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1內(nèi)蒙古草地放牧管理制度的演變

1．1國家宏觀放牧管理制度的演變

歷史上，內(nèi)蒙古草原曾生活著不同的放牧民族，但游牧一直是最主要的草原利用方式。解放以來，放牧管理制度宏觀格局的演變是由傳統(tǒng)的游牧方式逐步向定居放牧轉(zhuǎn)型。（1）1947～1980年游牧向定居放牧轉(zhuǎn)型期。內(nèi)蒙古牧區(qū)放牧管理制度的演變發(fā)軔于1947年內(nèi)蒙古自治區(qū)成立。1948年7月，時任自治區(qū)主席烏蘭夫在內(nèi)蒙古干部會議上明確提出：“畜牧區(qū)內(nèi)實(shí)行放牧自由，盟旗行政區(qū)劃內(nèi)，草原牧場一切牧人放牧自由”。1956年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會提出“在游牧區(qū)應(yīng)該逐步做到定居移場放牧，在牧場狹窄的地區(qū)應(yīng)該做到定居劃區(qū)輪牧”。大約經(jīng)過10年時間，在游牧區(qū)初步實(shí)現(xiàn)定居游牧。1956年，開始提出定居移場放牧的要求。到20世紀(jì)60年代中期，在內(nèi)蒙古地區(qū)延續(xù)幾千年的游牧方式已基本被定居游牧或定居移場放牧所取代［1］。（2）1980～2003年定居放牧制度強(qiáng)化期。80年代初期至21世紀(jì)初，國家相繼頒布了《中華人民共和國草原法》，并在牧區(qū)實(shí)施“草畜平衡制度”和“退牧還草制度”，從而使內(nèi)蒙古牧區(qū)的定居放牧制度進(jìn)一步得到了強(qiáng)化。80年代初期在牧區(qū)實(shí)施的以“牲畜承包到戶”或“牲畜作價到戶”為主要內(nèi)容的家庭承包責(zé)任制，在當(dāng)時的歷史條件下極大地調(diào)動了牧民的生產(chǎn)積極性，提高了牧戶的家庭收入，但也加重了草原的負(fù)擔(dān)，使草原退化加劇。1989～1995年為進(jìn)一步促進(jìn)草地承包制，采取單戶承包、聯(lián)戶承包和自然村承包等三種形式。1996～1998年完成草場第二輪承包，政府與牧戶簽訂正式的草場承包合同，進(jìn)一步明確了草原經(jīng)營權(quán)牧戶所有，并提出草牧場使用權(quán)承包到戶30年不變，從而形成了對共有草原資源掠奪行為的有效約束。基于草原退化的嚴(yán)重情況，2000年8月開始公布“內(nèi)蒙古草畜平衡規(guī)定”，其后的2003年又啟動了“退牧還草”工程，在草原利用方面開始實(shí)行禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧的“三牧”制度，實(shí)施生態(tài)移民，草原定居放牧方式完全取代了傳統(tǒng)的游牧方式。

1．2牧民微觀放牧管理方式的變化

微觀經(jīng)濟(jì)主體放牧方式是牧戶在既定的國家宏觀放牧管理制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源稟賦所選擇的草原利用方式。（1）1947～1980年四季輪牧向定居游牧、定居移場放牧方式演變。1947年4月內(nèi)蒙古自治區(qū)成立后，在“草原地公有、放牧自由”制度下，仍延續(xù)了以“艾勒”（即戶）為單位的四季輪牧的放牧方式。但由于人口的急劇增長，牧民放牧地不斷縮小，四季輪牧的方式遇到了困境。進(jìn)入20世紀(jì)50年代，牧民定居加速，游牧半徑進(jìn)一步縮小，一般局限于20～30km。在牧區(qū)基本形成骨干勞力到夏秋營地放牧，其他家庭成員，尤其老人和孩子留在冬春營地的定居生活方式［2］。（2）1980～2003年定居游牧、定居移場向定居劃區(qū)輪牧、定居圈養(yǎng)方式演變。從20世紀(jì)80年代初到90年代末，草場承包到戶政策的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化了牧戶的定居放牧方式。由于單戶可利用草場面積的有限性，多數(shù)牧戶采取定居劃區(qū)輪牧的放牧方式，劃區(qū)輪牧是根據(jù)草場的生產(chǎn)力和放牧畜群的需要，將放牧場劃分為若干個區(qū)，規(guī)定放牧順序、放牧周期和分區(qū)放牧?xí)r間的放牧方式。在內(nèi)蒙古劃區(qū)輪牧的周期一般按季節(jié)來計算，在繼承和保留傳統(tǒng)游牧方式的基本思想基礎(chǔ)上，根據(jù)草場的面積、質(zhì)量、水源等情況把草場劃分之后按季節(jié)變化來利用草場。2000年，“退牧還草”工程開始啟動，內(nèi)蒙古部分草場退化嚴(yán)重的地區(qū)，出現(xiàn)了定居圈養(yǎng)方式。

