導語：層級制工具取向對行政管理體制改革一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：馬克斯•韋伯提出的理性層級制作為資本主義工業文明的基本組織形態，其理論在學界研究一直方興未艾，且充滿爭議。爭論的核心集中在層級制的工具理性與價值理性取向的鐘擺之間，在文章看來，理論的爭辯一方面凸顯了層級制的生命力，另一方面應該運用歷史唯物主義的視角，結合我國當代行政管理體制改革的實踐，繼續深入分析層級制理論的合理性，進而探討我國行政管理體制改革的實踐趨勢和有效啟示。

關鍵詞：層級制；工具理性；價值理性；行政體制改革

任何國家行政體制的建立，必然與本國特定的歷史階段、獨特的社會經濟基礎和政治體制相互關聯。有學者認為，現代西方國家行政體制的形成有三層理論基礎：宏觀、中觀和微觀理論視角。宏觀理論視角決定了行政體制的價值取向，有著政治哲學的影子，主要是西方近代啟蒙思想家所提出的“自然權利”（斯賓諾莎）、“社會契約”（盧梭）、“行政權與立法權、司法權分立”（孟德斯鳩）等的學說。中觀理論視角主要是威爾遜所創立的公共行政學和古德諾對“政治行政二分法”的系統論述，從理論上標志著行政機關在國家權力機關體系中正式分離出來，獲得了相對獨立的地位，也具有了更加精準的理論價值；也就意味著政治是政治家從事特色活動的范圍，行政管理則是技術性研究的范疇。微觀理論視角則包括韋伯的層級制的理論，泰羅和法約爾的科學管理理論等也對行政管理理論起到重要的補充。韋伯層級制理論的重心側重在微觀操作層面，層級制逐漸成為占據社會生活領域主導地位的組織模式，已經超越了工廠與政府管理的具體表象，進入到一般組織的抽象層次，幾乎成所有國家政府治理的理想選擇模式。但是需要指出的是，三種研究視角沒有主次之分，每種視角都有其哲學內涵，本文所討論的工具理性取向就是層級制的理論價值。

一、文獻概述

韋伯在研究現代政治理性化過程中，將權力政治作為政治內容加以研究，那么層級制則是從政治形式加以闡釋。一直以來，層級制這個研究課題是國內外學界的一個研究熱點，許多學者都圍繞這個主題進行過深入的研究與反思，比如吉登斯等。國內的眾多學者大都抓住了層級制工具理性與價值理性的討論基點，但由于角度不同，分析的結論卻大相徑庭，由于缺乏實踐，在對我國行政體制改革的分析時略微籠統，針對性不足。整體來看，圍繞層級制工具理性這個主題的觀點有三種：一是將工具理性的外延進行擴展。這些學者認為層級制的理論見諸于我國幾千年的封建王朝，進而將韋伯的理性層級制視為跟我國自上而下的封建等級體系。這種外延的擴張導致難以有效把握工具理性的邊界。二是完全否定工具理性的觀點。這部分學者受當下新公共管理理論、公共選擇理論、治理理論等對傳統層級制的批判，進而傾向于選擇導入市場化的途徑來“突破”傳統的層級制。更有甚者，有的學者認為公共行政要超越工具理性，在公共行政的體系中引入道德價值理性。這種觀點一度成為研究的主流。三是重塑工具理性型的學者。這些學者認為，我國當前仍然處于“前層級制”階段，強調并非突破層級制，而是要重塑官僚理性。這就有必要在展開論述之前對韋伯政治思想的二元性做個簡單的交代，才能避免回到所謂的爭辯之中。唐愛軍提出，韋伯一方面試圖引入一種客戶的視角來把握政治的本質，進而將當代政治劃分為“技術政治”與“權力政治”；另一方面，又在探索第三維度，以期超越技術政治和權力政治，比如具有普遍意義的道德和價值理念。具體到層級制的研究中，韋伯同樣兼顧工具理性和價值理性的討論，具有二元性的研究視角，并且層級制是具有廣泛的社會性屬性，因為公共行政的行為不同于陽光———針對眾生的平等；層級制必須考慮社會屬性，進而也就有了加指導性性。因此本文重點討論層級制的工具理性取向，而非完全摒棄價值理性取向。層級制價值理性不是本文的研究重點，但不能無視它。

