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隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國社會保障事業(yè)得到了很大發(fā)展，社會保障基金也逐步實現(xiàn)了社會化的統(tǒng)籌與管理，基金管理進一步規(guī)范，社會保障事業(yè)取得了明顯成效。但在實踐當中，現(xiàn)行社會保障基金籌集方式——統(tǒng)籌繳費暴露出欠規(guī)范、不統(tǒng)一和無法為社會保障提供穩(wěn)定的資金來源等弊端。開征社會保障稅，應(yīng)成為當前我國社會保障制度改革與完善的必由之路。

一、社會保障制度與社會保障稅的產(chǎn)生與發(fā)展

根據(jù)20世紀90年代國際勞工局社會保障司的定義，社會保障(SocialSecurity)是：“社會采取一系列保護性措施，以幫助人們度過由于失業(yè)、年老、疾病、生育、工傷而造成工資或收入損失的難關(guān)”。所謂社會保障制度，是指由國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補貼的一種制度。社會保障制度最早是在19世紀由德國俾斯麥政府提出來的，當時新歷史學(xué)派的社會政策思想風靡德國，社會矛盾對立嚴重，政府不得不在采取高壓政策的同時，實施一些改善勞工生活的社會保障政策。自1889年德國正式建立了社會保障制度以來，其他國家紛紛效仿，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上有150多個國家已建立社會保障制度，他們幾乎包括所有經(jīng)濟發(fā)達的資本主義國家，同時也包括一些發(fā)展中國家。

建立社會保障制度的國家通過什么方式來籌集資金，各國的做法不一樣，社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：

1.社會保障統(tǒng)籌繳費。即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運營，而是由政府或政府指定的專門機構(gòu)負責管理和運營，所以它不直接構(gòu)成政府的財政收入，但不足部分由財政補助。實行社會保障統(tǒng)籌繳費的國家一般保障項目都比較繁雜，且每一項目都有相對獨立的一套繳費辦法。如德國實行的就是這種籌資形式。

2.建立預(yù)算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強制儲蓄的形式。具體辦法是，將雇員的繳費和雇主為雇員的繳費存入個人賬戶，這筆款項及由此產(chǎn)生的利息，其所有權(quán)歸雇員個人，政府僅有部分使用權(quán)和調(diào)劑權(quán)，因此，這種方法在性質(zhì)上更接近商業(yè)保險。這種形式繳費較高，適用于人口較少、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家。目前新加坡實行的就是這種辦法。

3.開征社會保障稅(SocialSecurityTax，也稱社會保險稅)。這是世界上多數(shù)國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統(tǒng)一的章法即稅法，社會保障稅直接構(gòu)成政府的財政收入，成為政府預(yù)算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統(tǒng)籌繳費、預(yù)算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強的法律約束機制，更能體現(xiàn)公平原則，更具適應(yīng)性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發(fā)達國家，社會保障稅甚至已經(jīng)成為主體稅種。

二、我國現(xiàn)行社會保障制度與社會保障模式存在的主要問題

我國現(xiàn)行的社會保障制度是從1986年開始實行的，社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫等幾個方面。其中，社會保險是我國社會保障制度的核心部分，被稱作勞動者的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調(diào)節(jié)器”、經(jīng)濟社會運行的“減震器”。在此之前，我國一直實行的是“企業(yè)保障”。近年來，隨著我國社會保障制度改革的逐步推進，社會保障體系基本形成。截至2007年3月底，我國養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的參保人數(shù)分別達到18963萬人、16209萬人、11193萬人、10407萬人和6632萬人，分別比去年底增加了197萬人、477萬人、7萬人、139萬人和173萬人，社會保險覆蓋范圍繼續(xù)擴大。我國現(xiàn)行的社會保障制度主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制，實行統(tǒng)籌管理，企業(yè)出錢，國家管理，個人只出一小部分錢。在繳費制度上，它以在職職工的工資收入為計量基礎(chǔ)，個人和企業(yè)按照規(guī)定的繳費率計算應(yīng)繳納的統(tǒng)籌費用，由企業(yè)代扣代繳。1998以來國家則將社會保障作為一項基本的社會制度加以建設(shè)，“兩個確保、三條保障線”成為我國社會保障制度的重中之重。

我國現(xiàn)行社會保障模式存在的主要問題是：

1.籌資方式不規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。由于缺乏社會保障的基本法律《社會保障法》，所以我國現(xiàn)行社保資金的籌集方法是政出多門，主要采用由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和籌資比率的方式。而且各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費標準各異，費率差別懸殊，負擔不均，不利于公平競爭環(huán)境的形成。這種狀況嚴重影響了政策的執(zhí)行效果，也無法為社會保障制度的正常運行提供及時、足額的資金，影響了社會保障目標的實現(xiàn)。

