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中國旅游業是一個新興產業部門，它雖然起步較晚，但已在改革開放中，伴隨著國民經濟的騰飛而發展起來，形成了較為完善的產業結構，截止到93年底，全國有旅游飯店2552家，客房38．6萬間，旅行社3288家。定點餐館1100多家，定點購物商店1100多家，旅游汽車5萬多輛，定點娛樂設施300多家。北京市有涉外定點飯店231家，旅行社316家，定點餐館183家，定點商店151家。對外開放景區266個。橫向上，吃、住、行、游、娛、購六大行業綜合配套，平衡發展；縱向上，形成了以七大旅游熱點城市為中心的遍及全國的旅游產品網絡。使其無論從規模到效益，都已成為第三產業的支柱行業，僅1994年我國旅游外匯收入就達73．23億美元，接待入境旅游人數4386萬人，國內旅游人數4．5億人次，回籠人民幣950億元。而北京旅游業1994年突破20億美元，與貿易創匯基本持平，接待海外旅游者203萬人次，創歷史最好水平。中國的旅游業正在以它特有的朝氣和發展潛力邁向二十一世紀。

但是，同一切新生事物一樣，中國旅游業作為一個新興產業部門畢竟還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會整體相適應的法制體系，以法治業，以法興業，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。

一、旅游市場現存的問題。

目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：1、旅游宏觀調控乏力。行政管理部門權威不夠，缺乏強有力的宏觀調控機構。部門所有、各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場難以實行統一管理。同時，與管理相應的一系列配套政策、法律法規、措施未跟上，使行業管理形成既無“權力”又無“法力”。2、現行旅游體制難以適應現代企業制度的要求，特別是國營旅游企業，面臨著與全國國營企業共同的問題，也就是如何轉換經營機制的問題。3、旅游業發展到如此規模，但“旅游法”以及與旅游相關的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業發展的許多問題無法確定下來，旅游業在國民經濟中的地位不能法定化，旅游行業管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解決。從微觀上講，由于法律制度不健全，旅游市場也出現了許多問題：企業之間利用不正當手段竊取商業秘密，盜用企業名稱，損害企業利益等競爭行為；推銷假冒偽劣產品，侵犯旅游者合法權益；服務態度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務項目，改變旅游日程；導游不導，擅離職守，造成旅游者人身、財產損失；餐飲質量低劣，不符合衛生標準，甚至出現食物中毒；“黑導”、“黑車”、“黑攝影”擾亂旅游市場秩序；景區商販尾隨兜售，強買強賣，致使景區秩序混亂等。

旅游市場出現的這些問題，無論是宏觀的還是微觀的，它們之間有著內在的聯系，從法律的角度看，這些聯系都帶有某些法律上的特點，都有可能轉化為法律問題。這是因為各個主體都有法律法規明確規定的權利和義務，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會引發出法律問題。如旅游行政管理部門在宏觀調控，實施管理行為時，侵犯了旅游企業和旅游者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業未向旅游者提供約定的服務標準也要承擔違約責任，如果因旅游職工個人原因所造成，企業則要追究個人的法律責任；旅游者在游覽過程中進行違法活動也要受到法律的制裁；同樣旅游者人身、財產受到損害也會要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場經濟下，在法制的國家里，一切問題都有可能轉化為法律問題。二、政府必須對旅游市場進行調控。

旅游業的調控是指政府為實現旅游業供需總量的平衡，保持旅游業持續、穩定、協調發展，而對旅游市場進行的調節和控制。

為什么在建立社會主義市場經濟中還要提出旅游市場調控問題？主要基于以下原因：1、旅游業的特性決定的，旅游業是一項綜合性、依托性極強的行業，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業無法比擬的，也正因為如此，決定著它具有一定的脆弱性。只要任何一個行業、任何一個市場風吹草動，都會對旅游業產生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過旅游行政管理部門收集各種信息，經過綜合分析才能從宏觀上把握旅游需求的脈絡，指導旅游供給的發展。而旅游業本身是一個綜合性的產業部門，旅游業內部的吃、住、行、游、娛、購六大行業存在客觀比例，要求按比例協調發展，而市場調節是一種事后調節，有一定的時間差，旅游企業及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現結構失調，浪費了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調節不能保持旅游業的良性發展。因此，對旅游業來說，政府調控尤為重要。2、市場功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價便可得到來自外部的經濟好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業的地理區位升值，還有旅游飯店及旅游景點建成后，附近的旅游企業也因此受益，出現所謂“搭車”現象；有些旅游企業的活動會造成外部主體的經濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點的開發，可能由于保護措施跟不上，容易造成環境污染，我國接待的旅游者大多來自發達國家，他們的消費水平高，可能會引起國內一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動旅游區的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機制的自發作用得到補償和糾正。3、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍環境較差，而我國又是一個發展中國家，國家財力有限，只有通過旅游行政管理部門總體考慮，用有限的資金重點地逐步開發，才能形成我國旅游業的“拳頭產品”，才能在強手如林的世界旅游市場上占有一席之地。

旅游市場的這些特點闡明了調控的至關重要。因此只有發揮政府旅游機構的調控作用，才能保證旅游業的良性發展。

三、法制是實行調控的根本手段。

綜上所述，旅游業實行調控是社會主義市場經濟的客觀要求，如何才能有效地對旅游業實行調控呢？筆者認為法制是實行調控的根本手段，這是因為：

1、調控的模式是“國家調節市場，市場引導企業”，其核心是對市場的調控，而法制是維護市場經濟秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監督體系、同業之間監督和企業自律）。

2、法制是社會主義市場經濟的客觀要求，社會主義市場經濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來規范和保障，從這個意義上說：社會主義市場經濟就是法制經濟，對旅游業調控也必須用法律手段。而且社會主義市場經濟法制體系框架已經基本形成，為我們依法調控旅游業創造了良好的法律環境。

3、法制也是我國旅游業17年發展歷史經驗的總結和概括。經濟政策、必要的行政手段、經濟法規是調控的主要手段，前兩個手段在我國旅游業的發展過程中都發揮過作用，但由于它們存在一定的弱點，必須進入法制階段。