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一、問題的提出

在中央政治局第十次集體學習講話中指出：“現在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’”。[1]近年來，“痕跡主義”的不良風氣在全國各地持續上演并呈現愈演愈烈的態勢。很多基層干部每天花費大量時間和精力為各種工作“留痕”而疲憊不堪，不僅給基層干部帶來了很大的負擔，而且已經影響到正常工作的開展，為廣大干部群眾所詬病。所謂“痕跡主義”，是指一些地方、部門和部分黨員領導干部“為應付監督檢查，在工作過程中只注重刻意留下‘痕跡’，對任務的落實和實際成效卻并不關心的態度和做法”。[2]“痕跡主義”是形式主義的新型表現之一，給政府的形象造成了負面影響。在推進全面從嚴治黨和落實中央八項規定精神的大背景下，必須剎住這股“痕跡主義”風氣，根治基層“痕跡主義”，從而保護和激發基層干部的干事創業熱情，真正為基層減負，進而推動黨和國家的事業穩步前進。目前，“痕跡主義”已經引起了理論界的關注，來自不同學科的學者從不同角度對“痕跡主義”開展了研究，如劉建軍和孫森對“痕跡主義”的性質進行了界定，認為“痕跡主義”是“一種片面注重工作痕跡而不顧實際效果的工作作風”；[3]張明認為，“痕跡主義”嚴重違反了馬克思主義學風，違背了以人民為中心的發展理念，造成了極大的行政虛耗和資源浪費；[4]韓喜平和劉雷從歷史視角分析了“痕跡主義”產生的原因，認為其產生與部分黨員領導干部封建思想殘存、理想信念缺失、政績觀念錯誤等因素有很大的關聯。[5]針對如何治理“痕跡主義”，很多研究者都認為，不僅要加強對黨員領導干部理想信念和政績觀的教育引導，而且要從制度設計上鏟除“痕跡主義”產生的根源。總結已有文獻可以發現，幾乎所有的研究者都將“痕跡主義”定義為形式主義、官僚主義的新型表現，認為其危害甚大，必須從多個層面系統治理。應當說，上述研究對“痕跡主義”的表現、產生原因以及解決策略等都開展了廣泛而深入的研究，為理論界和實務界認識、分析和整治“痕跡主義”提供了借鑒與啟示。同時，以上研究主要出自馬克思主義學科的相關學者，分析的視角主要集中在黨的建設領域。本文則從公共管理學科層面，以公共組織績效管理為分析視角研究“痕跡主義”，以期為該理論研究提供一個新的視角。

