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農(nóng)民工從農(nóng)村進入城市，在城市務(wù)工，并逐步以市民的身份定居下來，完成身份、地位、生活方式和價值觀念的轉(zhuǎn)變，是我國工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然要求，對于消除城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要意義。然而，從目前形勢看，我國農(nóng)民工融入城市障礙重重，尤其是以戶籍制度為核心的制度障礙是阻礙外來農(nóng)民工融入城市的主要因素，對其進行深入分析和研究，將有助于我們采取相應(yīng)對策徹底解決這一問題。

一、外來農(nóng)民工融入城市的制度性障礙

(一)戶籍制度障礙

我國戶籍制度的核心是屬地管理和身份管理，其本質(zhì)是控制人口流動，特別是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動。20世紀80年代以后，為配合改革開放政策，雖然進行了一系列戶籍制度改革，在一定程度上緩解了戶籍制度與社會經(jīng)濟發(fā)展及勞動力轉(zhuǎn)移之間的矛盾。但總體上看，現(xiàn)存的戶籍制度仍存在著較大的局限性，大中城市，特別是吸引外來農(nóng)民工較多的沿海發(fā)達地區(qū)大中城市仍未全面放開，尤其是對外來農(nóng)民工入戶控制較嚴。如國家政策規(guī)定允許有合法住所、有穩(wěn)定就業(yè)或收入來源的農(nóng)民工可以在城鎮(zhèn)落戶，這一政策在全國不少地區(qū)已從小城鎮(zhèn)擴大到中等城市。但發(fā)達地區(qū)絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)，只對本地農(nóng)村人口放開城鎮(zhèn)戶口限制，而對符合上述條件的外來農(nóng)民工到城鎮(zhèn)落戶并未完全放開，更不用說到大中城市落戶。進入新世紀以后，全國不少省市以居住地為依據(jù)從形式上統(tǒng)一了城市和農(nóng)村戶口，但實質(zhì)上，居住在城市和農(nóng)村兩地居民的待遇仍存在巨大差異。

(二)就業(yè)制度障礙

在中國二元結(jié)構(gòu)的體制下，農(nóng)民工進城打工，首先遭遇的就是就業(yè)歧視，相對于城市居民而言，農(nóng)民工就業(yè)權(quán)利不平等，不在同一起跑線上，主要表現(xiàn)有兩個方面。一是職業(yè)歧視。在現(xiàn)實中，農(nóng)民工不僅長期被剝奪了成為城市國有企事業(yè)和行政單位正式職工的資格，而且還被制度排斥在城市部分就業(yè)崗位之外，給地方政府帶來了巨大的就業(yè)壓力，許多城市為了緩解城市居民的就業(yè)壓力，紛紛出臺政策對農(nóng)民工就業(yè)工種、專業(yè)、人數(shù)、使用期限進行嚴格限制，使農(nóng)民工只能從事那些城市市民不愿做的“最臟、最險、最苦、最累、最差、最重”的工作。二是工資歧視。農(nóng)民工在與雇主的工資搏弈中，不僅缺乏足夠的信息，包括該行業(yè)的平均工資水平、該行業(yè)中非農(nóng)民工的工資水平、其他競爭者的信息等，而且由于農(nóng)民工勞動力的買方壟斷，使農(nóng)民工在搏弈中處于明顯的不利地位，不得不接受低工資的現(xiàn)實。據(jù)統(tǒng)計，絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入僅相當(dāng)于正式職工的一半，甚至更少，同工不同酬現(xiàn)象比比皆是。另外，故意壓低農(nóng)民工工資和隨意克扣拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象也普遍存在且十分嚴重。

(三)社會保障制度障礙

以戶籍制度為基礎(chǔ)，我國在社會保障制度的設(shè)計上，長期以來實行的也是城鄉(xiāng)二元性的社會保障制度，城鎮(zhèn)社會保障制度保持固有的城市偏向，城市職工享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大保障，城市居民享受最低生活保障，農(nóng)民工雖然生活在城市，職業(yè)也轉(zhuǎn)換成了工人，卻因其農(nóng)民的身份而被排斥于城市社會保障制度覆蓋范圍之外。

