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編者按：本文主要從引言；旅游資源所有權與經營權相分離的必要性；旅游資源所有權與經營權相分離存在的主要問題；兩權分離的應對策略；結論進行論述。其中，主要包括：旅游資源所有權與經營權相分離的含義、國內眾多旅游景區都踏出轉讓經營權這一步、城市企業支撐著國民經濟的持續穩定發展和國家財政收入的不斷增加、歸口這些部門管理的景區管理機構，也就逐漸演變成了景區開發、經營的主體、對景區資源的管理和經營缺乏監督和約束、改革發展大趨勢的要求、旅游資源的所有者往往缺乏開發和管理旅游資源的能力、旅游資源所有者大多缺乏足夠的開發建設資金、旅游資源兩權分離的嘗試已經取得了成功的經驗、相關部門認識不一，對推進經營權轉讓較為謹慎、評估體系尚未形成，易導致國有資產流失、嚴格按照規劃實施開發、加強旅游景區經營權轉讓方面的法制建設等，具體請詳見。

論文摘要：旅游資源有權與經營權分離的運動在全國上下引起廣泛的關注，兩權分離是改革發展大趨勢的要求，但是旅游資源所有權與經營權的分離也存在著一些問題,如：相關部門認識不一，評估體系尚未形成，導致國有資產流失政府監督管理缺位，造成景區資源的破壞性開發等。因此，我們要循序漸進的推進兩權分離。

論文關鍵詞：旅游資源；所有權；經營權；分離

0引言

旅游資源所有權與經營權相分離的含義是，在堅持資源國家所有、嚴格保護、永續利用的前提下，在一個旅游資源(景區)內，經政府統一規劃(或政府審批規劃)后，把開發經營權剝離出來,通過政府與投資者簽訂保護開發、建設經營協議，授權投資者依法有償取得一定期限內的開發經營權及其收益權，其核心是“國家所有、政府監管、企業經營”

隨著1998年被稱為引領中國旅游業發展方面的模式碧峰峽模式的建立,國內眾多旅游景區都踏出轉讓經營權這一步,如2001年2月,四川省旅游局宣布出讓包括九寨溝國家森林公園在內的十大著名旅游景區以及100多個景點的經營權;2001年10月,湖南省鳳凰縣政府將鳳凰古城、南方長城、黃絲橋古堡等八大景點的50年經營權轉讓給黃龍洞公司等等。本文擬針對旅游資源所有權與經營權分離的必要性，可能出現的問題及其轉讓之后政府的責任問題進行探討。

一旅游資源所有權與經營權相分離的必要性

我國二十年前開始的經濟體制改革，正是在所有權與經營權兩權分離理論的指導下,才有了城市企業承包經營責任、租賃制、股份制和中外合資合作等各種改革形式的不斷深化和現代企業制度的建立,也才有了今天城市企業支撐著國民經濟的持續穩定發展和國家財政收入的不斷增加。可以說,沒有“兩權”分離的理論和實踐,就沒有中國企業改革和國民經濟發展的今天。但是長期以來，我國旅游資源的經營管理模式卻是所有權與經營權合二為一的，一直沿襲著國家所有，政府經營的傳統模式。

在我國,根據不同的性質，旅游資源分屬不同的政府部門管理：風景名勝區由建設部門管，森林公園由林業部門管，自然保護區由環保部門管，文物保護區(單位)由文化部門管，地質公園由國土資源部門管，寺廟由宗教部門管，江河湖泊和水利工程由交通、水利部門管等等。本來這種管理，從政府職能來講，應該是管規劃、管保護、管監督，但隨著旅游業的發展，這些旅游資源的經濟價值越來越大，因此，歸口這些部門管理的景區管理機構，也就逐漸演變成了景區開發、經營的主體，既管理又經營，實行改革開放前的國有工業企業那種在政府部門直接指揮管理下的國有國營模式，而且是事業單位企業化管理的國有國營模式。這種條塊分割、部門壟斷的經營管理體制，隨著我國旅游產業的不斷發展和國家改革開放政策的不斷深入,其弊端表現得也越來越明顯：資金不足不僅影響資源的開發建設進程,使旅游的開發建設嚴重滯后,阻礙了旅游產業和地方經濟發展,而且也影響了對旅游資源的保護、生態環境建設的投入；規劃管理水平不高，影響了資源的有效保護和合理利用，降低了旅游景區應有的品位；旅游資源管理部門事業單位大鍋飯的體制，影響了旅游景區發展的活力和旅游服務質量的提高；政事不分，政府部門自身對其歸口管理的事業單位實施監督，影響了監督的有效性、公正性等等。⑵

