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本文作者：秦昌波葛察忠李曉瓊劉倩倩工作單位：環境保護部環境規劃院

歐盟強征航空碳稅的深層次原因

歐盟實際上主要從增加收入、保護歐盟航空業和增加全球話語權三方面考慮。增加自身收入，緩解歐盟各國財政問題歐盟征收航空業碳排放稅收入可觀，可幫助歐盟各國應對主權債務危機。碳排放配額中的15%將由航空公司通過拍賣的方式獲取，拍賣的收入歸歐盟所有。隨著時間的推移，航企購買配額的比例和價格會越來越高，這筆收入會逐年上漲。據國際航協初步測算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實施上述法案支付200億歐元（約合260億美元），考慮到配額價格上漲，實際收入應大大超過這一數字。但實際上歐盟征收航空碳稅的理由貌似崇高實則不公。按照歐盟的說法，征收航空碳稅的目的是對抗全球氣候變暖，由于他國飛機到歐洲領空排放了二氧化碳，污染了歐洲的環境，歐盟向這些航班征收碳排放稅合情合理。但事實上，歐盟卻要求全程征收碳稅。以一架從舊金山飛往倫敦的飛機為例，它的廢氣29%排放在美國空域，37%排放在加拿大空域，25%排放在公海之上，而只有9%的排放是在歐盟空域。歐盟有什么權力對在他國空域和公海上的排放征收稅費？構建貿易綠色壁壘，保護歐盟航空業競爭力歐盟此舉以環保名義設置貿易壁壘，解決處境艱難的歐洲航空業的競爭力問題。一是免費配額分配基于航空公司歷史排放量，這一遵循“祖父原則”的分配方式將使發展中國家航空公司購買排放配額的比例高于歐盟航空公司，形成事實上的國際航空業“綠色壁壘”。二是歐盟通過掌握航空業碳排放標準的制定權，從而掌控航空運輸業和制造業領域的市場控制權，削弱了外國企業在歐洲的競爭力。三是歐盟有可能將征收的碳排放費用于航空公司的碳減排，實際上就是變相對歐盟的航空公司予以補貼。挪威政府表示，該國將制定一個碳排放計劃，補貼國內的生產商。由于歐盟的碳排放交易體系允許各國政府對企業進行補貼，因此挪威準備根據歐盟的計算方法來測算出補貼額度。挪威的該項計劃將從2013年7月份持續到2020年。強化先發優勢，增強其對全球未來綠色發展的話語權歐盟意圖憑借航空碳稅，強化歐盟應對氣候變化的道義制高地和對全球未來綠色發展的話語權。歐盟此舉的戰略目的是，借助于航空業的國際性，模糊“共同但有區別的”責任原則，將發達國家和發展中國家都納入二氧化碳排放交易體系中，把區域溫室氣體減排方案擴展到全球范圍，從而在氣候變化問題上取得領導權，并強化其運用市場機制減緩氣候變化領域的優勢。一是將航空業納入二氧化碳貿易系統將鞏固和加強歐洲在全球碳交易市場中的主導地位，并樹立歐盟在國際政策和市場機制主導權。專家預言，碳排放市場是繼石油之后，一個規模更大的全球性商品交易市場，2012年，全球碳市場交易額有望達到1500億美元。而歐洲毫無疑問是全球最大的碳買家，交易量達到62億噸二氧化碳排放當量，占全球交易總量的73%；交易額達到1185億美元。如果能將中、印等大國納入這個碳交易系統的話，那么整個市場的交易必將再度活躍起來，從而也將意圖自建碳交易體系的對手紛紛擠出局。二是如果航空碳稅能成功，歐盟就有可能在鋼鐵、電力、水泥等其它行業中推動全球性的行業減排方案，從而強化其在解決氣候變化問題上的領導權。歐盟在宣布從2012年起將航空業納入歐盟碳減排管制之后，又宣稱將針對國際航海運輸業的溫室氣體減排采取行動，這引起了人們對航運業碳減排政策的關注。三是歐盟以市場為基礎的減排機制將帶動歐盟的一批新興企業，可以在未來全球碳市場中搶占先機，比如碳檢測、報告和核查業務（MRV）、碳交易和碳金融業務。四是歐盟在低碳環保領域擁有技術優勢，航空碳稅將幫助其綠色技術出口，形成新的經濟增長點。