2研究區(qū)域相關(guān)情況

2．1調(diào)查區(qū)域

選擇的4個嘎查位于內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟，分別是蘇尼特右旗白音圖古日格嘎查（編號1號）、東烏珠穆沁旗額爾頓烏拉嘎查（編號2號）、蘇尼特右旗額爾頓錫力嘎查（編號3號）和東烏珠穆沁旗白音布日德嘎查（編號4號）。從草地類型來看，1號嘎查草地屬荒漠草原，2號嘎查和3號嘎查屬典型草原，4號嘎查屬草甸草原；人均草原面積分別為242．92hm2、74．44hm2、133．64hm2、318．6hm2；平均載畜量分別為0．30羊單位／hm2、0．45羊單位／hm2、0．46羊單位／hm2、0．95羊單位／hm2。

2．2宏觀放牧管理制度

現(xiàn)行的國家宏觀放牧管理制度主要有草畜雙承包制、草畜平衡制度、三牧制度（禁牧、休牧、輪牧）。從表1看出，研究區(qū)4個嘎查全部實(shí)行了草畜雙承包制和草畜平衡制度，其中草畜雙承包制的實(shí)施總體上是分兩個階段來完成的：第一階段分牲畜到戶，第二階段分草場到戶。蘇尼特右旗的白音圖古日格嘎查是分3個階段完成，草場先分到浩特（類似農(nóng)區(qū)的自然村），再分到牧戶。該嘎查也是研究區(qū)域中唯一實(shí)行禁牧制度的嘎查。2001年錫林郭勒盟實(shí)施以“圍封禁牧、收縮轉(zhuǎn)移、集約經(jīng)營”為主要內(nèi)容的圍封轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，即通過對草場采取圍封禁牧、春季休牧、劃區(qū)輪牧和對耕地采取退耕還林還草等措施，保護(hù)和恢復(fù)植被。4個調(diào)研地點(diǎn)，分別位于禁牧區(qū)、春季休牧區(qū)、圍欄輪牧區(qū)和劃區(qū)輪牧區(qū)。

2．3微觀放牧方式

調(diào)研區(qū)域牧戶基本都采用了劃區(qū)輪牧的方式（表2），其中蘇尼特右旗的白音圖古日格嘎查屬于圍封轉(zhuǎn)移項目區(qū)，全部禁牧；其余3個嘎查牧戶的放牧方式多以兩季或三季劃區(qū)輪牧為主。

2．4牧民生計

2．4．1牧戶收支結(jié)構(gòu)

從4個嘎查的收入情況（表3）來看：牧業(yè)收入所占比重較大，4個嘎查的牧業(yè)收入均占到總收入的90％以上，分別為97．76％、93．68％、94．39％、97．82％；非牧業(yè)收入所占比重僅為2．24％、6．32％、5．61％、2．18％。可見，草原牧區(qū)牧民的收入來源途徑單一，牧業(yè)收入仍是其主要收入來源。因此，草場數(shù)量和質(zhì)量、牲畜頭數(shù)及市場價格的變化對單個牧戶的收入產(chǎn)生的影響較大。從4個嘎查的支出情況可以看出，除東烏旗白音布日德嘎查外，其他3個嘎查的生產(chǎn)性支出均占到總支出的50％以上，分別為53．52％、61．75％、54．05％。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，牧戶生產(chǎn)成本增加的主要原因是由于禁牧或休牧期增加了購買飼草料的支出。東烏旗滿都鎮(zhèn)白音布日德嘎查生產(chǎn)性支出所占比重小，原因是戶均草場面積大，草場質(zhì)量好，80％的牧戶有自己的打草場。

2．4．2研究區(qū)域的貧富差距

根據(jù)在內(nèi)蒙古錫林郭勒盟的調(diào)研數(shù)據(jù)，1號嘎查的基尼系數(shù)為0．42，3號嘎查的基尼系數(shù)為0．34，2號嘎查的基尼系數(shù)為0．39，4號嘎查基尼系數(shù)為0．27。根據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織的規(guī)定：若低于0．2表示收入絕對平均；0．2～0．3表示比較平均；0．3～0．4表示相對合理；0．4～0．5表示收入差距較大；0．6以上表示收入差距懸殊。0．4為警戒線，超過0．4為警戒狀態(tài)，達(dá)到0．6則屬于危險狀態(tài)。基尼系數(shù)的計算結(jié)果顯示，這4個嘎查基本處于收入分配較合理的狀態(tài)。但從實(shí)際調(diào)查結(jié)果來看，牧戶收入差距有進(jìn)一步拉大的可能性。