另外，按照道理，由政府進行管理和經營能夠避免市場經濟實體經營所帶來的短期行為和對旅游資源的過度利用而導致的破壞，然而實際情況并不如我們想象的那么好。由于這些政府部門既是管理者同時又是經營者，對景區資源的管理和經營缺乏監督和約束，往往在地方、部門、單位甚至個人利益驅動下，出現了名義上對資源進行保護，實際進行壟斷獲利的行為；或名義上進行開發建設，實際上是進行破壞的行為。正如中國社科院旅游研究中心主任張廣瑞指出的：“這樣非常不利于景區的統一規劃和監督管理。”因此由政府來管理和經營，若缺乏必要的專業指導、必要的監督機制和約束機制，同樣會造成資源的破壞，景區得不到有效保護。

由此可見，旅游資源經營管理的傳統模式已到了非改革不可的地步，必須突破旅國上下引起廣泛的關注游資源只能由政府成立的管理機構直接負責經營和管理的現有國家所有、政府經營的傳統模式，在體制上創新，進行旅游資源所有權與經營權相分離的轉變，大膽探索旅游資源保護和開發利用的新形式和新途徑，推動新世紀中國旅游產業的加速發展和旅游資源的合理利用。

（一）改革發展大趨勢的要求

中國旅游景區管理體制歷來以政府直接集權管理為主,這種體制的調控手段單一，調控能力有限，調控效果不明顯，并且由于多頭管理，各自為政局面的出現，嚴重影響了景區的可持續發展。隨著中國社會主義市場經濟的發展，實行資本所有權與資本經營管理權的分離，實行制，成為現代市場經濟運行的一個基本模式。細化到旅游行業經濟發展中，政府對旅游業的調控手段也應作出相應調整，其主要職能也應該轉化為從宏觀上管理和監督旅游行業的發展，而微觀上的經營運作應下放給旅游企業，管好宏觀，放活微觀，將國有資產的產權進行市場化構造,或改造,或轉讓,或混合,或出售、拍賣，以實現國有資產配置優化以及投資主體的多元化。⑴

盡管旅游行業的改革發展及所需資源具有其特殊性，但同樣不能違背社會資源所有權、占有權關系調整變革規律的基本要求。我國的旅游業進一步的發展，已經到了要在產權關系上進行調整的時候，這個問題已經成為我國旅游產業發展中各種矛盾解決的關鍵所在。

（二）旅游資源的所有者往往缺乏開發和管理旅游資源的能力

旅游資源的開發經營管理，是一項專業性非常強的工作，它需要開發經營管理者對自然、地理、林業、水文、歷史、文化、宗教、文物、等方面的知識具有較為深入的了解，而且還要求具有社會學、心理學、經濟學、管理學等許多方面的知識，更要具有較為豐富的旅游資源開發運營管理的經驗。然而我國旅游資源豐富的地區一般都處于經濟文化發展比較落后的地區,這些地區不僅缺乏必要的開發資金,更缺乏善于策劃、懂經營、會管理的專業人才。在這種情況下,開發和利用資源,僅僅依靠當地的條件和能力是遠遠不夠的。有些地區由于這些問題的存在,致使許多優質的、具有很高旅游價值的資源,長期處于閑置浪費或低水平開發狀態,有些甚至被人為破壞,以至造成無法挽回的嚴重損失。如果進行一定的資源整合,將寶貴的資源轉讓給真正有實力、有經驗的開發經營者來經營和管理,就可以使資源很好地利用起來,使其充分地發揮應有的效益。湖北宜昌市石門洞風景區,由于經營管理不善,已逐漸被人所淡忘。為啟動旅游資源,宜昌市決定,讓有實力的企業托管石門洞景區,讓懂管理善經營的人管景點,并最終將景區經營權轉讓給宜昌教育旅行社，而政府管理部門則重點抓規劃管理。宜昌教育旅行社獲得經營權后,迅速對景區進行了整體包裝和形象策劃,并對部分破舊景點進行修復改造,如今景區游人如織。