二、層級制工具理性的內涵

根據韋伯的看法，近代社會科學和文化發展的歷史就是一部主張價值理性而輕視價值理性的歷史。伴隨科學技術的發展，實證主義的思潮強勢襲來，更加推動了工具理性的發展；甚至工具理性已經被等同于理性本身。韋伯層級制就是一個集中體現。在韋伯的層級制理論中，“合法性”（Legitimacy）與“合理性”（Rationality）是兩個最基本的概念。“合法性”與“合理性”是緊聯系在一起的，是一個問題的兩個方面。合法性不是簡單地合乎法律，主要針對的是指統治的合法性，是在特定的歷史條件下，具有合理性或正當性，是一種統治制度獲得了被統治者的認同和服從。這就涉及到統治的三種理想類型，即魅力型（也稱作卡里斯馬型）、傳統型和合理型統治。這三種統治類型有各自不同的權力基礎與特性。理性層級制作為一種合理型的統治類型，其統治的合法性建立在被統治者對各種規則的法律性質，以及對統治者具有按照這樣的規則命令的權力的高度認同，統治者按照規則進行統治，被統治者在法律規則正式規定的范圍內具有服從的義務。

在韋伯看來，好的統治就是要將權力的合法性將技術的合理性有效結合起來，通過技術的合理性為權力的合法性注入活力。具體到社會實踐中，表現為形式化的法律制度以及操作程序與意識形態等“軟”性約束結合起來，進而形成嚴密的合法性網絡體系。通過對近代西方社會的深入考察，特別是資本主義興起以來的近代社會，韋伯抽象出理性化的層級制，并認為這是最合乎理性的。

因此，合理性是韋伯層級制理論的重要特點，是他設計理想層級制模式的一個最基本原則。所以，通過對韋伯層級制的分析，如何將統治的合法性與技術、表現形式等方面的合理性有效結合起來就是工具理性的關鍵抓手。這也就成為韋伯式層級制的核心。這種核心內涵包括，現代官僚體制在本質上是以等級和任命為基礎的集權制，有著特定的運作方式和官員任職特點。在韋伯的《經濟與社會》一書中，把它概括為十一個方面。本文結合國內的眾多已有研究，將層級制特征概括為以下幾個方面：

第一，強調規則地位的權威性。具體體現為組織內部的各種規則，其制定、和實施要堅持人人平等、一視同仁的原則。規則是決定組織運行的主要依據，任何組織、任何人員的活動都受到規則的約束。規則面前人人平等，不論是管理者，還是被管理者，都應該以理性為準則，表現出一種非人格化傾向。由于規則的存在，被管理者與管理者之間的人身依附關系也因此而弱化乃至消失。

第二，強調技術分工的理性。官僚體制下，分工是基礎，分工確立的職位和權力還必須通過正式規則的形式確定下來。必須嚴格遵守職務等級，管理以服從為基本原則，即上級對下級可以發號施令，還可以監督下級。在這種職務等級體系中，每個職位都有相應的權力，也有相應的義務，強調每個職位各司其職，從而使得整個組織更有效率。

第三，強調管理的專業性。專業資格的范圍在現代官僚體制中范圍日漸擴大。韋伯認為，甚至延續了柏拉圖的專家治國的理念，組織中的管理者應該是有深厚的專業基礎和相關管理規則、技術，即應由“內行”來進行管理。在專業化和技術化取向的支配下，在管理的方法和途徑上也越來越科學化、合理化，也日益倚重各類專家或者“技術官僚”。

第四，強調價值中立。公共利益最大化就是第一價值導向，也是公務員具體行為規范的根本導向。這就要求在公共實踐中，要做到公私分明，不能將個人感情摻雜到公共決策中。同時，強調政治與行政兩分，行政官員執行政策而不參與政策制定，保持價值中立。

