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景區的旅游開發和商業化旅游活動的開展和經營給當地居民提供直接或間接的就業機會，帶動和促進所在地區經濟和社會的發展。但旅游發展也會對目的地社區造成很多負面影響［1］，旅游地“過度商業化”即為目的地旅游發展面臨的困境之一［2］［3］［4］，學者倡導“有限制”的商業化［5］。控制目的地旅游商業化進程成為減緩目的地“過度商業化”，促進旅游地長遠發展的重要手段。保繼剛等認為，政府的前瞻性措施能夠控制目的地旅游商業化［6］。對于國內很多目的地社區而言，由于旅游業發展迅速，政府在旅游發展初期看重對經濟目標的追求，而前瞻性措施不夠充分，往往使得區域旅游商業化過度發展。因此，更多的目的地面臨的是旅游商業化事后控制，此時涉及利益主體多樣，社區即為其一。社區是目的地增長管理中特有的重要因素［7］，是旅游可持續發展宏觀系統中不可或缺的機制［8］。旅游商業化的控制也就不僅僅屬于政府干預的范疇，而擴大至社區治理層面。社區治理是指在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動［9］。治理是針對“政府失靈”導致的“合法性危機”而產生的［10］［11］，“治理”意味著一系列來自政府又不限于政府的社會公共機構和行為者的管理活動［12］，是一種良性的協調、溝通和合作機制［13］。在當前社會轉型和體制轉軌的特殊時期，我國的社區建設和管理中多為“政府主導”模式［14］。對于旅游地社區治理而言，旅游商業化的治理模式是否也是政府主導型的?旅游商業化的社區治理的具體表征如何?旅游商業化的社區治理效果如何?其原因何在?這些都是值得探討的問題。本研究的基礎材料來源于2009年7月和2010年8月在喀納斯村的兩次田野調查，通過對政府相關人員及社區居民進行訪談，非參與式觀察社區居民日常生活、經營及政府管制等活動場景，獲取了較為豐富的一手研究材料。在此基礎上，以喀納斯圖瓦人社區為例，從社區治理視角出發，剖析在政府前期干預缺失的背景下，政府對社區過度商業化和社區過度參與進行社區治理時所采取的措施及過程、產生的效果及原因，為尋求有效的旅游商業化社區治理模式提供借鑒。

一、喀納斯社區旅游商業化歷程及表征

1．喀納斯村社區概況。喀納斯村是禾木喀納斯蒙古族自治鄉下屬的一個村，位于著名的喀納斯旅游區的下湖口處，距離喀納斯湖3．5公里，是大喀納斯旅游區內的主要社區之一。喀納斯村還是我國蒙古族圖瓦人主要聚居的村落之一，在漫長的歷史進程中，喀納斯村相對閉塞的地理環境和獨特的自然條件決定了其獨特的社會經濟特征。圖瓦人以游牧、狩獵為主要生計，牧業人口占主要比重;經濟結構單一，居民主要從事初級的畜牧養殖業及少量的農業生產，以往收入來源不足;生活水平較低，傳統的牧業經濟難以滿足當地居民日益增長的消費需要。因此，在旅游業進入之前，當地居民的生產生活在相當長的時間內處于原始、保守、封閉的低水平狀態。喀納斯原本為一個村落，但出于旅游開發的需要而被分為老村和新村。1999年，位于現藍湖餐廳所在地的部分老村村民在政府的指導下，搬遷到現觀魚亭下喀納斯河以西的區域，形成喀納斯新村。此次搬遷過程中，原有的126戶人家中53戶搬遷到新村，38戶留在老村，19戶遷往自己新選擇的定居點，其余16戶搬遷到禾木村或白哈巴村［15］。現在的喀納斯新村和老村之間相距約4公里，有旅游區間車相連通。兩村面積之和約3平方公里，至2009年底全村人口238戶、787人。其中，蒙古族圖瓦人666人，占全體村民的85%，哈薩克族97人，回族20人，漢族3人①。在旅游發展過程中，喀納斯村具有獨特的圖瓦民族風情、特色小木屋建筑和民族風味飲食，成為了旅游區內對游客有較大吸引力的旅游資源之一。

