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編者按：本文主要從廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策存在的主要問題、改進(jìn)廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的對策建議兩大方面進(jìn)行論述。其中，存在問題表現(xiàn)為：教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺；民辦學(xué)校存在的一些問題和困難等；教育管理難度加大；相對應(yīng)的對策包括：建立健全完善的社會救助制度；強(qiáng)化規(guī)范中小學(xué)學(xué)籍管理；健全外來農(nóng)民工子女入學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)督和考核，完善督導(dǎo)評估制度；改革政府教育投入機(jī)制，提高教育撥款的公平與效率；適當(dāng)放寬民辦學(xué)校的辦學(xué)條件，鼓勵(lì)和大力扶持民辦學(xué)校發(fā)展等，具體材料請?jiān)斠娙缦隆?/p>

摘要：外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策在廣州市得到了一定的貫徹執(zhí)行，但在實(shí)施中卻遇到了經(jīng)費(fèi)短缺、管理困難、民辦學(xué)校發(fā)展較難等問題。解決這些問題，應(yīng)建立完善的社會救助制度，強(qiáng)化規(guī)范的中小學(xué)學(xué)籍管理，健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善督導(dǎo)評估制度，提高教育撥款的公平與效率，鼓勵(lì)、扶持民辦學(xué)校的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：外來農(nóng)民工子女；義務(wù)教育；政策執(zhí)行；廣州市

外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題是當(dāng)今社會的一個(gè)熱點(diǎn)問題，國家為解決這個(gè)問題出臺了一系列正確的方針政策，并要求各地政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行。廣州作為農(nóng)民工外出務(wù)工“最為滿意”的城市之一，農(nóng)民工數(shù)量在全國名列前茅，同時(shí)大量的農(nóng)民工子女也隨之而來。廣州市各級教育門對農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育問題高度重視，取得了一定的成績，但也存在著不少問題。

一、廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策存在的主要問題

眾所周知，改革開放以來廣州市社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，一躍成為全國最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其中外來農(nóng)民工作出了巨大的貢獻(xiàn)，其子女入學(xué)問題也得到了一定程度的解決。據(jù)2007年廣州市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，全市有300多萬人口在城鎮(zhèn)流動。在廣州市就讀中小學(xué)的流動人口子女達(dá)39.01萬人，占全市中小學(xué)生總數(shù)的26.7%。但是離國家政策的要求仍有較大的差距，廣州市在解決外來農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題的過程中，依然面臨諸多困難和問題。

（一）教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺

教育經(jīng)費(fèi)問題是廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策要面臨的首要問題。2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，提出建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，規(guī)定“流入地政府財(cái)政部門要對接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助。城市教育費(fèi)附加中要安排一部分經(jīng)費(fèi)，用于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作”，“流入地政府制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁”。這些政策為進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女入學(xué)創(chuàng)造了條件。在實(shí)踐中，廣州市取消了借讀費(fèi)，只是收取了一定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)雜費(fèi)，加大財(cái)政投入，支持公辦學(xué)校接受更多的流動兒童入學(xué)。隨著外來農(nóng)民工子女人數(shù)的急劇增長，公辦學(xué)校的學(xué)位壓力越來越大，為了解決這部分人就讀學(xué)位嚴(yán)重不足的問題，通過新建、擴(kuò)建、改建學(xué)校是一種較好的辦法，但建設(shè)經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)卻缺口巨大。

（二）民辦學(xué)校存在的一些問題和困難

1、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足，學(xué)校條件簡陋。學(xué)校收入主要依賴收取學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，收入單一，無法滿足正常的開支和運(yùn)轉(zhuǎn)。一些學(xué)校生均占地面積嚴(yán)重不足，場地狹窄，師生活動空間有限，同時(shí)存在消防、飲食、交通、防疫等多方面的安全隱患。教學(xué)設(shè)備數(shù)量不足、配置落后，難以滿足正常教育教學(xué)的需要。

2、教師待遇較差，整體素質(zhì)不高。大部分民辦學(xué)校師資力量薄弱，缺乏專業(yè)訓(xùn)練和相應(yīng)資質(zhì)。不少民辦學(xué)校不能改善教師待遇，不能提供配套的生活環(huán)境，致使教師流動幅度大，影響了教育教學(xué)質(zhì)量。

3、管理不夠規(guī)范，運(yùn)作水平不高。部分民辦學(xué)校沒有規(guī)模效益，發(fā)展后勁不足。沒有建立現(xiàn)代學(xué)校管理制度，民主管理水平處于低層次，管理隨意性大。教育主管部門沒有對辦學(xué)人和學(xué)校管理者進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，管理效能和社會責(zé)任感較差，制約了學(xué)校的健康發(fā)展。