（三）旅游資源所有者大多缺乏足夠的開發建設資金

一般講,一個中等規模的旅游景區,不包括景區外道路的修建,從最初開發到取得一定經濟社會效益,沒有幾千萬人民幣的投入,沒有三至五年的時間不能解決問題。從目前來看,依靠政府的力量在旅游資源開發和各景區建設中的資金投入是十分有限的,而且大規模的長期投入如果完全由政府來承擔也是不可能的,也不符合市場化原則的。尤其是在一些縣及縣以下的旅游資源開發及景區、景點建設中,資金的捉襟見肘是十分普遍的,政府也無能為力。而通過經營權的有償轉讓,使景區經營權和所有權適當分離,吸引真正有實力的經營者進入景區,使經營者能夠實現責權利相結合,真正將景區旅游資源利用好,經營好。所以,經營權的轉讓是解決景區發展和建設中資金問題的很好的途徑。例如，湖南鳳凰縣人民政府將其所屬黃絲橋古城、沈從文故居、熊希齡故居、奇梁洞、南方長城、鳳凰古城、沱江及楊家祠堂8大景點的50年經營權轉讓給湖南黃龍洞投資股份有限公司。按照合同規定,受讓方黃龍洞投資股份有限公司將在經營期內向鳳凰縣人民政府支付轉讓費8.33億元人民幣,黃龍洞投資股份有限公司將在前兩年內投資8500萬元人民幣用于鳳凰古城部分城樓、南方長城和游道的修復及其他主要景點保護設施和游覽設施的修建和改造，由于有資金和人才優勢,經過一年的運作,已為鳳凰縣旅游業的發展帶來硅谷效應。

（四）旅游資源兩權分離的嘗試已經取得了成功的經驗

通過產權關系調整,經營權的轉讓,旅游資源的開發建設發生了質的變化,實現了經濟效益、社會效益和環保效益的統一。如世界自然遺產九寨溝,新中國成立以來國家的總投入僅1000萬元左右,這些連治理九寨溝泥石流災害都不夠,根本談不上保護。許多景區經營權轉讓后,不僅引進了開發建設資金,也同時引進了大量環境保護資金,扭轉了過去那種低投入、低開發、低保護的局面,轉向高投入、高開發、高保護的良性發展軌道。

兩權分離經營成功后既可以讓百姓脫貧致富,也可以增加地方財政收入。長年生活在風景名勝區周圍的城市居民和鄉下百姓,可以享受資源開發后產生的經濟效益,實現就業和家庭收入的增加，地方財政也會因此得到應有的改善。如碧峰峽在成都萬貫集團介入前,毫無名氣,年接待游客不到2萬人,門票收入不過20萬元周圍的農民年收入僅300來元,生活十分貧困。政府為發展旅游,傾其所有,投資580萬元,對碧峰峽進行開發建設。萬貫集團介入后,投資數億元,在保護自然資源!生態資源的前提下,高起點規劃,高質量開發,高水準包裝推介,使碧峰峽名聲大振,成為旅游熱點。2000年,碧峰峽旅游收入8600多萬元,利潤2600萬元,創稅收500萬元,為當地帶來綜合收入1.6億元。

二旅游資源所有權與經營權相分離存在的主要問題

我國旅游景區經營權轉讓工作起步于20世紀末期，迄今已有不少成功的案例，但從總體而言，旅游景區的經營轉讓工作仍處于探索和起步階段，還存在著較多問題，這主要表現如下：

（一）相關部門認識不一，對推進經營權轉讓較為謹慎

轉讓經營權已成為當前一些旅游景區管理和經營改革過程中引入企業經營的一種制度創新模式，但鑒于旅游資源具有唯一性、脆弱性等特點，以及相關理論、政策研究滯后等原因，產生各種不同認識和意見。一種意見認為不能將旅游資源混同于一般的自然資源，不能將國家旅游資源混同于一般的國有資產，必須對旅游景區資源經營權轉讓持遠見、謹慎和對歷史負責的態度，否則難以處理好經濟效益與社會效益、眼前利益與長遠利益、景區資源開發與保護等關系，容易導致資源破壞現象的發生。另一種意見則認為轉讓經營權、引進外來資金投資開發旅游資源是市場經濟發展的必然。在這種情況下，推進經營權轉讓，政府有關部門對此心存疑慮，持十分謹慎態度，無形中影響了這項工作的開展。