2.基金多頭管理，營運效率低下。目前，我國實際參與社會保障管理的機構(gòu)，除了勞動和社會保障部之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。這種多頭的分散管理，使不同部門職能交叉，嚴重影響了社會保險資金的統(tǒng)籌能力，極大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投資營運與監(jiān)管三位一體的模式，難以形成高效的營運機制和有效的監(jiān)督制約機制，各種違規(guī)問題屢屢發(fā)生，基金無法做到專款專用。

3.名義費率高，實際費率低，費基核定困難。目前，企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是職工的工資總額，費率是20%。在市場發(fā)育尚不成熟的我國，勞動報酬工資化、貨幣化程度不高，統(tǒng)計工序繁雜，使得繳費工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實際工資總額。國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊近期對全國15萬戶城鎮(zhèn)居民進行的抽樣調(diào)查顯示，就社會平均而言，職工工資外的工資性收入至少相當于工資收入的30%。這樣，統(tǒng)計工資總額只占到實際工資總額的70%多，縮小了30%。另外，據(jù)專家推算，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核定的繳費工資總額約為統(tǒng)計工資總額的90%。由此可見，繳費工資總額小于統(tǒng)計工資總額，更小于實際工資總額，兩項合并，費基縮小了30%之多。若考慮實物收入，差距更大。費基縮小必然導(dǎo)致名義費率偏高，收繳困難。所以要使名義費率與實際費率一致，必須推進勞動報酬工資化、貨幣化的改革。

4.覆蓋面過窄。根據(jù)我國《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定，我國的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險與失業(yè)保險只是覆蓋了行政事業(yè)單位、國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工，而另外一些集體企業(yè)職工、個體經(jīng)營者、私營企業(yè)員工和廣大的農(nóng)民還沒有享受到真正的社會保障。

5.籌資方式不統(tǒng)一，不規(guī)范。目前的社保基金收繳方式各地很不一致，一部分省、市、區(qū)社保基金仍由社保機構(gòu)負責收繳，另有19個省、市、區(qū)的社保基金由地方稅務(wù)局負責收繳，但地方稅務(wù)局只負責征收環(huán)節(jié)，既無權(quán)確定參保對象、核定征費基數(shù)，又無權(quán)對繳費基數(shù)的合理性進行核查，這種被動的征繳使地稅部門的征收人員很難保證征繳行為的合理性和公正性。

6.統(tǒng)籌層次低，缺乏互濟性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市級統(tǒng)籌，還有不少尚停留在縣(市)級統(tǒng)籌的層次上，只有少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，這種狀況使社會保障的共濟性受到限制，分散風險的能力也大大削弱。

7.征繳制度混亂，征繳難度大，征收成本高。國務(wù)院頒發(fā)的《社會保險費征繳暫行條例》只是一個大框架，在征費率等方面未作具體規(guī)定，因此各省、市、區(qū)都制定了本地區(qū)具體的社會保險費征繳規(guī)定或辦法，致使征繳制度比較混亂，再加上我國社保基金仍以“費”的方式征收，缺乏有效的法律保障和約束，剛性不強，征收難度大，欠繳、逃費現(xiàn)象屢有發(fā)生，致使征費率不斷下降，征收成本不斷提高。

8.社保基金缺少有效監(jiān)督，“空賬”額度大，擠占挪用情況嚴重。按照規(guī)定，社保基金是群眾“保命錢”，應(yīng)存入銀行或購買風險低的國債，或委托基金管理人投資于其他金融證券。不過，這一規(guī)定并未得到嚴格執(zhí)行。盡管國家對非稅收入實行了收支兩條線管理，但因為社會保障基金、住房公積金不納入非稅收入管理范圍，一些地方、部門管理使用社保基金的隨意性較大，轉(zhuǎn)存、挪用甚至盲目投資房地產(chǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮，社會保障基金缺少有效監(jiān)督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。

三、我國社會保障“費”改“稅”的可行性研究

(一)社會保障“費”改“稅”的理論依據(jù)