（三）教育管理難度加大

1、辦學(xué)規(guī)模難以預(yù)測。廣州市外來農(nóng)民工及其子女的流動性大，教育行政部門無法準(zhǔn)確地獲取外來人口中適齡入學(xué)兒童的數(shù)量，這是困擾教育部門的一大難題。在外來人口登記中，一般只有成年人的信息，而是否攜帶子女同來、其子女是否處于學(xué)齡期等重要信息至今仍然是空白。同時(shí)，外來農(nóng)民工居住分布也很不均衡。由于許多外來農(nóng)民工沒有相對穩(wěn)定的工作，工作地點(diǎn)經(jīng)常更換，子女也跟著轉(zhuǎn)學(xué)，有的民辦學(xué)校每年的轉(zhuǎn)學(xué)率竟高達(dá)40%以上，這就給對這部分學(xué)校的教育行為管理帶來了相當(dāng)大的困難。這一問題使得教育部門難以進(jìn)行學(xué)校布局和事業(yè)規(guī)劃，難以預(yù)測教師需求和教學(xué)用書，從而嚴(yán)重影響到城區(qū)“普九”的鞏固率。

2、學(xué)籍管理難以統(tǒng)一。由于農(nóng)民工子女來自全國各地，其學(xué)籍管理辦法也不統(tǒng)一，一些地方不要求有學(xué)籍轉(zhuǎn)出證明，就可以隨意轉(zhuǎn)入學(xué)生，因而許多外來農(nóng)民工子女說來就來，說走就走。這種現(xiàn)象在廣州市各級各類民辦學(xué)校、打工學(xué)校中還是比較普遍的，這個(gè)也給教育管理帶來了難度。

3、正常教學(xué)遇到困難。一些外來農(nóng)民工子女的學(xué)習(xí)能力、社交能力、活動能力表現(xiàn)一般或較差，同時(shí)心理素質(zhì)也與當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生有差異。此外，不少外來農(nóng)民工學(xué)生原有行為教育不足，如課堂上的坐姿，寫字時(shí)拿筆的方式等不規(guī)范行為，平時(shí)衛(wèi)生習(xí)慣差，吃飯前不洗手，有時(shí)隨地吐痰，亂扔紙屑，并且有打架現(xiàn)象發(fā)生。在許多農(nóng)村小學(xué)，一般都沒有開設(shè)正規(guī)的音樂、美術(shù)、體育課程，尤其是小學(xué)三年級以上沒有開設(shè)英語課、計(jì)算機(jī)課。這些地方的孩子來城里后，要學(xué)習(xí)從未接觸過的課程，他們感到無從著手。這給老師的教學(xué)、學(xué)生的學(xué)習(xí)均帶來了較大的困難。

二、改進(jìn)廣州市執(zhí)行外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的對策建議

透過廣州市這幾年的實(shí)踐，我們深深地感到，落實(shí)外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策的確難度很大，外來農(nóng)民工子女進(jìn)城讀書問題關(guān)乎教育公平、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及和諧社會的構(gòu)建。要妥善解決這個(gè)問題，實(shí)施這項(xiàng)政策，必須進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，尤其要強(qiáng)化流入地政府的責(zé)任，著力完善相關(guān)的配套措施。為此，當(dāng)前要努力做好以下幾項(xiàng)工作：公務(wù)員之家

（一）建立健全完善的社會救助制度

政府作為社會資源和價(jià)值的整合者和管理者，應(yīng)該承擔(dān)主要救助責(zé)任，建立完善的社會救助機(jī)制，建立貧困外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育救助制度，實(shí)現(xiàn)從道義性扶貧到制度性扶貧的轉(zhuǎn)變。國家政策明確規(guī)定，在實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生可享受“兩免一補(bǔ)”（即免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)），廣州市應(yīng)該將家庭貧困的外來農(nóng)民工子女也納入其“兩免一補(bǔ)”救助范圍，保障所有外來農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，以幫助他們完成學(xué)業(yè)。同時(shí)，還要在全市范圍內(nèi)營造一種重視、關(guān)心、支持外來農(nóng)民工子女生存和發(fā)展的社會氛圍，發(fā)動各種社會力量，為落實(shí)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育提供幫助。

（二）強(qiáng)化規(guī)范中小學(xué)學(xué)籍管理

首先要強(qiáng)化現(xiàn)有學(xué)籍制度的嚴(yán)肅性；同時(shí)，建議設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的電子學(xué)籍管理系統(tǒng)，不但要全市聯(lián)網(wǎng)，而且還要實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，為外來農(nóng)民工子女在入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)等方面提供“一條龍”式服務(wù)，做到卡隨人走，人流卡流，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍卡的網(wǎng)絡(luò)化管理。具體的做法可以：建立學(xué)生學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)庫，將學(xué)生的學(xué)籍表、考勤表、成績登記表、操行評定、健康卡片及獎(jiǎng)懲記錄納入其中，在各級各類學(xué)校之間形成網(wǎng)絡(luò)。這樣，外來農(nóng)民工子女四處“流動”、頻繁轉(zhuǎn)學(xué)就不必在所有學(xué)校都重新建立學(xué)習(xí)檔案，而只需要學(xué)校之間通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，轉(zhuǎn)移學(xué)籍檔案即可。這樣既可以保證學(xué)生學(xué)習(xí)情況記錄的連續(xù)性、完整性，又能簡化學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)的手續(xù)，減輕學(xué)校管理的負(fù)擔(dān)。