（二）評估體系尚未形成，易導致國有資產流失

從近幾年在旅游資源經營權轉讓的實踐看，國有資產流失是旅游景區經營權轉讓過程中存在的最嚴重問題，這主要是由于旅游景區經營權轉讓仍是“摸著石頭過河”，許多經營權轉讓程序不規范、評估體系未健全等因素造成的.目前景區經營權轉讓，通常的做法是企業與景區所在地方主管部門簽訂開發經營協議，其它利益主體并不參與協議的協商，這一轉讓程序容易引發出國有資源利益受損或尋租行為，國內也還未形成評估旅游景區無形資產的標準，加上部分地方政府急于求成，在招商引資中對資源價值低估和經營收益權廉價出讓，對景區景點無償委托民間經營管理等，容易造成國有資產的流失。比如，2000年，位于陜西太白山國家自然保護區外圍的旅游度假區委員會，將其核心區以西700多畝土地的70年經營權以四荒地的價格僅400多萬元轉讓給某民營企業；再如“長運”收購滕王閣的經營權，管理處就有些人認為，國家上億元的資產只賣了6000萬，資產的流失是顯而易見的。類似的情況還有很多，這些已情況引起政府有關部門的高度關注。⑷

（三）政府監督管理缺位，造成景區資源的破壞性開發

旅游景區經營權的轉讓，實現了旅游資源的政府壟斷經營轉向市場配置、政府管理部門從旅游資源的經營者向旅游資源的管理者轉變.但在轉變過程中，仍存在著部分地方政府及主管部門將經營權的轉讓錯誤認為是所有權轉讓，對景區內經營行為基本不聞不問，削弱對景區的宏觀調控和全面監督。部分投資企業單位，也錯誤地認為政府監督是對其經營權的干涉，片面追求利潤，急功近利，出現掠奪性開發，粗放式經營，忽視對生態環境的保護，造成景區內的旅游資源的破壞。比如，一些投資商在取得旅游資源（景區）的經營權后，急于收回成本，置環境保護、可持續發展于不顧，大上高污染、周期短、見效快的項目，進行掠奪式經營。有的在旅游資源（景區）的核心區大興土木，開山炸石、濫建餐飲、住宿、娛樂、商店等設施，破壞旅游資源（景區）的主體景觀和生態環境

（四）管理法規尚未健全，影響景區資源開發與保護

實行旅游景區經營權轉讓,必須以相關法律、法規為保障。目前，我國法律、法規對這一領域的相關規定較少，只對旅游資源國家所有、文物及風景名勝區保護等進行了嚴格立法，而對經營權歸屬無具體規定,由于缺乏統一的《旅游法》的歸納總結，各種旅游行業的相關規定分散在大量的相關法律、法規和規章中，這種無系統性，必然導致無法可依，且立法漏洞無法避免。由于旅游資源開發與保護缺乏完善的法律保障體系。在旅游資源經營轉讓過程中，已經出現因法制不健全而導致國有資產流失，旅游景區內資源權屬未劃清、管理體制未理順、經營者責任義務未明確等影響景區資源開發與保護等現象。

三兩權分離的應對策略

（一）嚴格按照規劃實施開發

科學的規劃,是旅游資源有序開發、實施可持續發展的根本保證。各級政府和相關部門要把制定科學的開發建設及保護規劃放在首位，規劃一經確定，任何開發商都必須嚴格按照政府和有關部門審批的規劃進行旅游資源的開發建設和經營活動，確保規劃的嚴肅性和權威性。

在旅游資源的總體規劃和詳細規劃中，必須明確規定強制性內容，任何單位和個人都不得擅自調整已經批準的總體規劃和詳細規劃的強制性內容。確需調整的，必須先對原規劃的實施情況進行總結，就調整的必要性進行論證，并提出專題報告，經上級政府認可后方可編制調整方案，調整后的總體規劃和詳細規劃，必須按照規定的程序重新審批。調整規劃的非強制性內容，應當由規劃編制單位對規劃的實施情況進行總結，提出調整的技術依據，并報規劃原審批機關備案。

