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中國國有企業改革的任務，在宏觀層次上，是要對國有經濟布局進行戰略性調整，在微觀層次上，是要建立現代企業制度。20年來，國有企業改革取得了巨大的成績，尤其是積累了豐富的經驗，但是離改革的目標還有很大的距離。本文擬在實證研究的基礎上，對國有企業改革經驗進行理論分析，探索如何加快國有企業改革的步伐。一、國有企業改革思路的反思國有企業改革的進程和成效，在很大程度上是由改革的戰略指導思想即改革思路決定的。20年來我國國有企業改革經歷了曲折的過程，它反映了改革戰略指導思想的演變和發展。概括起來，從1978年黨的十一屆三中全會至1984年黨的十二屆三中全會以前，改革的戰略指導思想是擴大企業自主權。從黨的十二屆三中全會到1993年黨的十四屆三中全會以前，改革的戰略指導思想是實行兩權（即所有權和經營權）分離。從黨的十四屆三中全會到現在，改革的戰略指導思想是建立現代企業制度和從戰略上調整國有經濟布局。相應地，國有企業改革也可以劃分為擴大企業自主權、實行兩權分離、建立現代企業制度并調整國有經濟布局等三個階段。下面依次對這三個階段的國有企業改革思路進行分析。第一階段：擴大企業自主權階段（1978—1984）早在改革以前，人們就逐步認識到國家對國有企業管得過多過細的弊端。在1956年寫的《論十大關系》中曾指出：“把什么東西統統都集中在中央或省市，不給工廠一點權力，一點機動的余地，一點利益，恐怕不妥，”（注：《選集》第5卷，人民出版社1986年版，第273頁。）孫冶方在60年代就提出要以資金價值量為標準來劃分“大權”和“小權”，認為“屬于擴大再生產范圍的事是國家的‘大權’，國家必須嚴格管理”；“屬于簡單再生產范圍的事是企業應該自己管的‘大權’，國家多加干涉就會管死”。（注：孫冶方：《關于全民所有制經濟內部的財經體制問題》。）黨的十一屆三中全會公報指出：“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權”。（注：《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》。）基于當時這種共識，國有企業改革從擴大企業自主權開始，是很自然的事。國有企業改革在黨的十一屆三中全會以前就開始了。1978年10月四川選擇了寧江機床廠等六個企業進行擴權試點。黨的十一屆三中全會以后，1979年5月，國家經委等六個單位，選擇首都鋼鐵公司、天津自行車廠、上海柴油機廠等進行擴大企業自主權的試點。試點得到許多企業和廣大職工的擁護。1979年7月，國務院了擴大國營工業企業經營管理自主權、實行利潤留成、開征固定資產稅、提高折舊率和改進折舊費使用辦法、實行流動資金全額信貸等五個文件，要求地方部門按照統一規定的辦法選擇少數企業試點。1979年底，試點企業擴大到4200個，1980年又發展到6000個，約占全國預算內工業企業數的16％，產值的60％，利潤的70％。1981年1982年在工交企業實行的經濟責任制，以及從1983年開始試行的利改稅試點，也都是以擴大企業自主權為國有企業改革的指導思想的。1984年5月國務院頒發了《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，規定擴大企業10項自主權。1985年9月，國務院又批轉了國家經委、國家體改委制定的《關于增強大中型國營工業企業活力若干問題的暫行規定》的通知，通知作出了十四條規定，要求繼續擴大企業自主權。我國從五十年代后期開始就提出對國有企業進行改革并曾進行過改革，但當時的改革主要是在中央和地方權限的劃分上做文章。1978年開始的改革則把重點放在調整國家與企業關系上，著眼于調動企業和職工的積極性主動性。因此，擴大企業自主權的改革思路與過去國有企業改革的思路比較，是一個很大的進步。