三、層級制工具理性的邏輯悖論

前文已述及，“合法性”與“合理性”是貫穿韋伯學術思想體系的兩個基本點；其中，“合理性”是學理的重要預設條件，也是設置層級制組織的一個基本原則，“合法性”則是韋伯用以理解、闡釋古代官僚制的鎖鑰。一個基本的現實情況是，與現代的官僚制體系相比較，古代的官僚體系無疑是不合理的，那么這種“不合理”的官僚體系為何在古代中國，包括印度、埃及等國家廣泛存在？在泊位看來，這種“不合理”的層級制工具，確有其“合法性”的一個方面。這也就是層級制工具理性的一個基本悖論。層級制對理性的無上推崇，在迎合資本主義工業文明社會化大生產和西方政黨政治發展的同時，其理論本身內蘊的邏輯悖論也成為人們攻擊的重點。第一，工具理性與價值理性的悖論。雖然層級制規定人們在處理公務時不得摻雜任何個人的主觀判斷和價值因素，公事與私事之間界限明確，然而，這在現實中幾乎很難做到，這是由人性本身所決定的，不能期待圣人。第二，組織價值與個人價值實現的悖論。層級制中的個體作為一個“組織化的人”，就必須強調角色要求，而非個人價值；甚至有的時候，個人價值必須服從組織價值。這種非人格化的組織要求與個人要的自身價值的獨立性、創新性要求是沖突的，很可能培養出只知服從、不思進取、情感冷漠的官僚怪物。第三，人性的理性思維與非理性思維的悖論。層級制的理論范式追求理性至上，卻又忽視了人的非理性或者有限理性的特征，西蒙等人的有限理性理論對工具理性提出了批判。理性思維設計的初衷與非理性思維的局限矛盾將一直存在。

四、工具理性取向對我國當代行政體制改革實踐的啟示和價值

本文在進行文獻綜述的時候會發現很有意思的一個現象，不同的歷史階段對于理論的營養汲取是有選擇的，學者無法擺脫價值中立的研究取向。比如，張康之論文的發表在2002年，當時我國改革是要落實出中央提出的“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略，而其對工具理性的批判與價值理性的張揚就有了合理的解釋。

本文認為，我國當前的改革實踐有四點需要重視：

第一，我國目前處于改革的社會轉型時期，這點大家基本達成共識，我國目前政治、社會、經濟、文化的發展對于行政管理體制的需求既不是封建王朝“人治”的集權式組織體系，也不是現行西方工業文明發展到平穩階段的政府與市場、社會的體制形式，而應是探索黨的以來提出的深化政府職能改革、優化行政體制升級，推動簡政放權、放管結合、優化服務，走中國特色社會主義行政管理體制改革道路。

第二，改革開放以來，我國為了完善行政管理體制，于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年先后進行了六次體制改革，取得了很大成效。其中，1982年行政管理體制改革主要是為了落實改革開放政策，從階級斗爭為綱向以經濟建設為中心的轉型，逐步改革計劃經濟管理體制。1988年行政管理體制改革，明確提出了按照經濟體制改革和政企分開的要求進行機構改革，國家在調整和減少工業專業經濟管理部門方面取得了進展，此外開始建立公務員制度。1993年行政管理體制改革進一步提出要把屬于企業的權力放給企業。1998年行政管理體制改革，撤消了大多數工業專業經濟管理部門，進一步推進改革政企不分。2003年行政管理體制改革，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系。2008年行政管理體制改革，積極穩妥實行大部門體制。目前改革仍然在進一步深入推進之中。

第三，改革開放以來推行的行政管理體制改革，客觀說，在行政管理理念、行政職能配置、機構設置、人事管理、行政過程、行政法律、行政制度等方面取得了重要進展，與韋伯層級制關于工具合理性思想有很多借鑒之處。因此，我國的層級制進程既具有獨特性，也具有可借鑒性，既不能妄自菲薄，也不能盲目自大，而是應該謹慎地繼續加大改革力度，做出符合國情的改革舉措。

第四，目前我國行政管理體制改革工具理性上還存在一些問題。

1.職能不清的問題。轉變政府職能是目前我國行政管理體制改革的核心思想，改革至今仍然在以下方面需要進一步，目前黨政邊界不清的問題、層級政府縱向職能不清的問題、橫向之間政府部門職責不清的問題仍然比較突出。