2．喀納斯村旅游商業化表征。喀納斯圖瓦人社區目前主要的商業形式為民族家訪、旅游紀念品店、超市、馬匹租賃及紀念品攤位經營等。民族家訪。民族家訪是喀納斯村村民參與旅游發展的方式之一，拉動了部分村民就業，是融合民居參觀、服飾及歌舞欣賞、民族飲食品嘗以及民俗體驗為一體的社區旅游形式。這種舞臺化、表演化的產品成為團隊游客最常參與的文化娛樂項目之一。超市。在喀納斯新村和老村，分布有約十家超市，面積大的三十多平方米，面積小的僅十幾平方米。超市主要針對本地村民及景區內的務工人員，針對村民的超市營業時間一般為全年，另外一些則僅在喀納斯景區開放的時間段內營業②。超市內售賣的多是油、鹽、醬、醋、蔬菜、煙、酒等基本生活用品，較大的超市還賣衣服、鞋帽，并提供手機話費充值服務。旅游紀念品店。旅游紀念品店主要分布在游客經常逗留的老村。在喀納斯老村游客來往較頻繁的公路兩旁，分布有芒達勒西、大紅魚、奇石緣等6家旅游紀念品店③，售賣的紀念品一部分是從阿勒泰或烏魯木齊進貨回來的標準化商品如手鏈、手機掛墜等。另一部分則是喀納斯當地及周邊區域的特產，如羊皮、奶酒、禾木蜂蜜、馬鞍、哈薩克繡毯、戈壁玉石等。馬匹租賃。牧民出租馬匹給游客在喀納斯村較為常見，每戶村民可在有剩余勞動力時，帶上1－2匹馬參與馬匹租賃。這種社區參與旅游的方式雖耗費一定的人力、畜力和時間，但對于缺乏參與資本和能力的大多數牧民來說卻可以直接帶來現金收入。紀念品攤位。在新村停車場、喀納斯湖邊平臺上、神仙灣的斜坡上分布有村民及周邊鄉民們的攤位，出售松子、酸奶、奶疙瘩、羊皮及方便面、帽子、水、披肩等游客較常用的物品。酒吧。酒吧主要分布在新村，約3－4家，少數小餐館在晚上也充當酒吧角色。游客、村民都會光顧，主要售賣啤酒及花生等小食。家庭旅館和餐館。雖然景區管委會已經在2005年禁止喀納斯村的村民從事家庭旅館和餐飲接待服務，但由于市場需求的刺激，仍有部分村民利用自家民房經營家庭旅館，也有少部分村民出租民房給外來經營者經營餐館或家庭旅館。餐飲供給包括揪片子、大盤雞、烤羊肉等新疆特色食品。住宿設施相對簡單，大多為多人間，床鋪密度大，僅部分房間提供電視。

3．社區參與旅游及旅游商業化歷程。社區旅游商業化過程與社區旅游參與相伴而生。為便于厘清社區參與旅游及旅游商業化歷程，本文將社區參與旅游及旅游商業化過程大致劃分為以下幾個階段進行分析。第一階段(1980—1986年)，未參與時的非商業化期。此階段村民并沒有參與到旅游中來，此時喀納斯村還沒有成為真正的旅游景區，到喀納斯來的外地人其主要目的并不是以旅游觀光為目的，喀納斯村的主要經濟產業以狩獵游牧為主，同時伴有少量的農業、養殖業，沒有針對旅游的商業。第二階段(1986—1996年)，個別參與的低度商業化期。此時為喀納斯旅游發展早期，村內旅游接待為政府主導型，設施比較少且大多簡陋，層次較低。在旅游旺季，餐館旅館等接待設施常常供不應求。此階段，極個別村民開始自行開發家庭旅館和餐館，也有具有遠見的外來經營戶進入并開展旅游經營活動。總體而言，參與旅游經營的社區居民極少，旅游商業化處于萌芽階段。第三階段(1996—2006年)，無序參與的過度商業化期。此階段為國內旅游市場快速發展的時期，喀納斯景區的游客量也呈現出“井噴式”增長。為滿足游客需要，政府鼓勵全社會大辦旅游業。社區居民開始參與到經營家庭旅館、民族風味餐館或者家訪等旅游商業活動中。由于旅游較傳統畜牧業能取得更多更穩定的經濟收入，村民參與旅游積極性較高，形成了“家家都有旅店、餐廳”(受訪者語)的情況。后來部分村民因自己經營效益不好，就在每年5月至9月的旅游季節將自家的房屋出租(售)給外來的經營戶，獲取租金，自己則繼續從事傳統的牧業。到2005年底，新老村共有130戶人家將自家房屋出租給外來經營戶①。