通過這一階段的改革，企業有了一定的生產自主權，開始成為獨立的利益主體，企業和職工的積極性都有所提高，并對傳統計劃經濟體制打開了缺口。在一些改革搞得好的企業，這種積極作用更為明顯。例如首都鋼鐵公司通過改革使企業有了自主權，增加了留利，改進了管理，提高了經濟效益。1979至1981年和改革前的1978年比較，首鋼利潤凈額平均每年增長45。32％，上繳利潤和稅金平均每年增長了27。91％，企業留利和職工收入都有較大的增加。（注：《經濟發展與經濟改革》，經濟管理出版社版，第472頁。）但是，擴大企業自主權的改革思路是在計劃經濟的框框下進行的，這一階段國有企業的改革沒有也不可能動搖計劃經濟體制的基礎。我們歷來都把國有企業稱為企業，但是真正的企業應該是自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，并應以利潤為經營目標。但是這一階段的改革仍是以產品生產者而不是以商品生產者為國有企業改革的目標。例如，1979年7月國務院在《關于擴大困境工業企業經營管理自主權的若干規定》中，第一條就提出，企業必須保證完成國家下達的各項經濟計劃，這個計劃指的是指令性計劃。1981年11月國務院批轉的關于實行工業生產經營責任制若干問題的暫行規定中，又明確要求“實行經濟責任制的單位，必須保證全面完成國家計劃，按社會需求生產，不能利大大干，利小不干。”這都表明這一階段的改革是維護（或改善）計劃經濟體制而不是改變計劃經濟體制。這一階段文件中一般也不提企業應該“自主經營”，而只提“適當擴大企業自主權”。雖然學術界早有人提出國有企業應該和可以“自負盈虧”，（注：周叔蓮、吳敬璉、汪海波：《充分發揮企業的主動性》，《人民日報》1978年12月31日。）但是在計劃經濟框框內擴大企業自主權是決難做到一點的。實行“適當擴大企業自主權”也是困難重重，盡管不斷頒布文件要求這樣做，但有關政策常常很難完全落實。中國社科院工業經濟所1984年8月給國務院的一份研究報告中說：目前大企業組織生產經營活動中存在著很大困難，如指令性計劃比重大，指標下的次數多，變化多，層層加碼，行政管理方面婆婆多，干預多，攤派和罰款也給企業造成很大負擔，等等（注：《經濟發展與經濟改革》第498頁。）。這充分說明擴大企業自主權的改革思路連最起碼的擴大企業自主權也難做到。第二階段：實行兩權分離階段（1985—1993）這一階段國有企業改革的思路是國家有所有權，企業有經營權，所謂兩權分離主要就是這個內容。1984年10月召開的黨的十二屆三中全會提出要建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟。按照發展社會主義有計劃商品經濟的需要，決定全面推進以增強企業活力，特別是增強國有大中型企業活力為中心的、以城市為重點的經濟體制改革。并重新確立了國有企業改革的目標，這就是：要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展能力，成為具有一定權利和義務的法人。圍繞著這一改革目標，從1984年底開始，我國國有企業改革進入到了一個新的發展階段，改革的指導思想就是實現兩權分離，試圖以此促進實現政企職責分開和國有企業向市場主體的轉變。對于深化改革中如何實現兩權分離，使國有企業成為商品生產者和經營者，當時有種種議論，曾經確定在小企業中主要搞租賃，在大中型企業中主要搞承包。1986年12月國務院《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》中提出，要推行多種形式的經營承包責任制，給經營者以充分的經營自主權。1987年大中型企業普遍推行企業承包經營責任制。主要形式有：（1）“雙保一掛”。雙保，即保上交稅利，保批準的技術改造項目。一掛，即工資總額和實現稅利掛鉤。（2）上交利潤遞增包干。在核定上交利潤基數的基礎上，逐年按規定遞增率向財政上交利潤。（3）上交利潤基數包干，超收分成。