2.機構設置形式上同構的問題。每一輪政府機構改革都提出要解決機構設置同構、上下一般粗的問題，但在具體落實中相關部門又在強化上下部門承接職責，必須設相應機構的問題比較突出。

3.管理制度、管理法制的問題。這是一個事務的兩個方面，一方面，管理制度與管理法制缺乏，對自身公務員和行政相對人存在制度、法律不健全的問題，另一方面，出現了層級制自身悖論，部門公務員拋卻了價值中立形成了利益群體，綁架了制度、法律，出現了依法不辦事、依法部門之間相互推諉的惡果。

4.公務員制度不健全的問題。當前公務員管理制度仍然存在一些不完善的地方，比如公務員與事業單位人員，與國有企業、與私營企業之間的人才交流的問題，比如公務員現行養老、醫療、就業等相關保障制度與社會對接的問題，比如公務員對于部分高端人才崗位的設置問題，等等，這些都很難假設公務員隊伍是價值中立的“官僚群體”。

因此，層級制工具理性的合理價值表現在：

1.運用工具理性思路，合理劃分職能邊界。從這點上看，韋伯層級制現在絕非過時的問題，而是應該運用其工具理性的思路，進一步合理細分職能，并且結合中國實際進行職能分析。第一，進一步界定黨政群團職能邊界，我國傳統意義上的行政管理體制改革，實際上應該站在國家權力進一步細化的高度，具體分析黨委、人大、政府、政協、群眾團體等具有公權力部門的相互職能。第二，進一步界定層級政府縱向職能，將分級管理的理念進一步細化，解決層級政府職能同構的問題，應該具體到省級政府、地級市、縣級市、鄉鎮的政府職能結構，甚至在省級政府之間，應該進一步區分省、自治區、直轄市的政府職能的邊界。第三，進一步界定部門之間職能邊界，大部制的解決思路是個比較好的思路，但大部制的理想類型不能是一個部門，因此，部門之間的邊界設計應該以相互包括，而不是必須得分清，因為有些管理事務本身就處于管理交叉地帶。

2.從組織形式上，優化組織結構。組織結構的優化必須按照分類的模式推進，第一，允許不同層級政府之間結構設置不同，在等級制管理中應該允許這種差異存在。第二，允許不同省市之間機構設置不同。第三，允許直轄市、特大城市城市政府之間機構設置與省政府機構設置不同。第四，在嚴格控制編制總量的同時，應該允許各省之間進行行政編制和事業編制的層級調整。

3.進一步研究制度、法律。理性官僚體制的運行必須建立在符合理性的制度、法律之上，有效避免公務員個人的主管臆斷，個人感情等“價值判斷”，走向制度化、法制化。同時，必須加強對制度、法律的合法性審核，避免出現各種部門相互之間推諉扯皮的“惡法”，處理好部門立法與開門立法的關系，研究出臺更好的制度、法律，增強理性。

4.加強公務員隊伍建設。公務員作為政府行政的主體，個人的素質直接影響政府行政的各個方面，因此必須加強公務員的教育培訓，同時完善公務員管理制度，進一步細化錄用、考核、任免、升降、獎懲、交流、工資福利保險、辭退、退休等各個方面的制度，要求在政治上靠得住的同時，給公務員群體提供監督、提供保障，保持隊伍的純潔、穩定、高效。

總之，在當前錯綜復雜的國際國內新形勢下，在當前理論界魚龍混雜的情況下，如何準確有效地把握韋伯層級制的理論核心，如何與中國行政管理體制改革和機構改革的實際實現對接，不僅僅是個理論研討的問題，而是現實必須認真面對的問題，需要拿出改革的勇氣和改革的智慧積極穩妥地應對。

參考文獻：

[1]范文.中外行政體制理論研究[M].北京：國家行政學院出版社，2014．

[2]唐愛軍.馬克斯韋伯的現代性理論研究[M].上海：上海三聯書店，2015．

[3]馬克斯•韋伯.經濟與社會[M].上海：上海世紀出版集團，2005．

[4]劉敬魯.西方管理哲學[M].北京：人民出版社，2010．

作者:楊志勇 張朋朋 單位:中國勞動關系學院