此階段喀納斯村中小餐館、小旅館林立，雖在一定程度上緩解了游客量快速增長帶來的需求壓力，但也帶來了社區的無序參與和景區的過度商業化。第四階段(2006年至今)，限制參與的商業化控制期。這一階段，阿勒泰地委、行署根據《大喀納斯旅游總體規劃》，對景區的管理體制進行了改革，于2006年7月正式成立喀納斯景區管理委員會，與喀納斯國家級自然保護區管理局實行“一套機構，兩塊牌子”的管理模式，并賦予該管委會“景區政府”的所有權限。之后喀納斯景區管委會著手對喀納斯村過度商業化進行整治，禁止喀納斯村開展家庭旅館和餐飲接待服務。期間關停經營房屋153戶，拆除床位3490張，絕大部分從事旅游住宿、旅游餐飲的外來經營戶離開喀納斯村，到賈登峪接待中心繼續開展旅游住宿、餐飲等經營活動。這一階段，喀納斯村內旅游商業大幅減少。至2009年，新老村僅極少數村民自主經營或出租房屋給他人經營家庭旅館和餐館;老村沿線分布家訪、超市、旅游紀念品店共20家左右;新村公路沿線及停車場附近分布十幾個攤位和少數幾家小餐館、超市和酒吧;湖邊平臺上和神仙灣等地也建立起有序的固定攤位。至此，喀納斯社區商業化得到一定程度的控制。下文將對喀納斯社區的商業化治理措施和效果予以進一步分析。

二、喀納斯村旅游商業化的社區治理

1．政府對喀納斯社區旅游商業化的治理措施。喀納斯旅游商業化的社區治理是喀納斯景區管理委員會主導展開的。為了控制下湖口區生態環境、旅游發展秩序及服務水平，保證區域旅游可持續發展，從2006年起，喀納斯管委會實施了一系列治理措施。首先，提出了近期內禁止喀納斯村村民從事家庭旅館和餐飲接待服務，也禁止出租房屋給外來經營者做家庭旅館和餐飲接待。管委會在積極使用強力行政治理這根“大棒”來對喀納斯村進行治理外，還加上“胡蘿卜”———房屋補貼，來彌補喀納斯村牧民因不能出租房屋或者餐飲接待而失去的收入。該補貼方案是對喀納斯新村和老村中此前從事房屋租賃的牧民進行的經濟補償。其補償期限為2006年到2010年，總額為220萬元，主要參照牧民原出租房屋的收入高低及房屋大小等標準分年進行補償。同時，管委會還定期到喀納斯村村民家中進行檢查，一旦發現私自接待游客者，管委會人員會將游客勸走，并對村民進行批評教育，如果多次進行批評教育仍然不改的，則對該村民當年的房屋補貼進行一定的扣除。但由于仍有不少游客希望能跟喀納斯湖有親密接觸而愿意選擇住在緊鄰下湖口的村中，近些年開始有村民違規經營或出租房屋經營家庭旅館。這也成為當前政府管制的一個難點。其次，為了防止經營家訪者之間內部削價等惡性競爭，管委會對家訪的數量進行控制，經營家訪者需要提前向管委會提交申請，經審核批準后才能經營。同時，在管委會的倡議下，由村民自行組織成立馬隊，并選出村民做馬隊長，負責馬隊的管理工作。馬匹租賃服務和管理逐漸規范化、制度化。此外，村委向在景區內擺攤售賣紀念品的村民收取一定費用，并用這些費用在湖邊平臺和其他區域修建少量固定攤位給村民售賣奶疙瘩、酸奶、遮陽帽、披風等給游客。