1.從本質(zhì)上分析，社會保障資金與稅收都來自于國民收入的再分配。早在100多年以前，馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》一書中論及社會總產(chǎn)品扣除原理時就提到，社會總產(chǎn)品在實行個人按勞分配之前，必須進行必要的社會扣除：“第一，用來補償消費掉的生產(chǎn)資料部分；第二，用來擴大生產(chǎn)的追加部分；第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金。”剩下的社會總產(chǎn)品在進行個人按勞分配之前，還得扣除：“第一，和生產(chǎn)沒有直接關(guān)系的一般管理費用；第二，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等；第三，為喪失勞動能力的人等而設(shè)立的基金。”上述扣除中的“用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金”以及“為喪失勞動能力的人等設(shè)立的基金”就是社會保障，因此，從本質(zhì)上說，社會保障的資金來源于剩余產(chǎn)品的價值，是對國民收入的再分配，而稅收的實質(zhì)也是對國民收入的分配與再分配，與社會保險費的性質(zhì)相同。

2.從性質(zhì)上分析，社會保障費也屬于公共產(chǎn)品的“價格”。現(xiàn)代公共財政理論認為，公共產(chǎn)品是指區(qū)別于私人產(chǎn)品，用于滿足社會公共消費需要，具有非排他性和非競爭性特征的物品或勞務(wù)。由于市場經(jīng)濟體制的缺陷，市場無法有效地提高公共產(chǎn)品，需要政府通過征稅方式為公共產(chǎn)品籌集資金，因此，稅收就是公共產(chǎn)品的“價格”。而社會保障屬于準公共產(chǎn)品，準公共產(chǎn)品按受益程度可分為兩類，一是受益可分型。即這些物品與勞務(wù)的受益對象可以明顯地劃分確定，如高等教育費；二是受益難分型。對受益難分型則要采用稅收方式來彌補成本，這是由于無法準確地確定受益者受益的多少，因而無法向受益者收費。社會保障是社會實施的保證勞動者在遇到風險的情況下維持勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)的公共產(chǎn)品，對勞動者而言，風險是不確定的，受益也是不確定的，由此可見，社會保障屬于受益難分型的公共產(chǎn)品，應(yīng)采用稅收形式彌補成本。

3.從特征上分析，社會保障費與稅收具有相同性。社會保險費的收繳是由國家行政機關(guān)實施的，具有一定的強制性，具備一定條件的公民必須參加；具有固定性，繳費比例按照國家或地方政府的法規(guī)規(guī)定；具有無償性，不是即刻、直接的償還，更不是等價的償還。

(二)開征社會保障稅的現(xiàn)實基礎(chǔ)

改革開放以來，我國已基本實現(xiàn)了對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金的社會統(tǒng)籌，部分地區(qū)醫(yī)療保險和其他保險也實行了社會統(tǒng)籌。從1998年開始，一部分地區(qū)改革了養(yǎng)老保險費的征繳體制，由稅務(wù)機關(guān)為社會保險機構(gòu)代征保費，這使我國具備了開征社會保障稅的征管力量。再加上多年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，帶來老百姓生活水平的逐步提高，2006年全國城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資為21001元，比上年增長14.4%，扣除物價因素，實際增長12.7%，職工工資的快速增長使開征社會保障稅具備了豐厚的稅源。總理在今年的政府工作報告中強調(diào)了“加強社會保障體系建設(shè)”，同時老百姓的風險意識不斷增強，只有現(xiàn)在交納了社會保障稅，將來才能享受到社會保障福利，才能排除將來的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等后顧之憂，所以老百姓更容易接受這種體現(xiàn)“取之于民、用之于民”、“專款專用”的社會保障稅，從而使我國開征社會保障稅具備了一定的群眾基礎(chǔ)。目前，在世界上已建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家已經(jīng)開征了社會保障稅，這些國家的成功經(jīng)驗對于我國建立社會保障稅制和加強社會保障基金的籌資管理具有重要的借鑒意義。所有這些都為我國開征統(tǒng)一的社會保障稅打下了堅實的基礎(chǔ)，使得我國開征社會保障稅具備了良好的可行性。

四、開征社會保障稅的框架構(gòu)想

(一)建立我國社會保障稅制的基本原則

1.通盤考慮，分步實施的原則。英、美、德等發(fā)達國家的社會保障稅制表明，這些國家的社會保障稅制并非單一稅種，而是一個較為完整的稅收體系，如德國的社會保障稅制就細分為養(yǎng)老保險、健康保險、工傷保險、失業(yè)保險和老年人關(guān)懷保險五個相對獨立的部分。結(jié)合我國國情，我國的社會保障稅可以劃分為養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和工傷保險等若干個稅目。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和社會安定的需要，成熟一個，開征一個，分期分批實行，最終形成我國的社會保障稅體系。

2.負擔與受益相對應(yīng)的原則。按照誰負擔、誰受益、負擔與受益相對應(yīng)的原則，國內(nèi)各類行政與企事業(yè)單位及其職工、自由職業(yè)者均有義務(wù)繳納社會保障稅，不繳納者不受益，繳納項目、繳稅數(shù)額的多少與受益項目及受益程度相對應(yīng)。當然稅法另有規(guī)定的特殊情況除外。

