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農民工從農村進入城市，在城市務工，并逐步以市民的身份定居下來，完成身份、地位、生活方式和價值觀念的轉變，是我國工業化、城市化發展的必然要求，對于消除城鄉差距、解決“三農”問題，構建社會主義和諧社會具有重要意義。然而，從目前形勢看，我國農民工融入城市障礙重重，尤其是以戶籍制度為核心的制度障礙是阻礙外來農民工融入城市的主要因素，對其進行深入分析和研究，將有助于我們采取相應對策徹底解決這一問題。

一、外來農民工融入城市的制度性障礙

(一)戶籍制度障礙

我國戶籍制度的核心是屬地管理和身份管理，其本質是控制人口流動，特別是農村人口向城鎮流動。20世紀80年代以后，為配合改革開放政策，雖然進行了一系列戶籍制度改革，在一定程度上緩解了戶籍制度與社會經濟發展及勞動力轉移之間的矛盾。但總體上看，現存的戶籍制度仍存在著較大的局限性，大中城市，特別是吸引外來農民工較多的沿海發達地區大中城市仍未全面放開，尤其是對外來農民工入戶控制較嚴。如國家政策規定允許有合法住所、有穩定就業或收入來源的農民工可以在城鎮落戶，這一政策在全國不少地區已從小城鎮擴大到中等城市。但發達地區絕大多數地方的城鎮，只對本地農村人口放開城鎮戶口限制，而對符合上述條件的外來農民工到城鎮落戶并未完全放開，更不用說到大中城市落戶。進入新世紀以后，全國不少省市以居住地為依據從形式上統一了城市和農村戶口，但實質上，居住在城市和農村兩地居民的待遇仍存在巨大差異。

(二)就業制度障礙

在中國二元結構的體制下，農民工進城打工，首先遭遇的就是就業歧視，相對于城市居民而言，農民工就業權利不平等，不在同一起跑線上，主要表現有兩個方面。一是職業歧視。在現實中，農民工不僅長期被剝奪了成為城市國有企事業和行政單位正式職工的資格，而且還被制度排斥在城市部分就業崗位之外，給地方政府帶來了巨大的就業壓力，許多城市為了緩解城市居民的就業壓力，紛紛出臺政策對農民工就業工種、專業、人數、使用期限進行嚴格限制，使農民工只能從事那些城市市民不愿做的“最臟、最險、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工資歧視。農民工在與雇主的工資搏弈中，不僅缺乏足夠的信息，包括該行業的平均工資水平、該行業中非農民工的工資水平、其他競爭者的信息等，而且由于農民工勞動力的買方壟斷，使農民工在搏弈中處于明顯的不利地位，不得不接受低工資的現實。據統計，絕大多數農民工的收入僅相當于正式職工的一半，甚至更少，同工不同酬現象比比皆是。另外，故意壓低農民工工資和隨意克扣拖欠農民工工資的現象也普遍存在且十分嚴重。

(三)社會保障制度障礙

以戶籍制度為基礎，我國在社會保障制度的設計上，長期以來實行的也是城鄉二元性的社會保障制度，城鎮社會保障制度保持固有的城市偏向，城市職工享受養老、醫療、失業、工傷和生育五大保障，城市居民享受最低生活保障，農民工雖然生活在城市，職業也轉換成了工人，卻因其農民的身份而被排斥于城市社會保障制度覆蓋范圍之外。

近年來，隨著我國東部沿海地區外來農民工不斷增多，社會保障問題日益突出，北京、上海、福建、浙江等許多省市都出臺了一些相關規定，農民工已經開始被部分納入城鎮社會保障體系。然而，由于地方性法規的不完善性及制度門檻過高等因素，實踐中暴露出諸多問題，進入城鎮社會保障體系的農民工數量非常有限，絕大多數農民工權益依然不能得到保護。許多地方政府對企業依法組織農民工參加社會保險，為農民工繳納養老保險費的強制力度不夠，農民工參保率偏低。少數地方為了吸引外資，甚至把企業不用為職工交社保費作為減輕企業負擔，優化投資環境的條件，對企業拒交社會保險費睜只眼閉只眼。一些地區社會養老保險費征收基數和農民工實際收入脫節，多數農民工難以承受。除養老保險外，絕大多數地區仍把其他社會保障項目排除在農民工之外，有的即使有也是內外有別。失業保險、醫療保險、生育保險，農民工普遍沒有。在工傷保險方面，用工單位很少主動為農民工辦理，有的即使辦理了，其待遇也與城市職工有很大差異。由于沒有社會保障這把保護傘，農民工很難在城市生活存在許多后顧之憂，難以安居樂業。