即確定企業上繳利潤基數，超收部分按規定進行比例分成或分檔分成。（4）微利虧損企業的利潤包干或虧損包干。（5）行業投入產出包干，實行的有石油、煤炭、石化、冶金、鐵路、郵電、民航等部門。企業承包經營責任制的基本特征是：包死基數、確保上交，超收多留，欠收自補。到1987年底，全國預算內企業的承包面已達78％，大中型企業達80％。1988年2月27日國務院了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》。1990年第一輪承包到期的預算內工業企業有3。3萬多戶，占承包企業總數的90％。接著又開始了第二輪承包。到1991年第一季度末，90％以上的到期企業簽訂了第二輪承包合同。九十年代初國有企業改革強調轉換企業經營機制貫徹的也是兩權分離的思路。當時人們認識到了過去的企業改革偏重于單純的擴權讓利，而未能以轉換企業經營機制為目標。1991年9月中央工作會議因而強調要轉換企業經營機制。根據中央工作會議的精神，經過近一年的調查研究，1992年7月國務院公布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。《條例》根據兩權分離的思路明確了企業經營權、企業自負盈虧責任、企業和政府的關系、企業和政府的法律責任等等問題。在這一階段，兩權分離主要是通過經營承包責任制實現的。因而，我們可以通過承包制來評析兩權分離的改革思路。對于承包制的看法理論界存在著尖銳的意見分歧。一種意見完全肯定，認為它是社會主義管理的基本制度。一種意見完全否定，認為這是從利改稅向傳統體制倒退。但是實事求是的分析，完全肯定和完全否定的意見都有片面性。承包制曾經起過的積極作用是不能否定的。例如它可以使《企業法》中規定的企業自主權得到落實，可以增強企業的動力機制，可以加強企業的財務責任，可以明確主管部門的責任，特別是使政府和企業的關系發生了變化，企業不再完全聽命于政府，可以促進政企分離，等等。不過承包制也有其固有的缺陷，例如，實行承包制的企業仍在相當程度上隸屬于政府機關；經營自主權仍受到限制，甚至受到很大的限制；沒有也不可能實行自負盈虧；會使產業結構固定化，因此與產業結構調整和合理化的要求相矛盾，等等。這一階段對國有企業改革除了提出自主經營自負盈虧的要求，還提出自我發展自我制約的要求。作為真正的企業，是必須做到自主經營自負盈虧自我發展自我制約的。但當時實行承包制的企業既不能做到完全自主經營，更說不上能夠自負盈虧，也就難以做到自我發展和自我約束。企業的短期行為如濫發工資獎金、投資不計效益相當普遍地存在著。后來大家關注的內部人控制失控現象，在擴大企業自主權階段就種下了根，而這一階段更具備了迅速滋長的條件。承包制的種種缺陷，是同兩權分離改革思路的局限性有內在聯系的。兩權分離的改革思路和以往擴大企業自主權的改革思路相比，是一次重大的飛躍。這是承包制所以產生積極作用的原因。但是兩權分離理論只承認國有企業有經營權，而不承認企業作為法人應該有財產權，認為所有權全部屬于國家，這就決定了國有企業不可能真正實現自主經營自負盈虧自我發展自我制約，即不可能成為真正的企業。為了使國有企業成為真正的企業，改革的戰略指導思想還需要進一步發展和轉變。第三階段建立現代企業制度并調整國有經濟布局階段（1994—）建立現代企業制度是1993年11月黨的十四屆三中全會正式提出來的，調整國有經濟布局是1995年9月黨的十四屆五中全會正式提出的。這兩項措施的實質是進行產權和所有制結構調整。而其理論依據則是建立社會主義市場經濟體制。1992年10月，黨的十四大明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，并要求圍繞社會主義市場經濟體制的建立加快經濟改革步伐。