歐盟航空碳稅對我國的影響

歐盟強征航空碳稅將對我國正處于高速發展的航空業產生不利影響。歐盟航空碳稅推高了我國航空公司運營成本歐盟通過國內立法強行將他國航空公司和領空納入碳排放交易體系，提高了中國等發展中國家承擔的減排義務，進而推高他國航空公司運營成本。拋開航空碳稅對管轄權和《國際民用航空公約》等國際法的違背，歐盟此舉也違背了國際社會在氣候變化領域普遍遵循的“共同但有區別的責任”原則，沒有對發展中國家的航空業發展需要做出合理的安排。歐盟這種單方面建立的迂回的具有金融性質的制度設計將推高我國航空運輸成本，阻遏我國航空業發展。根據歐盟的相關規定（EUNo.394/2011），中國的國營、私營共33家航空公司被列入名單。中國民用航空局初步測算，2012年中國民航因此增加的成本預計約7.9億元人民幣，2020年將增加成本37個億，從2012年到2020年增加的總成本預計達到179億元人民幣。中國飛往歐洲的航班每增加一班，一年將增加1500萬人民幣的額外成本。最終這些成本將由消費者買單，2012年，飛往歐洲的航空機票的價格將提高300元。航空碳稅隱含的貿易壁壘影響我國航空業未來發展嚴重失衡的配額機制形成貿易“綠色壁壘”，影響我國航空業國際競爭力。一是由于免費配額計算公式遵循“祖父原則”，我國航空公司歷史排放量少，使得現在獲得的免費配額遠小于歐洲競爭對手。歐盟航空業增長緩慢，配額需求增長有限，歐盟27個國家進港和出港的航空公司只需要付15%到18%的碳排放稅，而我國航空業正高速發展，飛往歐洲的中國航企需要購買超過60%的配額，高出歐盟企業的四倍左右。二是歐盟規則“獎劣罰優”，我國航空企業運輸效率較高，未來減排潛力小。國航統計顯示，由于我國機齡較歐盟短，新飛機燃油效率高，我國航空公司單位排放低于歐美公司平均水平。歐盟航空公司憑借其較高的免費配額和減排潛力，可以輕松完成減排任務，甚至會有富余配額出售。按照歐盟規則，我國航企燃油效率高，卻要為其業務增長支付更多“碳稅”。這一不公將嚴重影響我國航企國際競爭力。歐盟航空碳稅還可能對我國其他領域產生不利影響航空碳稅對我國的影響還可能觸及到低碳綠色發展和商業貿易領域。由于歐盟在低碳和環保技術領域占據領先地位，其倡導和制度的規則，均有可能成為全球強勢規則。這些規則可能對我國發展低碳技術和綠色經濟設置各種“環境壁壘”，成為新的貿易保護手段。另外，碳稅課征導致運輸成本提升，甚至沿著產業鏈條沖擊國際旅游業和貨物貿易。國內部分商貿企業可能為此承擔更多成本，加大國際生存壓力。

中國的應對之策

但在實施過程中卻形成了對中國的環境貿易壁壘，對經濟發展弊大于利。另外，我國節能減排目標的實現也依賴于環保資金的投入。歐盟全程課稅，將我國空域碳排放費也被其收入囊中。這會降低我國在低碳環保領域的投資力度，影響我國環境保護目標的實現。因此，從我國航空競爭力和環境保護實際出發，我們支持中國航空部門反對歐盟航空碳稅，同時提出促進我國節能減排的政策建議。采取反制措施應對歐盟航空碳稅征收我國應從政治、外交和法律等多個層面研究反制措施，應對歐盟航空碳稅課征。一是采取法律手段，如禁止我國航企參與歐盟碳排放交易體系；二是歐盟規則違背管轄權和《國際民用航空公約》等國際法原則，可聯合其他國家共同抵制歐盟政策；三是無論現在抵制歐盟方案，還是未來建立全球統一方案，都應從強調聯合國氣候變化框架公約“共同而有區別的責任”入手，堅持中國等發展中國家的碳排放義務和歐盟等發達國家的義務應當是有區別的，歐盟的減排是強制性的義務，而發展中國家應該根據各自經濟和社會發展水平的情況進行自愿減排，要通過政治談判將中國等發展中國家排除在歐盟碳排放交易體系之外，在全球統一方案中則要尋求對發展中國家航空企業的優惠政策。將航空碳排放納入我國環境稅費征管體系開展航空碳排放稅費政策研究，將其納入我國環境稅費征管體系。為了促進節能減排，我國目前正在進行環境稅費改革，研究開展環境稅。航空業作為燃油大戶，碳排放水平不斷提升。我國應該根據航空業特點對航空碳排放稅費政策進行研究，并將往來我國國際航企納入環境稅費征管體系。一旦歐盟向我國航企強行征收碳排放配額交易費，我國可以此作為反制手段向歐盟航企全額征收碳排放稅（費），也可利用我國航企燃油效率優勢，建立掛鉤效率的環境稅費減免機制。開展我國碳排放交易體系研究我國要制定自己的碳排放標準和碳交易規則，以便在未來的碳交易體系中獲得有利地位。我國當前正致力于提高能源效率，減少溫室氣體排放。碳交易作為一種市場手段，可以在促進節能減排的同時降低整體減排成本。我國應積極進行包括排放清單制定、核算機制制定、交易所體制機制構建等多方面的基礎性、技術性工作。另一方面，低碳正成為國際環保和綠色發展領域的強勢規則。我國在碳排放交易領域的積極探索有利于我國提升全球應對變化領域的話語權和搶占低碳環保和綠色經濟發展制高點。到時候，歐盟收我們的，我們就收他的，但同時又保持相對獨立性，形成風險隔斷，等到我國市場成熟再融入，并在未來全球碳排放體系中爭取有利于我國的制度設計。從以上措施看，建立中國自己的排放標準及監測標準、建立我國溫室氣體排放交易體系、研究開征碳排放稅、介入全球碳排放交易體系設計等，環保部門都可以發揮自身優勢，促進我國溫室氣體減排和環境保護工作。另外，國內航企應積極“修煉內功”，通過航線優化，加強人員培訓，購置、研發節能飛機，尋找替代性環保飛行燃料等，降低航空碳排放水平，推動中國在獲得節能經濟利益同時，在航空環保、減排領域與世界領先水平接軌，從而為制定規則獲得主動地位。