二、基層“痕跡主義”的現實表現

近年來，媒體曝光的基層“痕跡主義”案例較多，如“脫貧攻堅資料大比武”“搞一次衛生清掃需要9份檔案”，再如“一個貧困戶一份檔案24頁，一式四份96頁”“上午11點發通知，下午3點就要上報材料”，又如“基層干部每天到幾十個工作APP和微信群簽到、打卡”。“痕跡主義”在全國各地的許多領域都出現過，尤其是在脫貧攻堅領域，這種現象更為嚴重。一些扶貧干部坦言，原本應以精準扶貧為中心工作，結果卻變成以精心準備各類痕跡管理材料為中心工作，導致了脫貧攻堅工作的異化，不僅讓基層干部苦不堪言，而且引起了群眾的怨聲載道。[6]歸納各類“痕跡主義”案例，可以將“痕跡主義”的表現劃分為兩個方面：一方面，對被考核單位而言，“痕跡主義”主要表現為“虛假造痕”和“作秀抓痕”；另一方面，對考核單位而言，“痕跡主義”主要表現為“事事求痕”和“單純看痕”。第一，“虛假造痕”。“虛假造痕”是“痕跡主義”的主要表現之一。有些基層被考核單位往往通過“虛假造痕”應付上級考核單位的考核，所謂“工作不夠，材料來湊”。一些地方和單位面對上級的監督和考核，雖然沒有完全按照要求開展甚至根本沒有開展相關工作，但往往通過突擊“搞材料”和制作出各種精美的文檔來應付過關。對于上級要求召開的一些重要會議，有的地方和單位利用PS手段修改會議標題，有的地方和單位通過更換電子顯示屏文字修改會議標題，給上級造成已經召開會議的假象。第二，“作秀抓痕”。與“虛假造痕”的被動應對相比，部分基層干部奉行“痕跡就是成績”的理念，喜歡搞一些“花架子”工程，主動開展各類“痕跡主義”事項。一些地方和單位開展工作追求時時留痕、處處留痕，無論是召開各種會議，還是開展各類活動，首先是拍照，把拍完照等同于完成任務。如在當前開展精準扶貧和鄉村振興工作中，部分基層干部熱衷于與貧困戶或農民“合影留念”，而對真正要做的工作以及如何推動落實并不上心。基層被考核單位通過“作秀抓痕”，向上級考核單位展示政績，求取功勞。第三，“事事求痕”。一些上級考核單位在對基層的監督考核中，沒有根據工作性質、地區差異、形勢變化等因素通盤考慮，而是要求諸事留痕，以痕跡論工作。部分上級考核單位對基層工作留痕的要求很高，講求材料整齊，包裝精美，圖文并茂，最好文字、圖片、聲音、視頻等同時具備；要求與會議和工作相關的各類領導講話、制度規定、會議紀要、工作總結一應俱全，并且環環相扣，形成一個完整的證據鏈條，以證明確實開展了相關工作。上級考核單位通過“事事求痕”推卸可能帶來的責任。第四，“單純看痕”。部分上級考核單位在對基層進行考核過程中，考核內容主要聚焦在工作是否留有痕跡，而不是工作實績。基層是否開展了相關工作，只要有相關的證明材料就夠了，至于是否真正開展、是否產生了實際效果并不重要。一些上級考核單位到基層監督檢查浮于表面，工作只停留在基層這一層面，根本沒有到現場了解情況，更沒有到普通黨員群眾中獲取反饋意見。上級考核單位通過“單純看痕”逃避可能帶來的風險。