2．喀納斯旅游商業化社區治理的效果及困境。以管委會為主體對喀納斯旅游商業化的社區治理有一定效果，卻也面臨一些問題。從家訪經營治理來看，經營戶數得以控制。老村家訪維持在10家左右，但家訪仍以外來經營者為主，競爭激烈，高額回扣使得經營者收益微薄;且家訪中本地人參與較少，一些社區居民對當前村內的家訪及其族群文化的真實性存在意見和看法。從馬匹租賃治理來看，馬隊的成立規范了馬匹租賃服務，居民參與經營的積極性普遍較高。馬匹租賃成為社區居民參與旅游發展中較為普遍的一種方式。從商店和紀念品攤位治理來看，商業及商品經營空間及產品范圍得以控制。村民們都積極利用旅游紀念品攤位獲得經濟收益。但也有因不符合經營空間和范圍規定的經營受到管制，這類經營者有一定的抵觸情緒。對家庭旅館和餐館經營的管制是當前政府旅游商業化治理中最大的難點。一些村民對房屋補貼政策存在看法，如補貼金額多少的問題:2005年村民通過房屋租賃取得的收入就有305．38萬元，高于220萬元的補貼，不少村民認為補貼遠遠少于租賃房屋收入①;也有村民認為房屋補貼的發放和管理存在不合理的情況②。而針對“禁止喀納斯村經營家庭旅館和餐館”這一規定，喀納斯村民的反應并非只是停留口頭，他們嘗試通過上訪、向人大代表反映等方式來迫使管委會取消規定，并于2007年將自己的意見通過政協委員別田•夏哈拜在自治區政協大會上提出，要求政府準許本地人參與旅游，最終該提案由阿勒泰地區行署辦公室作出回應。總之，禁止村民從事旅游住宿接待的規定，使得喀納斯本地牧民對當下的旅游開發政策具有一定的抵觸情緒，這種抵觸情緒又影響著當今旅游管理政策在基層的實施。目前，部分存在抵觸情緒的村民甚至暗地經營或出租房屋讓他人經營家庭旅館或餐館，與管委會進行“住宿”游擊戰，在政府開展的專項檢查中沖突也偶有發生。總體來看，喀納斯旅游商業化的治理取得一定成效，但也存在諸多問題。喀納斯村旅游商業化的社區治理效果不盡如人意，原因何在?

3．旅游商業化治理成效不足的原因。社區治理通常意義上指的是一種有共同的目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制［16］。社區治理強調的是公共事務和多元主體的參與，社區治理的主體包括政府、社區組織、社區公民等，社區治理的客體是社區公共事務［17］。喀納斯社區治理出現的問題，原因主要集中于事后治理導致的收益落差與難以彌合的心理差距、治理協商溝通機制缺乏、公共利益基礎不扎實、公共事務的公眾參與性不足以及社區共同目標的缺失。

(1)缺乏事前治理，事后商業化治理難以彌合社區在治理前后的旅游收益落差。喀納斯社區商業化治理是典型的事后治理。20世紀90年代末，隨著喀納斯村的游客量持續增長，各級政府和企事業單位大量投資旅游接待服務設施建設，村民也自行參與到旅游開發中來，到90年代末開始進入旅游大發展時期，社區旅游也進入了商業化階段。直到2006年前后，在統一規劃的指導下管理部門開始對社區旅游商業化有所意識并進行整治。但旅游大發展期，外來資本的大量進入使得村民獲益頗多，并導致了居民對旅游收入的過高期望，即使未參與餐飲、住宿的居民也覺得錢“來得容易”。因此，當管理部門出臺商業化治理措施，并通過強力行政手段推行如“住宿、餐飲禁令”等時，導致一些居民家庭收入大幅減少，引發他們的不滿。雖然管委會也試圖通過房屋補貼的形式給村民進行補償，以緩和村民對這一規定的對抗，但如前所述，目前村民對房屋補貼金額和發放渠道及方式均存在一定看法。原本旅游收益較高的村民在村中有更多的話語權，這使得不滿情緒在社區內更容易擴散。地方政府對喀納斯旅游區的管制措施對喀納斯旅游的可持續發展有著長遠的戰略意義，有利于旅游景區的規范化運作。但是，由于政府前期干預缺失，直至不規范經營廣泛存在的情況下才實施社區旅游管制政策，引發村民對治理的抵制。不少村民認為管制政策“剝奪了村民獲取旅游收益”的權利，部分村民認為:“自從不允許家里接待游客后，收入就大幅度減少了”，并“希望管委會允許我們接待游客住宿”。社區主體看著眼前的經濟利益，而地方政府為長遠發展而進行管制，兩者之間缺乏社區治理的“共同利益”。