3放牧制度對牧民生計的影響

3．1宏觀放牧管理制度的影響

3．1．1草畜雙承包制對牧民生計的影響

草畜雙承包制的目的是通過草原所有權(quán)與使用權(quán)適當(dāng)分離，把“人畜草”、“責(zé)權(quán)利”有機(jī)地統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，使經(jīng)營畜牧業(yè)和經(jīng)營草原緊密掛鉤，讓生產(chǎn)者在爭取獲得更多經(jīng)濟(jì)效益的過程中關(guān)心生態(tài)效益，有效激發(fā)牧民養(yǎng)畜和保護(hù)建設(shè)草原的積極性，初步形成適應(yīng)牧區(qū)特點(diǎn)的社會主義畜牧業(yè)放牧管理體制。由此可以確定，該制度安排的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。但從調(diào)查區(qū)域的實(shí)際運(yùn)作情況來看，草畜雙承包制在設(shè)計上存在缺陷，在一定程度上對牧民的生計產(chǎn)生了影響，具體表現(xiàn)為：一是由于戶均草場面積小，不能滿足劃區(qū)輪牧的最低要求。如調(diào)查的蘇尼特右旗白音圖古日格嘎查就其草地類型講，戶均草場面積達(dá)到3300hm2才可以采用輪牧方式。但實(shí)際該嘎查戶均草場面積不到1300hm2，草場無法實(shí)行輪牧。同時，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，牧戶追求利潤最大化，牲畜不斷增加，造成對牧場的強(qiáng)度利用、重復(fù)利用，促使牧場沙化、退化，對牧戶的長遠(yuǎn)生計造成影響。二是在面積有限的圍欄草場上，大牲畜放不了，最終導(dǎo)致畜種結(jié)構(gòu)單一化，從而使牧戶抗市場風(fēng)險或提高預(yù)期收益的機(jī)會變小。三是不能合理、均衡地利用現(xiàn)有草場的水資源，增加了牧戶的生產(chǎn)成本，如在無水草場上打深水井，其成本至少十多萬元。四是草原的排他性是借助網(wǎng)圍欄來實(shí)現(xiàn)的，有條件的牧業(yè)大戶先建立起網(wǎng)圍欄，結(jié)果使牧戶之間的貧富差距會越來越大。如果不改變這種制度安排，可以預(yù)見的是草原退化將由普遍退化轉(zhuǎn)變?yōu)榫植客嘶翍糁g的貧富差距會越來越大。

3．1．2草畜平衡管理制度對牧民生計的影響

從宏觀層面講，超載過牧導(dǎo)致草畜不平衡，將影響草原生態(tài)環(huán)境，最終將影響牧民經(jīng)濟(jì)收益的增長。從微觀層面講，牧民選擇具體的放牧方式必然要考慮草畜平衡問題。因為草畜不平衡必然帶來兩個方面的問題，一是超載過牧，影響牧民的長期利益；二是草地資源沒有獲得充分利用，影響牧民當(dāng)前收益［3］。草畜平衡管理制度制訂的初衷是通過科學(xué)的確定載畜量來控制草原退化［4］。但實(shí)際調(diào)查結(jié)果反映的情況是草畜平衡由于執(zhí)行不當(dāng)，演繹成干預(yù)牧戶微觀生產(chǎn)經(jīng)營活動，成為影響牧民自主經(jīng)營、自主創(chuàng)新的阻礙。由于天然草原產(chǎn)草量的波動性，使得載畜量標(biāo)準(zhǔn)的制定面臨著許多技術(shù)難題，導(dǎo)致草畜平衡管理制度的執(zhí)行成本偏高，在部分地區(qū)流于形式。在牧戶草場面積既定的條件下，草畜平衡制度的實(shí)施，使牧民依靠增加牲畜頭數(shù)來增收的可能性變小，可能涉及到部分牧民的基本生存保障問題。如果沒有相關(guān)的社會福利政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制支持，這部分牧民的生活質(zhì)量、生存狀態(tài)都會受到一定程度的影響。同時，在草畜平衡制度的執(zhí)行過程中，不排除政策執(zhí)行者的尋租行為，從而帶來社會公正與平等問題。