近年來，隨著我國東部沿海地區(qū)外來農(nóng)民工不斷增多，社會保障問題日益突出，北京、上海、福建、浙江等許多省市都出臺了一些相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民工已經(jīng)開始被部分納入城鎮(zhèn)社會保障體系。然而，由于地方性法規(guī)的不完善性及制度門檻過高等因素，實踐中暴露出諸多問題，進入城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)民工數(shù)量非常有限，絕大多數(shù)農(nóng)民工權(quán)益依然不能得到保護。許多地方政府對企業(yè)依法組織農(nóng)民工參加社會保險，為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費的強制力度不夠，農(nóng)民工參保率偏低。少數(shù)地方為了吸引外資，甚至把企業(yè)不用為職工交社保費作為減輕企業(yè)負擔(dān)，優(yōu)化投資環(huán)境的條件，對企業(yè)拒交社會保險費睜只眼閉只眼。一些地區(qū)社會養(yǎng)老保險費征收基數(shù)和農(nóng)民工實際收入脫節(jié)，多數(shù)農(nóng)民工難以承受。除養(yǎng)老保險外，絕大多數(shù)地區(qū)仍把其他社會保障項目排除在農(nóng)民工之外，有的即使有也是內(nèi)外有別。失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險，農(nóng)民工普遍沒有。在工傷保險方面，用工單位很少主動為農(nóng)民工辦理，有的即使辦理了，其待遇也與城市職工有很大差異。由于沒有社會保障這把保護傘，農(nóng)民工很難在城市生活存在許多后顧之憂，難以安居樂業(yè)。

(四)教育制度障礙

長期以來我國城鄉(xiāng)分割的教育制度，為外來農(nóng)民工子女進入城市學(xué)職工與城市居民子女接受同等教育，設(shè)置了一道嚴格的障礙。進入新世紀以后，黨中央、國務(wù)院雖然出臺了有關(guān)文件試圖解決農(nóng)民工子女上學(xué)難的問題，但不少地方政府從地方利益出發(fā)，在執(zhí)行中央文件精神，免借讀費招收農(nóng)民工子女進入城市公辦學(xué)校入學(xué)時，都設(shè)置了一些關(guān)卡，大部分農(nóng)民工子女仍然被剝奪了與城市兒童一起平等進入公辦學(xué)校的資格。如上海公辦學(xué)校在接納民工子弟入學(xué)時，提出了一些附加要求。寶山區(qū)要求“四證”(戶籍證明、當(dāng)?shù)鼐痤C發(fā)的居住證、務(wù)工單位簽訂的合同書或務(wù)工證營業(yè)執(zhí)照、子女戶籍所在地的學(xué)籍證明)齊全，農(nóng)民工有固定住所；在上海連續(xù)居住滿一年；工作半年以上。河南省鄭州市規(guī)定外來農(nóng)民工子女入學(xué)要出具五項證明，即父母身份證、學(xué)生計劃免疫卡、暫住證、父母務(wù)工勞務(wù)合同或營業(yè)執(zhí)照、家鄉(xiāng)教育部門出具的借讀證。其他省市也均有類似的相關(guān)規(guī)定。

(五)土地制度障礙

我國現(xiàn)有的土地制度已經(jīng)很難適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，并逐漸成為農(nóng)民工融入城市的一大障礙。一方面，由于農(nóng)村土地缺乏有效的流轉(zhuǎn)機制，加上農(nóng)民戀土的傳統(tǒng)觀念，使農(nóng)民過分依賴土地，農(nóng)民與農(nóng)地關(guān)系凝固化，難以割斷從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工與土地之間的關(guān)系，使得農(nóng)民始終處于“兩棲”狀態(tài)，難以演化為離土又離鄉(xiāng)的城市市民。另一方面，在中國戶籍政策及其附加的各種福利待遇沒有根本改變的情況下，外來農(nóng)民工在城市始終處于“漂泊”的尷尬狀態(tài)，在城市難以扎根，一旦城市就業(yè)形勢緊張或年齡偏大，就會退回農(nóng)村，把土地當(dāng)成防身養(yǎng)老、維護生存的最后一道防線。可以說，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度是一把雙刃劍，它在保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的同時，實際上也成為已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工難以徹底割舍的一塊“肋骨”和完全融入城市的一道障礙。

二、加快外來農(nóng)民工融入城市的對策建議

(一)加快戶籍制度改革，徹底消除農(nóng)民工融入城市的身份障礙

戶籍制度是農(nóng)民工融入城市社會，與城市居民平等相處的一道主要障礙，必須加以改革，改革要達到的最終目標(biāo)是建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍登記制度，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民一元戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍一體化管理。然而這個目標(biāo)不可能一蹴而就，必須根據(jù)不同情況，區(qū)別不同的地區(qū)，有步驟、分階段進行。從近期看，戶籍制度的改革應(yīng)從以下幾方面入手。