三、基層“痕跡主義”形成的原因

從公共管理學科的研究視域看，績效管理理論為我們提供了一個很好的視角。有研究認為，當前我國政府績效管理在項目安排、指標設置、考核方式以及結果運用等階段存在一些問題，導致了政府績效管理工作的科學性不足。[7]筆者認為，基層“痕跡主義”是政府績效管理工作非科學性的一種表現，這一現象背后反映的是上級對下級監督考核過程中存在諸多問題。管理學意義上的績效管理是指管理者與被管理者為了達成組織愿景而共同制定和實施的目標設定、結果檢查、業績衡量、工作獎懲、績效提升等一系列活動。[8]績效管理最早發源和存在于企業管理中，后來在公共組織管理中逐漸推廣和普及。20世紀80、90年代以來，績效管理在我國政府管理領域廣泛應用。上級政府通過目標設定、檢查驗收和激勵分配，在很大程度上實現了對下級政府的“控制”，推動了中央決策部署在地方政府的貫徹落實，提升了地方政府的治理績效。[9]然而，在實施績效管理和目標考核過程中，基層并非完全按照上級的意圖行事，許多“搞變通”“打折扣”“搞土政策”的行為時有發生，這些行為促使上級不斷改進監督考核方式，以增強績效管理本身的有效性。進入21世紀以來，我國的“壓力型體制”并沒有發生實質性改變，但上級對下級的績效管理卻呈現出新的變化。這種變化的突出特點就是技術治理的色彩更為濃厚，不僅加強了對下級指標完成的管理和問責，而且在對指標結構和標準的設計上，越來越有加強量化管理的傾向。[10]我國現階段的這種績效管理體制是“痕跡主義”產生的深層次原因。從公共組織績效管理的視角看，“痕跡主義”產生的原因是多種多樣的，既與部分基層干部的主觀意識有關，也與當前對基層干部的監督考核制度設計有關。已有研究認為，當前我國上級對下級的監督考核存在一些理念和設計上的誤區：錯誤地將績效目標能否達成等同于下級能否有效執行、將上級履責等同于檢查督辦，甚至錯誤地認為上級督查的力度越大、頻率越高，下級的績效水平就會越高。[11]分析“痕跡主義”的產生需要透過現象看本質。從表面上看，“痕跡主義”是由基層干部“發明”出來的，其產生的直接原因來自部分基層干部的假作為、懶作為、不作為，但究其實質，“痕跡主義”形成的最主要原因是由于上級部門監督考核制度設計與方式方法的不科學。[12]在現行的監督考核制度下，基層干部出于自利的考慮，很容易作出重“形式”而不重“內容”、重“數量”而不重“質量”的行為。一方面，部分基層干部政績觀有偏差。在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調，領導干部“要牢固樹立正確政績觀，既要做讓老百姓看得見、摸得著、得實惠的實事，也要做為后人作鋪墊、打基礎、利長遠的好事，既要做顯功，也要做潛功，不計較個人功名，追求人民群眾的好口碑、歷史沉淀之后真正的評價”。[13]黨的十八大以來，各地區各部門領導干部的政績觀有了很大的轉變和進步，積極踐行以人民為中心的發展思想，工作取得了較大進步，黨群干群關系明顯改善。但同時也要看到，部分領導干部的政績觀依然沒有從根本上得到改變：有的基層干部工作消極、為官不為，以文件落實上級精神、以會議代替工作落實、以“紙上談兵”代替“現場實干”，然后用各種材料加以美化包裝；有的基層干部不是以人民為中心、為人民服務，而是以上級為中心、投領導所好，熱衷于一些門面工程、“花架子”工程，工作稍有成績就急于向上級“邀功”。在上述錯誤政績觀的影響下，一些基層干部就有了各式各樣的“痕跡主義”表現和行為，以應對來自上級的各類檢查考核，為自己的工作業績“加分”“添彩”。另一方面，績效考核機制設計不科學。績效考核是一條“指揮棒”，上級如何運用這條“指揮棒”，對下級干事創業具有很大的影響。當前，上級考核機關對基層的監督考核機制設計還存在一些問題，主要表現在兩個方面：其一，考核標準模糊。績效考核的基本要求是考核標準必須清楚明晰、操作性強。然而，很多面向基層的考核并沒有相對明確的標準，有些工作務虛不務實，停留在表面。更有一些針對基層的監督考核隨意性較大，不同人員的監督考核標準不盡相同，自由裁量空間很大。其二，責任能力不匹配。績效考核的重要前提是被考核對象具備完成任務的能力，但目前，絕大部分工作任務都以屬地管理的名義被攤派到基層，基層在面臨巨大工作任務的同時，在政策以及人財物等資源方面嚴重不足，這就產生了工作責任與能力的不匹配問題。面對相對模糊的監督考核標準，面對“上面千條線，下面一根針”的現狀，一些基層干部雖然無可奈何，但又不得不把時間和精力放在如何應對上級各類檢查、督查、監督、考核上，從“為人民服務”變為“為材料工作”。導致很多工作只停留在紙上、照片上，沒有落實到實際行動中。