3．1．3圍封轉(zhuǎn)移對牧民生計的影響

內(nèi)蒙古東蘇旗白音圖古日格嘎查屬圍封禁牧區(qū)，2003年嘎查實(shí)行圍封轉(zhuǎn)移政策，禁牧期為5年，涉及110戶。在圍封轉(zhuǎn)移項目實(shí)施過程中，有三種安置方式可供牧戶自愿選擇：第一種移到北面草場（包括宏格爾蘇木、查干敖包蘇木、本蘇木的其他嘎查）；仍以畜牧業(yè)為主要生計方式。第二種搬到政府出資興建的移民村，主要從事其他養(yǎng)殖業(yè)或從事二三產(chǎn)業(yè)；第三種選擇拿錢離開，自謀生路。其中，有牲畜的牧戶通過租草場放牧；一部分無畜戶給別人放牧；一部分無畜戶從事其他職業(yè)。對牧民生計影響的調(diào)查結(jié)果如下：（1）在橫向上，通過對不同安置方式的牧戶收入狀況進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，搬遷到北部草原繼續(xù)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的44戶牧民的整體生活水平要高于其余66戶，移到移民村的11戶的生活水平改善程度較低。據(jù)調(diào)查，遷入移民村的牧戶主要在政府的扶持下從事其他養(yǎng)殖業(yè)或二三產(chǎn)業(yè)，由于缺乏相應(yīng)的養(yǎng)殖經(jīng)驗和技術(shù)培訓(xùn)，使牧戶在從事畜牧業(yè)之外的其他行業(yè)時困難重重，生計受到嚴(yán)重影響。迫于生計，有一部分牧民在禁牧期又重新回到了草原繼續(xù)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)。（2）在縱向上，通過對圍封前后牧民收支情況的對比發(fā)現(xiàn)，牧民的生產(chǎn)性支出與生活支出在圍封后出現(xiàn)了不同程度的增加。其中，生產(chǎn)性支出增加幅度最大的是飼草料支出，約占牧戶生產(chǎn)支出總額的50％。在禁牧期間，雖然政府給予了一定的生態(tài)補(bǔ)償，但由于禁牧的面積大，資金短缺，牧民在禁牧?xí)r自己需要外購一定的飼草料，導(dǎo)致飼養(yǎng)成本增加，使牧民大都存在不同程度的負(fù)債。在生活支出中，生活日用品支出的增長幅度較大，尤其是搬遷到移民村的牧民。從整體收入情況來看，牧戶的收入來源仍以畜牧業(yè)為主，占總收入的96％，政策性收入僅占0．74％。由于禁牧，為節(jié)約飼養(yǎng)成本，牧戶減少了養(yǎng)畜數(shù)量，導(dǎo)致收入不同程度的減少。

3．2微觀放牧管理方式的影響

對調(diào)查區(qū)域內(nèi)不同放牧方式牧戶的收支情況進(jìn)行比較的結(jié)果顯示（表4）：采取不同放牧方式的牧戶收入差別較小。牧業(yè)生產(chǎn)依舊是不同放牧方式牧戶的主要收入來源，尤其是采用四季輪牧方式的牧戶，全部收入來源于牧業(yè)生產(chǎn)，如2號和4號嘎查。同區(qū)域不同放牧方式的牧戶，收入是四季輪牧牧戶高于三季輪牧及兩季輪牧的牧戶，如2號嘎查。如果不考慮其他影響收入的因素，在有限的草場空間進(jìn)行多季輪牧不僅可以使草原得到生息，也可以增加牧戶的收入。從支出情況來看，采用不同放牧方式的牧戶支出差別較大。對調(diào)查區(qū)域內(nèi)不同放牧方式的支出進(jìn)行的比較結(jié)果顯示：兩季輪牧牧戶的生產(chǎn)性支出明顯高于三季輪牧及四季輪牧的牧戶，主要原因是購買飼草料成本的增加。4號嘎查由于人均草場面積比較大，草地產(chǎn)能高，飼草料供給充足，其生產(chǎn)性支出明顯降低。

4結(jié)論與建議

現(xiàn)行的宏觀放牧管理制度和微觀的放牧方式對牧戶的生計產(chǎn)生正向或負(fù)向的影響。在放牧制度對牧戶生計的影響機(jī)制中，宏觀放牧管理制度發(fā)揮了主導(dǎo)作用，一方面直接對牧民的生計產(chǎn)生影響，另一方面通過影響微觀放牧方式對牧民的生計產(chǎn)生間接影響。現(xiàn)有的牧區(qū)放牧管理制度在制定時未能系統(tǒng)地考慮生態(tài)保護(hù)和牧民生計的關(guān)系，從而使基于恢復(fù)草原生態(tài)的草地利用管理政策成效不理想。內(nèi)蒙古草原不僅是中國北方的生態(tài)屏障，也是牧民賴以生存的基礎(chǔ)，牧民生計狀態(tài)對草原生態(tài)的保護(hù)和利用意義重大，如何平衡草原的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該是草原放牧管理制度安排的出發(fā)點(diǎn)。從宏觀層面來講，放牧管理制度的安排應(yīng)考慮不同地區(qū)牧戶生態(tài)和經(jīng)濟(jì)條件的差異性、多樣性，為牧戶放牧方式的改進(jìn)提供有彈性、相互配套的制度保障。從微觀層面來講，合理的放牧方式一定是在經(jīng)驗觀察基礎(chǔ)上的、本土化的放牧制度與模式。

作者：馮靜蕾扎瑪曹建民蓋志毅工作單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院