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出我國國有企業改革的方向是建立現代企業制度，并把現代企業制度概括為適應市場經濟和社會化大生產要求的、產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業制度，要求通過建立現代企業制度，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。《決定》把產權關系明晰作為現代企業制度的第一個特征，指出：企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體，企業以其全部法人財產，依法自主經營、自負盈虧、照章納稅、對出資者承擔價值增值的責任。出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利。企業破產時出資者只以投入企業的資本金對企業債務負有限責任。由于承認國有企業不僅有經營權，而且有法人財產權，國有企業要進行深層次的改革，我國國有企業改革的思路又經歷了一次飛躍。為了落實《決定》精神，國家選擇100戶不同類的國有大中型企業，進行建立現代企業制度的試點。在試點中發現，僅僅從企業層次著眼是建立不起現代企業制度的。必須著眼于搞好國有經濟，才能深化國有企業改革，完成改革的任務。1995年3月國務院一位領導同志就在中央黨校的演講中指出：“國有企業改革要著眼于搞活整個國有經濟，而不是著眼于搞活每一個企業。”1995年9月黨的十四屆五中全會明確指出：“要著眼于搞好整個國有經濟，通過存量資產的流動和重組，對國有企業實施戰略性改組。這種改組要以市場和產業政策為導向，搞好大的，放活小的，把優化國有資產分布結構、企業結構同優化投資結構有機結合起來，擇優扶強、優勝劣汰”。（注：《中國共產黨第十四屆中央委員會第五次會議文件》，人民出版社1995年版，第51頁。）同志在黨的十五大的報告中進一步闡明了這個指導思想。黨的十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中把它概括為“從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業”，并作為推進國有企業改革和發展的一條重要指導方針。由此可見，調整國有經濟布局和建立現代企業制度一樣，也是這一階段國有企業改革的指導思想。實踐經驗和理論分析都表明，社會主義國家國有企業改革的任務包括兩個重要方面。一方面，是要使國有企業也成為真正的企業，在國有大中型企業中建立現代企業制度。另一方面，是要處理好國有經濟在國民經濟中的地位和作用，也就是通過調整國有經濟的布局，把原來國有經濟在國民經濟中的主體地位改變為主導地位，改變國有企業范圍過寬、數量過多、比重過大的局面。后一方面的工作屬于國有經濟定位的問題，制約著國有企業的經營管理，可以說是國有企業改革的首要問題。我國國有企業改革經過20年的探索和實踐，終于明確了建立現代企業制度并調整國有經濟布局的戰略指導思想，可以說已經找到了一條科學的國有企業改革的思路。人們經常提出一個問題：為什么國有企業改革進行了這么長的時間還沒有取得成功。上面的分析大致可以回答這個問題。我國企業改革第一階段和第二階段的思路，雖然和以往相比有很大進步，但是這兩個階段的思路都是不可能完成改革的任務的。而這兩個階段經歷了15時間。1993年11月提出建立現代企業制度，在國有企業改革的微觀層次上找到了正確的方向，但是如果不明確要在宏觀層次上對國有經濟布局進行戰略性改組，現代企業制度也難以順利建成。而從戰略上調整國有經濟布局是1995年以后才開始逐步明確的。改革的指導思想明確了，但是實現這個指導思想還需要一個過程。一是把正確的指導思想變為完整的政策體系需要一個過程，二是貫徹政策還會遇到思想認識、利益矛盾等方面的困難。尤其是傳統體制長期積累下來的一些問題，如企業資金短缺、人員過多、辦社會負擔重等，以及發展過程中還會出現的新的矛盾和問題，解決起來也要有一個過程。