(2)社區治理主體協商機制缺失，各主體的意見不能及時溝通。由于不少村民經濟利益在旅游管理部門一系列商業化治理措施之下縮減，他們開始渴望掌握社區發展的決策權，希望有機會參與制定“游戲規則”［18］，能對社區重大事務行使決策權和管理權。但社區與旅游管理部門缺乏有效的溝通機制與渠道，如喀納斯村就缺少民族語言與漢語對照的公共政策宣傳欄，大量的消息通過個體口口相傳，其中很難避免信息的漏損和變異。而旅游旺季管理部門工作壓力大，其投入社區治理與溝通的人力不足，導致社區與管理部門之間產生隔閡。由于自身及外部的種種因素，致使基層村民對旅游開發的意見難以反饋到決策層，社區難以充分參與旅游決策和管理過程中。當社區居民認為其參與旅游及受益的機會受到限制，他們就會對社區治理相關措施產生抵制情緒。如果沒有合適的協商機制對其意見進行傳導及處理，則很容易引發村民對直屬政府層的不信任，并有可能產生越級“維權”行動。喀納斯村民對政府管制措施表示不滿，在其意見不能得到地方旅游管理部門有效的反饋和解決的情況下，向新疆政協遞交《關于要求布爾津縣喀納斯本地圖瓦人和哈薩克族人參加到旅游事業中展示本民族民俗風情開氈》提議，明確提出:反對管委會“不準圖瓦人和哈薩克族人開氈房接待游客”，要求恢復牧民經營餐飲旅館接待設施。他們強調，“我們只是想接待游客賺點錢，已經反映過很多遍，但還是不允許”，“沒有途徑表達自己的意見，希望有人能幫我們老百姓說話”。原本為緩解下湖口區生態壓力和保證景區可持續發展的治理措施及執行治理措施的管理部門被貼上“忽略社區民意”的標簽，而村民們對“參與旅游權利”的定義，對已有的“租賃馬匹、特色紀念品店、攤位及補貼”等多元收益方式避開不談，僅聚焦于經營或出租房屋人經營餐飲和住宿，使得旅游管理部門和社區的矛盾凸顯，旅游商業化的治理基礎不牢，也面臨更大阻力，政府管制成本大幅提升，旅游商業化社區治理的效果也打了折扣。

(3)社區難以共擔治理責任，無法為過度商業化負責。旅游地的現代生活與傳統建筑保護近年來受到學界較多討論。喀納斯村傳統圖瓦民居在旅游商業化發展下從格局到內部裝飾都發生很多改變，而旅游發展為當地帶來的經濟收益也使得現代化更有條件嵌入到傳統的圖瓦村落中，這使得村民更看重經濟利益，因此在享受現代生活和開展餐飲住宿方面，更多村民首先考慮的是自己能否過得舒適、經濟收益是否能提高，但很少有村民會考慮這是否影響了村落的吸引力及景區的長遠發展。對村民而言，現代化生活方式的實現在很大程度上依賴了旅游商業化帶來的經濟收益，經濟收益成為給村民帶來“美好現代生活”的重要保障，也因此對政府出臺的某些限制過度商業化的治理政策存在抵觸情緒。對大多數村民而言，當前低層次的參與能力使得他們多關注自我的經濟利益，而往往缺乏對社區共同利益的關照。而以管委會為代表的旅游管理者則更加注重于村落傳統和環境的保護。政府一方面通過出臺政策禁止村內大范圍經營餐飲和住宿，以保護村落建筑景觀和生態環境。另一方面對承載社區傳統文化的家訪項目及民族特色節慶活動(如敖包節、喀納斯冰雪風情旅游節)進行扶持和挖掘。前者是對喀納斯村商業化的整治，其實施后，村內住宿和餐飲等商業設施數量大幅減少，村內過度商業化情況在一定程度上得以緩解，但卻對村民的經濟收入產生直接影響。而后者雖然在一定程度上為村民增加了商機，但其帶給村民的直接經濟收益卻遠小于前者。由上可見，村民對現代生活方式和經濟利益的追求與旅游開發者對村落傳統元素的保留和生態環境的保護兩種立場在喀納斯村社區旅游開發中互相交織，不斷抗衡。社區治理中仍未形成針對區域旅游發展的公共目標，各主體也沒有對此達成一致，而相對統一的社區發展目標的權責也未制度化，旅游商業化治理的合法性沒有完全建立，“誰為旅游商業化負責”也成為一個沒有答案的問題。旅游商業化治理過程中責任意識和共同目標缺失，不可避免地影響到各措施的實施進程和效果。