1.全國縣級以下小城鎮(zhèn)戶口全部放開，允許在小城鎮(zhèn)城區(qū)有合法固定居所(不論是自建、購買或租住的)和穩(wěn)定生活來源的人員，不受行政區(qū)劃限制，申報小城鎮(zhèn)城區(qū)戶口。并在5~10年內(nèi)全面取消縣以下小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。

2.中西部地區(qū)所有大中城市和東部沿海地區(qū)除特大城市以外的城市，基本放開城市入戶限制，只要有合法固定居所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，在城市居住5年以上，不受地域限制均可申報城市戶口。

3.大大降低沿海特大、超大城市落戶門檻，對在城市有穩(wěn)定職業(yè)、合法居所并居住一定年限，有技術(shù)專長的技師及高級技工，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定辦理城市戶籍。

(二)加快住房制度改革，多渠道、多種形式解決農(nóng)民工住房問題

1.加強“城中村”的規(guī)劃和管理，使其成為外來農(nóng)民工居住的大本營和融入城市的中介和橋梁。“城中村”交通相對便利、房租低，農(nóng)民工原有的生活習(xí)慣易于融入，在相當(dāng)長時間將是農(nóng)民工居住的重要選擇。決不能以搞花園城市、衛(wèi)生城市、生態(tài)城市為借口，以犧牲農(nóng)民工和城中村村民利益為代價，以經(jīng)營城市獲取超額利益為手段，盲目進行城中村改造，變相將農(nóng)民工驅(qū)逐出城市。而必須以改善基礎(chǔ)設(shè)施，修建公共娛樂、衛(wèi)生場所，加強城中村社會治安管理，方便對外來農(nóng)民工居住為目的，進行城中村改造。

2.農(nóng)民工集中的大中城市應(yīng)建設(shè)主要面向農(nóng)民工的低租金住房。

3.鼓勵有條件的企業(yè)建設(shè)職工宿舍。尤其是在工業(yè)園區(qū)，那些用工量比較大、以外來農(nóng)民工為主要用工對象的勞動密集型企業(yè)，都應(yīng)將農(nóng)民工宿舍建設(shè)納入企業(yè)基建、技改項目計劃和用地計劃，工業(yè)園區(qū)管委會要在用地政策上予以支持。

4.允許在城市具有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工購買城市經(jīng)濟適用房。當(dāng)前應(yīng)允許在城市工作時間長、貢獻突出的農(nóng)民工，比如勞動模范、技術(shù)骨干等，享受城市經(jīng)濟適用房政策。

5.應(yīng)將簽訂了勞動合同、具有穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)民工納入住房公積金政策享受范圍，允許其利用公積金貸款買房。對于收入較低，購房能力不足的農(nóng)民工，則應(yīng)允許其用公積金支付房租。

6.允許農(nóng)民工以農(nóng)村住房和宅基地折價置換的方式換取城市住房。應(yīng)由國務(wù)院出臺相關(guān)政策，對在城市有穩(wěn)定收入、居住在城市達5年以上的農(nóng)民工愿意放棄承包地和農(nóng)村戶口的，可以允許其以農(nóng)村住房或宅基地折抵面積(或折價)，一次性選擇城市住房進行置換，資金差額由中央財政和城市地方財政共同負擔(dān)。

(三)加快建立具有農(nóng)民工特色的社會保障制度

1.建立符合農(nóng)民工實際情況的工傷保險制度。由于農(nóng)民工主要從事臟、苦、累和危險的職業(yè)，經(jīng)常面臨各種工傷事故，危及生命安全，對農(nóng)民工來說，這是一種迫切需要的職業(yè)傷害風(fēng)險分散機制，能保證其一旦遭受職務(wù)傷害就可以得到相應(yīng)的賠償；對用人單位來說，費用也不高；對政府部門及負責(zé)組織賠償?shù)牟块T來說，則較易操作。因此，要盡快推廣。