所以，我們“既要充分認識推進國有企業改革和發展的重要性和緊迫性，又要清醒地看到這項工作的艱巨性和長期性，鍥而不舍地努力，不斷取得新的突破”（注：《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》。）。我們有理由堅定信心，經過努力來完成國有企業改革的任務。二、國有企業改革成功的必要條件這里所謂國有企業改革成功，是指從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中國有企業改革任務的勝利完成，這里的國有企業改革同已建成市場經濟體制國家的國有企業改革是有很大不同的，我們知道，在市場經濟條件下所有企業包括國有企業也是必須不斷改革的。現在我們向社會主義市場經濟的轉軌已取得了巨大成績，已建成了社會主義市場經濟體制的框架，但是還沒有建成社會主義市場經濟體制，國有企業改革離應該達到的目標更有相當大的距離。黨的十五屆四中全會提出，到2010年，國有企業改革的目標是基本完全戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構，建立比較完善的現代企業制度。為了順利完成國有企業改革的任務，研究國有企業改革成功的條件問題是很必要的。下面主要根據我國20年來改革的經驗，對國有企業改革取得成功所必要的若干條件進行分析。這些條件是：1。明確發展社會主義市場經濟是經濟體制改革的目標。2。明確市場經濟條件下國有經濟的功能、地位和作用，建立適應社會主義市場經濟體制的所有制格局。3。建立現代企業制度。4。進行配套改革，尤其是要轉變政府職能，實行政企分開。5。改進和加強企業管理。1。明確發展社會主義市場經濟是經濟體制改革的目標。經驗表明，正確確定國有企業改革的任務和目標是國有企業改革成功的必要條件，而這又要以正確確定經濟體制改革的任務和目標為條件。因此可以說，發展社會主義市場經濟是國有企業改革的依據。我們國有企業改革在進入第三階段即建立現代企業制度、調整國有經濟布局的階段，才從單純的擴權讓利轉變為制度創新，才有可能實現改革的目標。而提出建立現代企業制度和調整國有經濟布局又都是以提出發展社會主義市場經濟為前提的。改革前，我們實行的是高度集中的計劃經濟體制。這種體制是排斥商品傾向關系和市場機制的作用的，故稱為產品經濟。它的優點是可以集中使用資源，有利于完成某些國家規定的任務。在建國后的一段時間內，這種體制起過積極作用。但這種體制存在著一些根本性的弊端，不利于發揮地區、部門、企業和勞動者的積極性。經濟改革就是要在體制上創造條件，讓市場機制發揮作用，尤其是讓市場機制在社會資源配置中起基礎作用，克服以上弊端。但是，我們對于市場機制作用的認識經過了一個曲折的過程。改革伊始我們就認識到要讓市場機制發揮作用，在農村、城市采取的改革措施都是為此創造條件的。1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確了社會主義經濟是公有基礎上有計劃的商品經濟，以后更是自覺地實行了市場取向的改革，日益擴大了市場機制的作用。盡管如此，大家對市場機制在社會主義社會資源配置中要不要起基礎作用卻長期沒有取得共識。鄧小平同志在1979年就說過社會主義也可以搞市場經濟，其他有些同志也說過社會主義商品經濟就是社會主義市場經濟，但社會主義市場經濟的提法并未及時被人們普遍接受。鄧小平同志南巡談話，在全國范圍內進一步解放了思想，清除了錯誤的傳統觀念，這才為確立社會主義市場經濟這一正確提法奠定了思想基礎。商品經濟和市場經濟之間沒有不可逾越的鴻溝。商品經濟有一個從不發達到發達的發展過程。在不發達的商品經濟階段，市場機制還不能在社會資源配置中起基礎作用，這時候的商品經濟還不能稱為市場經濟。而當商品經濟發展到比較發達的階段，市場機制就在社會資源配置中起基礎作用，成了社會資源的主要配置者，商品經濟就成為市場經濟了。因此，商品經濟和市場經濟既有相同點，又有不同點。