四、治理基層“痕跡主義”的基本思路與具體措施

基于上述分析可以發現，基層“痕跡主義”產生的最主要原因在于當前上級對基層工作的績效考核機制設計不科學。因此，治理基層“痕跡主義”，除了對基層干部進行教育引導外，關鍵的破解思路就是要從完善績效管理的視角加以分析和研究。要改變當前監督考核急功近利、以偏求全的傾向，克服監督考核過程中的形式主義問題。事實上，針對基層“痕跡主義”，中共中央辦公廳印發的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》明確指出，要“改進督查檢查考核辦法，必要的記錄、臺賬要看，但主要看工作實績，不能一味要求基層填表格報材料，不能簡單以留痕多少評判工作好壞，不能工作剛安排就督查檢查、剛部署就進行考核，不搞花拳繡腿，不要繁文縟節，不做表面文章”。[14]基于公共組織績效管理理論，結合基層“痕跡主義”的表現與產生的原因，筆者認為，治理基層“痕跡主義”可以按照以下思路并采取相應的措施：(一)基本思路。根據績效管理理論，衡量員工工作績效的方法主要有結果考評法與行為考評法，前者強調員工工作的產出和結果，后者強調員工做了什么。[15]對基層工作以及基層干部的監督考核，同樣可以采取這兩種考評方法。有的工作例如拆除違章建筑，干部的工作行為與工作結果之間存在較為明顯的關聯，并且工作結果會隨著時間加以改進，這類工作就適用于結果考評法；有的干部的工作行為與工作結果之間雖然存在聯系，但關聯程度不十分明顯，且工作結果的發生需要較長一段時間才能顯現，這類工作就適用于行為考評法。但在選擇某種考評方法時，必須科學界定工作的性質是什么，并以此為依據選擇相對應的考評方法。基于公共組織績效管理視角治理基層“痕跡主義”，需要從工作結果與工作行為兩個層面出發，根據工作的具體性質和基層的具體情況，堅持內部評價與外部評價相結合、結果導向與群眾導向相結合原則，側重使用某一種考評方法或統籌使用兩種考評方法，從而全面準確、科學客觀地衡量基層干部的工作結果與工作行為。(二)具體措施。第一，設計科學的考核指標體系。根據公共組織績效管理的一般原理，考核指標體系設計對績效管理的客觀性和有效性具有直接影響。如果考核指標體系設計不科學，那么績效考核的結果通常也是非科學的，甚至會產生誤導或相反的結果。當前，對基層干部的考核指標體系存在寬化、虛化、模糊化等問題，指標體系涵蓋諸多方面，考核重點不夠突出，指標設計不夠精準。因此，應區分基層干部的工作結果與工作行為，科學設計針對不同工作結果與工作行為的考核指標體系，靈活運用結果考評法與行為考評法給予考核評價。兩種考評方法在具體操作中可遵循如下程序：結果考評法首先是界定基層干部的工作職責，然后是制定基層干部的考核標準———關鍵績效指標(KPI)；行為考評法首先是考察基層干部是否具備完成某項任務的能力，然后是制定基層干部的考核標準———關鍵行為指標(KBI)。在指標體系設計過程中，要堅持抓大放小的原則，重點是抓住一些關鍵指標與核心環節，采取合并同類項等方式加以改進，讓基層干部從一些繁瑣的、無謂的考核事務中解脫出來，從紛繁復雜的各類材料、表格、賬目的考核中解脫出來。建立并完善考核評價清單機制，逐步減少和取消一些不必要的考核工作事項，防止個別單位和個人隨意增減工作留痕事項。第二，進行差異化考核評價。通常而言，為使績效考評結果可以相互比較，評價指標的設計應當相對統一。然而，考慮到我國不同地區的經濟發展水平、自然條件、社會經濟結構差異較大，不同系統和不同層級政府所履行的職責和面臨的問題不同，因此，在考核評價上，需要堅持分類原則，對一些指標設置不同的權重。[16]事實上，只有在考核評價指標設計上體現一定的復雜性，才能準確評價被考核對象的真實績效。當前，對基層干部的考核評價還存在“上下一般粗、左右一個樣”的“一刀切”問題，存在一個統一的指標體系評價所有的地區、單位和部門的問題。針對基層干部考核評價“一刀切”問題，必須進行差異化考核評價。在指標設計和考核評價上，要體現地區、城鄉、系統、部門、層級的差別，要區分不同的考核評價對象，制定相應的考核實施細則。當然，強調差異化的考核評價并不意味著考核評價沒有一個基本的標準。