(四)教育制度障礙

長期以來我國城鄉分割的教育制度，為外來農民工子女進入城市學職工與城市居民子女接受同等教育，設置了一道嚴格的障礙。進入新世紀以后，黨中央、國務院雖然出臺了有關文件試圖解決農民工子女上學難的問題，但不少地方政府從地方利益出發，在執行中央文件精神，免借讀費招收農民工子女進入城市公辦學校入學時，都設置了一些關卡，大部分農民工子女仍然被剝奪了與城市兒童一起平等進入公辦學校的資格。如上海公辦學校在接納民工子弟入學時，提出了一些附加要求。寶山區要求“四證”(戶籍證明、當地警署頒發的居住證、務工單位簽訂的合同書或務工證營業執照、子女戶籍所在地的學籍證明)齊全，農民工有固定住所；在上海連續居住滿一年；工作半年以上。河南省鄭州市規定外來農民工子女入學要出具五項證明，即父母身份證、學生計劃免疫卡、暫住證、父母務工勞務合同或營業執照、家鄉教育部門出具的借讀證。其他省市也均有類似的相關規定。

(五)土地制度障礙

我國現有的土地制度已經很難適應形勢發展的需要，并逐漸成為農民工融入城市的一大障礙。一方面，由于農村土地缺乏有效的流轉機制，加上農民戀土的傳統觀念，使農民過分依賴土地，農民與農地關系凝固化，難以割斷從事非農產業的農民工與土地之間的關系，使得農民始終處于“兩棲”狀態，難以演化為離土又離鄉的城市市民。另一方面，在中國戶籍政策及其附加的各種福利待遇沒有根本改變的情況下，外來農民工在城市始終處于“漂泊”的尷尬狀態，在城市難以扎根，一旦城市就業形勢緊張或年齡偏大，就會退回農村，把土地當成防身養老、維護生存的最后一道防線。可以說，現有農村土地制度是一把雙刃劍，它在保障農民基本生存權利的同時，實際上也成為已經轉移到城市的農民工難以徹底割舍的一塊“肋骨”和完全融入城市的一道障礙。

二、加快外來農民工融入城市的對策建議

(一)加快戶籍制度改革，徹底消除農民工融入城市的身份障礙

戶籍制度是農民工融入城市社會，與城市居民平等相處的一道主要障礙，必須加以改革，改革要達到的最終目標是建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍登記制度，變城鄉分割的二元戶籍制度為城鄉統一的居民一元戶籍制度，實現城鄉戶籍一體化管理。然而這個目標不可能一蹴而就，必須根據不同情況，區別不同的地區，有步驟、分階段進行。從近期看，戶籍制度的改革應從以下幾方面入手。

1.全國縣級以下小城鎮戶口全部放開，允許在小城鎮城區有合法固定居所(不論是自建、購買或租住的)和穩定生活來源的人員，不受行政區劃限制，申報小城鎮城區戶口。并在5~10年內全面取消縣以下小城鎮戶籍管理制度。

2.中西部地區所有大中城市和東部沿海地區除特大城市以外的城市，基本放開城市入戶限制，只要有合法固定居所、穩定職業或生活來源，在城市居住5年以上，不受地域限制均可申報城市戶口。

3.大大降低沿海特大、超大城市落戶門檻，對在城市有穩定職業、合法居所并居住一定年限，有技術專長的技師及高級技工，可按當地規定辦理城市戶籍。

(二)加快住房制度改革，多渠道、多種形式解決農民工住房問題

1.加強“城中村”的規劃和管理，使其成為外來農民工居住的大本營和融入城市的中介和橋梁。“城中村”交通相對便利、房租低，農民工原有的生活習慣易于融入，在相當長時間將是農民工居住的重要選擇。決不能以搞花園城市、衛生城市、生態城市為借口，以犧牲農民工和城中村村民利益為代價，以經營城市獲取超額利益為手段，盲目進行城中村改造，變相將農民工驅逐出城市。而必須以改善基礎設施，修建公共娛樂、衛生場所，加強城中村社會治安管理，方便對外來農民工居住為目的，進行城中村改造。

2.農民工集中的大中城市應建設主要面向農民工的低租金住房。

3.鼓勵有條件的企業建設職工宿舍。尤其是在工業園區，那些用工量比較大、以外來農民工為主要用工對象的勞動密集型企業，都應將農民工宿舍建設納入企業基建、技改項目計劃和用地計劃，工業園區管委會要在用地政策上予以支持。