它們都要有市場，都要實行等價交換，都要開展競爭，都要發揮價值規律的作用，這些是共同點。但并不是任何商品經濟都是市場經濟，小商品經濟就不是市場經濟。只有商品經濟的社會化和市場化相當發達，市場機制成為社會資源的主要配置者，商品經濟才成為市場經濟。市場機制在社會資源配置中起基礎作用必須具備一系列條件。例如，既要有發達的商品市場，還要有發達的要素市場；要有靈活的價格機制；要有相應的微觀機制即現代企業；要有資源自由流動的各種必要條件；還要有正常的市場運行規則和健全的市場管理制度。為了充分發揮市場機制的積極作用并克服其消極作用和彌補其不足，還要有正確的宏觀經濟管理制度和政策。可見，市場經濟是生產力相當高度發展的產物，是一種發達的商品經濟。社會主義商品經濟理應是發達的商品經濟，因此社會主義商品經濟理應是市場經濟。如果只承認社會主義商品經濟而不承認社會主義市場經濟，那就在商品經濟和市場經濟之間劃了一條不該劃的鴻溝。由于這種不承認社會主義市場經濟的觀點曾經非常流行，因而使得社會主義商品經濟理論有局限性，在有些問題上不夠明確或不夠徹底。例如，我們曾把社會主義商品經濟的運行機制概括為計劃經濟和市場調節相結合，有些同志進而認為這就是計劃經濟為主，市場調節為輔，這樣就難以使市場機制在社會資源配置中起基礎作用。又如，一種流行意見認為，國有企業只能有相對的獨立性。所謂相對獨立，就是相對自主經營而不完全自主經營，相對自負盈虧而不完全自負盈虧。這樣，國有企業就難以成為真正獨立的商品生產者和經營者，難以成為真正的市場主體，從而也難以使市場機制發揮它應有的調節作用。再如，我們曾規定勞動力、土地和企業等都不是商品，這樣就難以形成生產要素市場，難以使國有企業優勝劣汰，難以充分發揮市場機制的作用。再如，政府作為國有企業的主管部門既有行政管理權，又有財產所有權，同時又不承認企業作為法人有法人財產權，這就難以實現政企職責分開，而政企職責分開則是市場機制充分發揮作用的前提條件。這些理論上的局限都曾影響到改革的實踐，增加了改革的困難，造成改改停停的局面。后來按照鄧小平同志的理論克服了這些局限，在繼承社會主義商品經濟理論的科學內容的基礎上，發展成為社會主義市場經濟理論，并據此進一步明確了企業改革以及價格改革、市場培育、宏觀管理改革的目標和要求，才比較順利地建成了社會主義市場經濟體制的框架。現在記住這個經驗教訓，還是很必要的。2。明確市場經濟條件下國有經濟的功能、地位和作用，建立起適應社會主義市場經濟體制的所有制結構國有企業在社會主義計劃經濟體制中的功能和它在社會主義市場經濟體制中的功能是不同的。在社會主義計劃經濟體制下，國有企業是完成國家計劃的基層組織，因此它的經營內容和經營范圍幾乎是無所不包的。而在社會主義市場經濟體制下，市場在社會資源配置中起基礎作用，國有企業則是政府用以彌補市場缺陷、實現某些社會政策目標的手段，例如用以提供某些公共產品，經營資源壟斷性行業，進行基礎設施和基礎產業建設，從事某些高科技產業，提供有關國家安全的產品等等。這一點，發達資本主義國家國有企業經營內容經營范圍的演變為我們提供了佐證。在這里，社會主義市場經濟和資本主義市場經濟是有共同點的。這就決定國有企業成功必須處理好國有經濟在國民經濟中的功能、地位和作用。也就要把國有經濟原來在國民經濟中的主體地位，改變為主導地位。把國有經濟放在國民經濟中的主導地位不同于那種不重視國有經濟，主張把國有經濟放在國民經濟中一般地位甚至取消的意見，也不同于那種不從實際出發，主張把國有經濟放在國民經濟主體地位上的意見。提出國有經濟是主導，這是歷史經驗的科學總結。在改革以前，除了農業，社會主義國民經濟中可以說是國有經濟一統天下的局面。在這種國有經濟不僅是主導而且是主體的情況下，是難以實現市場經濟體制的。因此，市場經濟要求企業成為真正獨立的市場主體，而在國有經濟一統天下的局面，即使主觀上要求在國有企業建立現代企業制度，使之成為真正的企業，也是不可能的。黨的十一屆三中全會以來，我們一直堅持發展多種經濟成分的方針。