。一是簡化預(yù)算編制科目，下放調(diào)劑權(quán)限，對一些科目合并“同類項”；二是重視人力成本，允許科研經(jīng)費開支人員工資；三是科研績效支出不受工資總額限制，提高了間接費用比重，500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%；四是打破勞務(wù)費比例限制等。廣東在科研經(jīng)費管理改革方面，積極落實中央文件精神，修改完善科研經(jīng)費管理辦法，充分體現(xiàn)了為科技創(chuàng)新松綁。但在執(zhí)行層面存在政策措施不夠銜接配套、部門執(zhí)行依據(jù)各異、相互打架沖突等現(xiàn)象，制約影響政策措施落地。主要問題包括：一是人頭費在落實中受事業(yè)單位績效工資管理限制。高校、科研機構(gòu)往往受制于國家和省關(guān)于事業(yè)單位績效工資管理、資金管理等方面的限制，對項目經(jīng)費中人頭費控制嚴格。部分高校、科研機構(gòu)甚至不允許項目組成員從項目中支出人力資源成本費，更不允許科研績效支出；二是經(jīng)費管理中將科研機構(gòu)和科研人員按照行政機關(guān)和公務(wù)員進行管理。往往對科研機構(gòu)的出國考察指標、差旅費標準、會議費標準、公務(wù)卡使用、零余額管理、政府采購等參照政府機關(guān)管理，使得各類科技經(jīng)費管理的松綁性政策難以真正實施；三是橫向項目課題經(jīng)費管理按照政府縱向項目課題管理，未能按照實際合同支出。部分高校在科研項目經(jīng)費管理中，由于受到紀檢、審計等部門的相關(guān)規(guī)定，不管是縱向課題經(jīng)費，還是橫向課題經(jīng)費，全部納入學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理，導(dǎo)致橫向項目課題經(jīng)費仍然按照縱向項目課題經(jīng)費管理來使用支出，并未能按照委托合同實現(xiàn)自主支配經(jīng)費。因此，廣東省科研經(jīng)費管理體制仍有一定的改革空間，需要立足實際，進一步挖掘改革的關(guān)鍵點所在，找準問題根源對癥下藥，切實激發(fā)科研活力，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

五、廣東省深化科研經(jīng)費管理體制改革的政策建議

廣東省科研經(jīng)費管理應(yīng)該抓住現(xiàn)有幾大問題對癥下藥，在合法合規(guī)的前提下強調(diào)簡政放權(quán)，加強科研經(jīng)費使用監(jiān)督，本文具體提出以下四點政策建議：第一，建立健全間接成本補償機制，合理提高間接成本使用范圍及比例。在充分考慮科研機構(gòu)類型及特點的基礎(chǔ)上，進一步擴大科研項目間接費用補償機制的適用范圍，在廣東省科技計劃和公益性行業(yè)科研專項中研究建立間接費用補償機制，適當提高間接費用比例，提升科研人員積極性。第二，提高人頭費所占比例，建立科研人員績效支出管理制度。參考國內(nèi)外有效經(jīng)驗，進一步擴大高校、科研機構(gòu)等單位和科研人員經(jīng)費使用的自主權(quán)，提高人頭費所占比例，允許科研經(jīng)費使用中有事業(yè)編制的科研人員支出人頭費，打破科研經(jīng)費管理與事業(yè)單位績效工資管理的矛盾和制約，進一步完善科研人員績效支出管理辦法。第三，進一步完善橫向項目課題經(jīng)費管理辦法，將橫向項目課題經(jīng)費管理與縱向項目課題經(jīng)費管理分離。建議盡快出臺廣東省橫向項目課題經(jīng)費管理具體辦法，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，明確高校、科研機構(gòu)等單位在橫向項目課題資金方面的管理權(quán)限，對不同功能和資金來源的科研項目實行分類管理。第四，完善科研經(jīng)費監(jiān)督管理，預(yù)防科研腐敗。參考發(fā)達國家，建立完善、系統(tǒng)的科研經(jīng)費監(jiān)督管理制度，構(gòu)建完善的信用評價機制[4]。建立健全科研項目及經(jīng)費管理使用的信用記錄和評級機制，建立黑名單制度。落實對違規(guī)使用經(jīng)費的懲處措施，加大懲處力度，一旦進入黑名單將不得再申請任何科研項目。

參考文獻：

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[4]董敏,趙海成.科研項目經(jīng)費監(jiān)測預(yù)警模型的探討[J].科技促進發(fā)展,2012(11):60-64.

作者:李金惠 鄭秋生 余碧儀 單位:廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心