三、結論與討論

1．結論。社區治理是一個由社區范圍內的不同公私行為主體，依據正式的強制性法規以及非正式的、人們愿意遵從的規范約定，通過協商談判、資源交換［16］、協調互動，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力、提高社區自制能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程。從喀納斯旅游商業化治理的案例分析可得出如下主要結論。(1)喀納斯旅游商業化的社區治理是政府主導型的社區治理———以管委會為主導，社區居民主體缺位。管委會及在其領導下的基層組織實施的一系列旅游商業化治理措施直接引導并限制了社區參與旅游的方式與內容。(2)喀納斯旅游商業化治理取得一定效果，但也存在諸多問題。管委會主導對喀納斯旅游商業化進行治理，采取清理喀納斯村內家庭旅館/餐館、成立馬隊、規范家訪、設立旅游紀念品攤點、對旅游紀念品商店等進行監管等一系列旅游商業化治理措施，對喀納斯村的商業化起到一定的控制和規范作用。但喀納斯政府對已旅游商業化并廣泛參與旅游的喀納斯村的社區治理也引起社區對政府的敵意或者反抗，導致旅游商業化社區治理面臨困境。(3)引起喀納斯旅游商業化社區治理困境的原因主要為預先治理方案的缺失、溝通協商機制不健全、公共事務的公眾參與性不足以及社區共同目標的缺失。喀納斯旅游商業化的社區治理中沒有實現預先治理，而后期難以完全兼顧社區的經濟訴求，導致社區居民產生抵觸情緒;喀納斯旅游商業化的社區治理仍體現著中國式的“管制”特色，是政府主導的社區治理，社區居民等主體參與性低，影響社區“治理”的合法性;喀納斯旅游商業化的社區治理缺少主體間的協商機制與平臺，社區偏重個體的經濟利益訴求而使社區治理沒有合作的基礎，極大影響了社區治理的效果;此外，旅游發展和商業化治理中各利益主體立場不同，責任意識和共同目標缺失不可避免地影響到各社區治理措施的實施進程和效果。

2．討論。喀納斯社區治理之所以在取得成效的同時存在問題，最核心的原因在于大量居民在無序參與期獲得了太多的經濟收益，而旅游區的可持續發展和旅游秩序卻面臨挑戰。但政府通過規范管理介入時，社區居民認為其剝奪了自己的致富權利。這說明滯后的社區治理成本增加。但如果不進行治理，將影響喀納斯旅游業的良性運轉，導致整體旅游收益下降，而最終社區發展也會受阻。因此，即使困難重重，喀納斯管委會的社區治理措施依然需要推進和深化。

本案例給予其他后發旅游目的地的啟示在于要進行社區旅游發展的事前治理。通過目的地社區各主體協商、溝通和合作，兼顧社區居民經濟收益及其他方面訴求，預防過度商業化，實現有效的社區治理。自上而下的政府介入與自下而上的社區參與相結合，才是保證旅游商業化的社區治理有效性的重要手段。同時，應建立社區治理多元權力向度參與的機制，各方均有提出問題、協商及合作的機會和能力，并通過宣傳教育等手段增加旅游社區居民對社區治理的參與性與主人翁意識，達成各方在公共利益和一致認同之上的合作。