（三）健全外來農(nóng)民工子女入學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

建議建立以流入地政府為主、各級政府共同分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。因?yàn)槿∠敖枳x費(fèi)”所形成的生均公用經(jīng)費(fèi)缺口，應(yīng)由學(xué)校所在地政府按新增學(xué)生人數(shù)據(jù)實(shí)足額安排，補(bǔ)助學(xué)校。新增教師的工作由區(qū)（市）財(cái)政承擔(dān)。堅(jiān)持以流入地政府為主，解決學(xué)校改擴(kuò)建所需經(jīng)費(fèi)。學(xué)校改擴(kuò)建用地，由市政府統(tǒng)一規(guī)劃，改擴(kuò)建學(xué)校所需建房及配套設(shè)施費(fèi)用由市、區(qū)兩級政府負(fù)擔(dān)，以區(qū)為主，除市教育費(fèi)附加足額安排給教育以外，市政府還應(yīng)在城市維護(hù)建設(shè)稅中每年也應(yīng)安排一定經(jīng)費(fèi)，按建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助到校。同時(shí)可以建議中央和省政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，并建立外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育專項(xiàng)資金，按廣州市接納外來農(nóng)民工子女進(jìn)城就讀總體數(shù)量及財(cái)政狀況進(jìn)行補(bǔ)助。還可考慮設(shè)立流動兒童“教育券”來解決專項(xiàng)資金撥付中的困難，做到“錢隨人走”，從而提高教育資源配置效率和教育質(zhì)量，使外來農(nóng)民工子女享受到較好的教育。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督和考核，完善督導(dǎo)評估制度

建議廣州市各級人大加大義務(wù)教育執(zhí)法力度，并將解決外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題列入政府日常工作的考核內(nèi)容當(dāng)中。各級政府教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)督導(dǎo)，建立對政府履行此項(xiàng)工作責(zé)任的督導(dǎo)評估機(jī)制。建立健全農(nóng)民工子女入學(xué)督導(dǎo)檢查機(jī)制，將外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育作為廣州市普及九年義務(wù)教育工作范疇和重要工作內(nèi)容，指導(dǎo)和督促中小學(xué)認(rèn)真做好外來農(nóng)民工子女接受就學(xué)和教育教學(xué)工作；建立對民辦學(xué)校評估制度，將民辦學(xué)校納入督導(dǎo)評估的范圍，加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范和指導(dǎo)工作，促進(jìn)其辦學(xué)水平的提高。

（五）改革政府教育投入機(jī)制，提高教育撥款的公平與效率

為了鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校的發(fā)展，動員和激勵(lì)更多的公辦學(xué)校接受外來農(nóng)民工子女上學(xué)，必須改革教育財(cái)政的撥款方式，建立公平和高效的財(cái)政投入體制。為此，廣州市可實(shí)行“生均撥款制度”，不分公立學(xué)校或民辦學(xué)校，按照其接納外來農(nóng)民工子女的數(shù)量撥付相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。也可以實(shí)行“教育券”的方式，將政府預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)直接按生均經(jīng)費(fèi)直接分配給學(xué)生，由學(xué)生自由選擇學(xué)校。這種方式不僅可以促進(jìn)民辦學(xué)校的發(fā)展，為其改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，也可以引進(jìn)競爭機(jī)制，調(diào)動公辦學(xué)校的接受外來農(nóng)民工子女的積極性，并提高財(cái)政投入的效益。由學(xué)生自由選擇學(xué)校，還有助于打破地區(qū)和戶籍的限制，為外來農(nóng)民工子女入學(xué)創(chuàng)造條件。

（六）適當(dāng)放寬民辦學(xué)校的辦學(xué)條件，鼓勵(lì)和大力扶持民辦學(xué)校發(fā)展

從目前來看，廣州市各級各類民辦中小學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的外來農(nóng)民工子女的教育，在相當(dāng)程度上緩解了公辦學(xué)校及政府財(cái)政的壓力，分擔(dān)了政府的責(zé)任。接下來，在貫徹實(shí)施農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策時(shí)，廣州市政府一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)“流入地政府負(fù)責(zé)，以公辦中小學(xué)就學(xué)為主”，另一方面要“積極扶持作為義務(wù)教育有益補(bǔ)充的民辦中小學(xué)校”的發(fā)展。對這類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和審批辦法可適當(dāng)放寬，但應(yīng)消除衛(wèi)生、安全等隱患，教師要取得相應(yīng)任職資格，將其納入教育發(fā)展規(guī)劃和體系，統(tǒng)一管理，使外來農(nóng)民工子女接受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到一定的水平。同時(shí)，對于一些社會需要，而辦學(xué)條件較差，教學(xué)設(shè)施不足的民辦學(xué)校，政府可以采取一定的政策上、物資上以及財(cái)政上的支持，為他們改善辦學(xué)條件創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和扶持其發(fā)展，以滿足農(nóng)民工子女入學(xué)、接受義務(wù)教育的需求。

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