2.建立大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民工疾病醫(yī)療保障制度。農(nóng)民工的醫(yī)療保障可以區(qū)別情況分兩種方式予以解決：對于那些有雇主并且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入，已在城鎮(zhèn)居住多年的農(nóng)民，應(yīng)實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的醫(yī)療保險制度其中雇主負擔(dān)社會統(tǒng)籌部分，農(nóng)民工個人繳費及雇主繳費的小部分進入農(nóng)民工的賬戶；個人賬戶的一定比例用于大病，其余部分由社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金負擔(dān)。對于那些職業(yè)不穩(wěn)定、也無固定收入且流動性較大的農(nóng)民工，可不參加一般醫(yī)療保險，只為其建立大病醫(yī)療保險。大病醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理、單獨使用。

3.建立面向農(nóng)民工的最低生活保障以及社會救助制度。對于有雇主、職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入且達到一定年紀的農(nóng)民工，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障制度與城市居民享受同等待遇。對于其他一些流動性較強且年紀普遍較輕的農(nóng)民工，社會對他們的救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟救助，而應(yīng)是提供勞動機會。

4.建立適應(yīng)農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度。要科學(xué)設(shè)計適當(dāng)?shù)睦U費基數(shù)和比例，擴大農(nóng)民工養(yǎng)老保險覆蓋面。農(nóng)民工養(yǎng)老保險應(yīng)該低水平起步，實行低費率、低保障待遇，即用人單位和個人繳納部分分別降低3~5個百分點。同時，“實施土地換保障”政策，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工，可直接參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5~8年的個人賬戶積累額。

(四)加快建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，營造一個有利于農(nóng)民工參于公平競爭的就業(yè)環(huán)境

1.必須堅決制止國內(nèi)某些大中城市以解決下崗失職工就業(yè)為名，盲目排斥外來農(nóng)民工就業(yè)的現(xiàn)象，徹底取消各地針對外來農(nóng)民工制訂的各種限制性就業(yè)政策，消除城市勞動力市場對農(nóng)民工的歧視，逐步建立一切勞動者權(quán)利平等的機制。

2.強化對進城務(wù)工農(nóng)民工的管理和服務(wù)。勞動力流出地的勞務(wù)輸出服務(wù)，要發(fā)揮政府職能部門、社會組織和各類服務(wù)機構(gòu)的作用，政府制定規(guī)則，引導(dǎo)資助，并免費提供政策咨詢和相關(guān)信息；勞動力流入地的職業(yè)介紹服務(wù)，要大力發(fā)展免費的公共服務(wù)，建立供求直接見面的平臺；引導(dǎo)推動營利性職業(yè)中介機構(gòu)精細服務(wù)，強化信用，提高質(zhì)量；對民辦中介機構(gòu)，建立信用體系，統(tǒng)一市場管理，加強部門協(xié)調(diào)配合，堵住不法分子騙錢的門路。

(五)加快解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題

1.流入地政府要轉(zhuǎn)變觀念，明確責(zé)任。流入地政府要將農(nóng)民工子女教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)卣慕逃?jīng)費預(yù)算，并根據(jù)區(qū)域人口變化情況，合理配置義務(wù)教育資源，保障以公辦學(xué)校為主接收農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育。對于接收農(nóng)民工子女入學(xué)的民辦學(xué)校，政府要給予應(yīng)有的經(jīng)費支持，盡快提高其接收農(nóng)民工子女入學(xué)的能力。對社會力量舉辦農(nóng)民工子女學(xué)校的，在保證基本師資和安全要求的前提下，可適當(dāng)放寬注冊資金、場地等條件。

2.根據(jù)農(nóng)民工人員流動性較大的特點，實行靈活的辦學(xué)管理體制。學(xué)校可采取學(xué)生隨入隨收，隨走隨辦的靈活的學(xué)籍管理辦法，保證在校農(nóng)民工子女均有正式學(xué)籍。根據(jù)學(xué)生家長務(wù)工就業(yè)不穩(wěn)，住所不定的特點，學(xué)校可以按照受教育時間分段收取相應(yīng)費用的辦法，以防造成農(nóng)民的經(jīng)濟損失。

3.遵循以人為本原則，對部分低收入農(nóng)民工家庭實行教育補貼。

4.重視解決農(nóng)村“留守兒童”問題。農(nóng)民工流出地政府要把做好“留守兒童”教育工作與農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)結(jié)合起來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建擴建一批寄宿制學(xué)校，滿足“留守兒童”和其他農(nóng)民子女寄宿學(xué)習(xí)的需求。中西部省區(qū)寄宿學(xué)校建設(shè)，中央財政應(yīng)該給予支持。

參考文獻

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