（二）加強旅游景區經營權轉讓方面的法制建設

隨著旅游業改革的深入，旅游景區逐步從過去行政管理向市場管理模式轉變，必須建立適應市場化、規范化管理的旅游資源開發與保護的法律保障機制。一要正確認識國家作為資源所有者的涵義，解決長期在條塊分割的行政管理和利益分配機制，以及行業管理部門“業內立法，據法爭利”的問題，理順旅游管理體制。同時，進一步明確旅游資源經營權轉讓僅僅是資源中旅游功能的專業化和市場化管理經營，是旅游開發與管理的政府特許經營，而不是將資源的生態功能、教育功能、科研功能進行特許經營，從而使旅游資源保護的開發、利用、經營管理做到有法可依。二要建立旅游資源開發與保護法規法律體系，明確經營者的法律責任和義務。如營業收入中必須有一定比例用于景區保護，并納入財政專戶管理，經營期間應嚴格遵守景區總體規劃，應根據環境承載量來確定客流量，在項目增設過程中，應遵守國家相關法律法規，并必須經有關方面及專家嚴格論證，合同期滿后，景區保護水平必須不低于一定的指標等。三要進一步劃清景區資源權屬，保障旅游景區開發與建設.解決旅游資源開發與管理中困擾著經營權轉讓的景區內產權歸屬等問題。⑶

（三）按照不同的類別和等級，有步驟的轉讓景區的經營權。

對于不同類別的景區，如歷史文物類、自然景觀類、休閑娛樂類等，應該采取不同的開發經營政策。我國的景區分為世界級、國家級、省級、縣市級不同的級別，景區經營權的轉讓應該以此為依據區別對待。顯然，屬于世界級的景區，即世界自然文化遺產，經營權絕對不允許轉讓。但是，其他級別的景區，則可以根據具體的情況，如國家財政支出狀況、地方財政壓力、景區的重要性和特殊性等等方面，采取相應的開發經營策略。尤其是對于一些意義不大，但是潛力不錯，而當地政府無力開發的景區，完全可以轉讓經營權，實現雙贏的局面。這種做法具有更深層次的意義，即可以節省出更多的資金全力投資、開發、保護意義重大的景區項目。當然，在景區經營權轉讓的過程中，應該有計劃、有步驟地穩步推進，切不可操之過急，盲目開發。一方面，景區的資產評估需要一定的過程，而政府也要給企業必要的指導和引導；一方面，企業也要對景區的投資項目進行細致、謹慎的考核與評價，積極配合政府的監督、管理行為。這個過程是不可缺少或縮短的，只有這樣，才能順利實現景區經營權的轉讓。

（四）加強監督,堅持以保護為前提的景區開發經營原則

旅游資源經營權和所有權的分離只是經營方式的轉變,是由誰經營的問題,而不是經營好不好的問題。經營權的轉讓并不等于破壞，不轉讓也并不說明就不會有破壞。就如明敦煌莫高窟珍貴的壁畫斑駁脫落，損失慘重且無法挽回，青海湖鳥島大片豐美的草原開始沙化，島上鳥群數量也呈下降趨勢，這兩個景區并沒有出讓經營權，同樣也出現了旅游資源被破壞的情況。因此，關鍵問題在于要建立強有力的監督約束機制，對經營者的開發建設項目和經營活動依法進行嚴格的監管，只要在開發中保護,在保護的前提下開發,這樣就能做到旅游資源的可持續發展和利用。具體地說,可以通過實施“123工程”來實現。⑸一是樹立一個指導思想,即前提是規劃,核心是保護,關鍵是管理,圍繞是核心,搞好總體規劃,加大管理力度,合理地進行開發,科學地利用資源,使資源保護和旅游開發呈良性循環。二是堅持兩個基本原則,其一是堅持依法治區的原則,把教育與懲罰相結合,以教育為主,預防和整治相結合,以預防為主,不斷提高民眾法律意識,保護意識。其二是堅持分區管理的原則,視景區資源的珍貴度把它們分成不同的區域,并按其功能性質的不同制訂各區具體的保護原則和措施。三是實行三個嚴格控制,其一是嚴格控制游人總量和活動范圍,減少人為因素對環境的不良影響;二是嚴格控制非保護性的開發和建設;三是嚴格控制違章建筑,景區內新建的一切建筑物必須嚴格按照有關規定進行審批,不得有礙觀瞻和環境的和諧。

四、結論

在我國國民經濟市場化改革的歷史進程中,因地制宜,積極穩妥,循序漸進地推進旅游資源所有權與經營權的分離,是我國旅游資源經營管理體制改革的重要內容,旅游資源所有權與經營權的分離必將提高我國旅游資源的經營效率,提升我國旅游業的競爭力，從而把我國的旅游事業推向一個新的發展階段。

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