在具體操作過程中，可以采取“底線指標”+“增量指標”的方式，以增強基層干部的責任感。此外，值得注意的是，不同的考核領域在時效性上存在差異，有些考核領域見效快，有些則需要一定時間。對于某些領域的考核評價，上級要給基層開展工作的時間，不能剛布置任務，立馬要求見成效。在這一點上，紀檢監察部門要加大對監督考核單位的監督執紀問責，規范監督考核的操作程序，防止監督考核的泛化。第三，深入實地開展調查研究。當前，上級對基層的監督考核存在考核標準過高、過分強調績效結果的問題，一些上級部門對基層的監督考核浮于表面，滿足于觀看展板、檢查材料，缺乏到實地一線開展工作落實情況的調研考察，這就在一定程度上助長了基層“痕跡主義”的滋生。在黨的一中全會上指出：“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權。調查研究是我們做好工作的基本功。”“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。”[17]“正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究”是關于調查研究的新觀點、新論斷，賦予了調查研究更加豐富的內涵，對當前各項工作的貫徹落實具有重要的指導意義。判斷政策在基層是否真正貫徹落實、評價基層干部是否取得工作實績，上級監督考核單位必須深入實地開展調查研究，從而根除基層應付檢查和欺上瞞下等“痕跡主義”；不僅要注重對客觀績效指標的考核，而且要注重對主觀績效指標的考核，從而使得考核評價的結果更加全面準確。上級在對基層干部工作開展和政策落實情況進行調研的過程中，要堅持內部評價與外部評價相結合、結果導向與群眾導向相結合的原則，走好群眾路線，注重傾聽和采納普通黨員群眾的真實聲音和意見建議，推動公眾參與基層干部績效考核。[18]需要指出的是，強調治理基層“痕跡主義”并不意味著不需要“痕跡管理”。治理“痕跡主義”，不是對“痕跡管理”的抹殺或全盤否定。事實上，“痕跡管理”作為各級黨政機關的一種管理手段，全方位、無死角地記錄管理工作過程及其內容，有助于提高工作的規范性和嚴謹性。在很多公共管理領域，一定程度的工作留痕是十分必要的：一方面，把工作中的做法和經驗記錄下來，有利于總結工作中的經驗和教訓，推動工作進一步開展；另一方面，把干部執行政策和落實工作的情況記錄下來，有利于激發干部履職意識和責任意識，推動工作落實和效能提升。[19]然而，過分地強調各項工作必須時時留痕、處處留痕，這就從“痕跡管理”變成了“痕跡主義”，把實現目的的手段變成了目的本身，完全偏離了“痕跡管理”設計初衷。隨著信息技術的發展和數字政府建設進程的加快，未來的“痕跡管理”要注重借助“互聯網+”和大數據技術，從而實現管理工作的便捷化、精準化、動態化和高效化。

就新華社一篇《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》的文章作出重要指示時強調：“糾正‘四風’不能止步，作風建設永遠在路上”。[20]“痕跡主義”折射的問題是只重“形式”不重“內容”，只重“過程”不重“結果”，是與我們黨的作風建設背道而馳的。2019年3月，中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確指出，要解決督查檢查考核過度留痕的問題，強化結果導向，堅決糾正機械式做法，真正為基層減負。[21]如何根治基層“痕跡主義”，公共組織績效管理視角提供了一個可能的思路。在落實為基層減負的過程中，各地區各部門特別是各級黨政領導干部這個“關鍵少數”，要深入學習貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的精神，貫徹落實中央八項規定精神，持續推進作風建設，完善相關制度，防止陷入“以形式主義應對形式主義”的怪圈，從根本上消除“痕跡主義”滋生蔓延的土壤，從而最大程度地激發基層干部的積極性、主動性、創造性，讓基層干部把更多時間用在抓工作落實上，為奮力推進新時代中國特色社會主義事業實現新的輝煌。

作者:代凱 單位:中共廣東省委黨校