4.允許在城市具有穩定工作的農民工購買城市經濟適用房。當前應允許在城市工作時間長、貢獻突出的農民工，比如勞動模范、技術骨干等，享受城市經濟適用房政策。

5.應將簽訂了勞動合同、具有穩定工作和收入的農民工納入住房公積金政策享受范圍，允許其利用公積金貸款買房。對于收入較低，購房能力不足的農民工，則應允許其用公積金支付房租。

6.允許農民工以農村住房和宅基地折價置換的方式換取城市住房。應由國務院出臺相關政策，對在城市有穩定收入、居住在城市達5年以上的農民工愿意放棄承包地和農村戶口的，可以允許其以農村住房或宅基地折抵面積(或折價)，一次性選擇城市住房進行置換，資金差額由中央財政和城市地方財政共同負擔。

(三)加快建立具有農民工特色的社會保障制度

1.建立符合農民工實際情況的工傷保險制度。由于農民工主要從事臟、苦、累和危險的職業，經常面臨各種工傷事故，危及生命安全，對農民工來說，這是一種迫切需要的職業傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職務傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，則較易操作。因此，要盡快推廣。

2.建立大病統籌為主的農民工疾病醫療保障制度。農民工的醫療保障可以區別情況分兩種方式予以解決：對于那些有雇主并且職業穩定、有固定收入，已在城鎮居住多年的農民，應實行與城鎮職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的醫療保險制度其中雇主負擔社會統籌部分，農民工個人繳費及雇主繳費的小部分進入農民工的賬戶；個人賬戶的一定比例用于大病，其余部分由社會統籌醫療基金負擔。對于那些職業不穩定、也無固定收入且流動性較大的農民工，可不參加一般醫療保險，只為其建立大病醫療保險。大病醫療保險實行社會統籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理、單獨使用。

3.建立面向農民工的最低生活保障以及社會救助制度。對于有雇主、職業穩定、有固定收入且達到一定年紀的農民工，應將其納入城鎮最低生活保障制度與城市居民享受同等待遇。對于其他一些流動性較強且年紀普遍較輕的農民工，社會對他們的救助不應是單純的經濟救助，而應是提供勞動機會。

4.建立適應農民工特點的過渡性養老保險制度。要科學設計適當的繳費基數和比例，擴大農民工養老保險覆蓋面。農民工養老保險應該低水平起步，實行低費率、低保障待遇，即用人單位和個人繳納部分分別降低3~5個百分點。同時，“實施土地換保障”政策，對轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加農民工養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5~8年的個人賬戶積累額。

(四)加快建立城鄉平等的就業制度，營造一個有利于農民工參于公平競爭的就業環境

1.必須堅決制止國內某些大中城市以解決下崗失職工就業為名，盲目排斥外來農民工就業的現象，徹底取消各地針對外來農民工制訂的各種限制性就業政策，消除城市勞動力市場對農民工的歧視，逐步建立一切勞動者權利平等的機制。

2.強化對進城務工農民工的管理和服務。勞動力流出地的勞務輸出服務，要發揮政府職能部門、社會組織和各類服務機構的作用，政府制定規則，引導資助，并免費提供政策咨詢和相關信息；勞動力流入地的職業介紹服務，要大力發展免費的公共服務，建立供求直接見面的平臺；引導推動營利性職業中介機構精細服務，強化信用，提高質量；對民辦中介機構，建立信用體系，統一市場管理，加強部門協調配合，堵住不法分子騙錢的門路。

(五)加快解決農民工子女義務教育問題

1.流入地政府要轉變觀念，明確責任。流入地政府要將農民工子女教育納入當地教育發展規劃，納入當地政府的教育經費預算，并根據區域人口變化情況，合理配置義務教育資源，保障以公辦學校為主接收農民工子女接受義務教育。對于接收農民工子女入學的民辦學校，政府要給予應有的經費支持，盡快提高其接收農民工子女入學的能力。對社會力量舉辦農民工子女學校的，在保證基本師資和安全要求的前提下，可適當放寬注冊資金、場地等條件。

2.根據農民工人員流動性較大的特點，實行靈活的辦學管理體制。學校可采取學生隨入隨收，隨走隨辦的靈活的學籍管理辦法，保證在校農民工子女均有正式學籍。根據學生家長務工就業不穩，住所不定的特點，學校可以按照受教育時間分段收取相應費用的辦法，以防造成農民的經濟損失。

3.遵循以人為本原則，對部分低收入農民工家庭實行教育補貼。

4.重視解決農村“留守兒童”問題。農民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育工作與農村寄宿學校建設結合起來，在鄉鎮改建擴建一批寄宿制學校，滿足“留守兒童”和其他農民子女寄宿學習的需求。中西部省區寄宿學校建設，中央財政應該給予支持。

參考文獻

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