3.國家、單位、個人共同負擔的原則。即國家財政預(yù)算安排部分社會保障資金，其余由單位和個人以繳納社會保障稅的形式共同負擔，以單位負擔為主。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)則應(yīng)完全由個人負擔。

4.專款專用的原則。社會保障稅的收支應(yīng)建立專門的預(yù)算管理制度，以保證社會保障稅收入能專項用于社會保障支出。對于收入大于支出的結(jié)余部分可以考慮建立社會保障信托基金，用于直接或間接投資，實現(xiàn)社會保障基金保值增值的目的。

(二)開征社會保障稅制的框架設(shè)想

1.納稅人。根據(jù)社會保障稅由雇主和雇員共同負擔的通行做法，我國社會保障稅的納稅人應(yīng)包括我國境內(nèi)的各類企事業(yè)單位和個人。單位主要包括各類企業(yè)和行政事業(yè)單位(非財政撥款)；個人主要包括上述企業(yè)的員工以及外商投資企業(yè)和外國企業(yè)的中方員工和自由職業(yè)者。對行政機關(guān)、國家財政撥款的事業(yè)單位征收社會保障稅，實質(zhì)上是對財政的行政事業(yè)經(jīng)費支出征稅，無實際意義，但財政部門應(yīng)為這些單位所承擔的社會保障稅建立社會保障基金，列入預(yù)算支出，劃撥給社會保障機構(gòu)，同時這些單位的職工應(yīng)認真履行由個人負擔的社會保障稅的納稅義務(wù)。鑒于我國農(nóng)村經(jīng)濟水平較低、管理水平落后的現(xiàn)實情況，在農(nóng)村可暫不開征社會保障稅，采取多元化的社會保障方式，待時機成熟時再逐步納入。

2.課稅對象和計稅依據(jù)。我國的社會保障稅在開征之初不宜過于復(fù)雜，可以借鑒英國模式，將各類納稅義務(wù)人的全部工資收入作為課稅對象，既簡便又不會使征納雙方產(chǎn)生異議。自由職業(yè)者(包括個體工商戶)由于確定勞動報酬難度較大，根據(jù)社會保障稅專款專用和負擔與受益對應(yīng)的原則，可以將他們?nèi)〉玫拿杖胱鳛檎n稅對象。課稅對象扣除減免照顧項目后的余額，即為社會保障稅的計稅依據(jù)。同時，可考慮在計算社會保障稅稅基時，把已繳納的個人所得稅稅額予以抵扣，避免重復(fù)征稅。

3.稅目、稅率。稅目、稅率的確定是整個社會保障稅制框架設(shè)計中的核心。社會保障稅稅率通常有三種類型：一是單一比例稅率；二是分項比例稅率；三是全額累進稅率。結(jié)合我國情況，為了便于管理，可以采用分項比例稅率。對于稅目的設(shè)置，應(yīng)堅持通盤考慮、分步實施的原則，先設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項目，其他項目待時機成熟后開征。稅率的確定既要考慮國家財政的承受能力，又要考慮個人的負擔能力，是整個稅制設(shè)計中的難點和重點。按照現(xiàn)在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險三個項目的繳費標準，三項合計，大概綜合稅率在20%～25%。其中，企業(yè)和行政事業(yè)單位承擔17%～22%，職工個人承擔3%左右。

4.減免稅規(guī)定。對個人負擔的社會保障稅，可根據(jù)各地城鎮(zhèn)居民的最低生活費標準合理確定起征點；單位負擔的部分不設(shè)起征點。減免稅項目必須嚴格控制，體現(xiàn)普遍征收的原則。

5.征收管理。社會保障稅應(yīng)有地方稅務(wù)機關(guān)按月屬地征收，稅務(wù)機關(guān)征收后，先入地方金庫，然后再將稅款轉(zhuǎn)作社會保障基金，專戶儲存，專款專用。

(三)開征社會保障稅的配套改革。

從我國社會保障制度改革的長遠目標出發(fā)，開征社會保障稅，必須首先對現(xiàn)行社會保障制度進行配套改革。

1.必須盡快制訂和出臺社會保障的基本法律《社會保障法》。社會保障法是規(guī)范社會保障各主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的法律依據(jù)，也是社會保障稅開征的法律依據(jù)。國家通過社會保障法可明確參加社會保障的各主體在社會保障中的權(quán)利與義務(wù)，把社會保障范圍、基金籌集、托管運營和發(fā)放，以及國家對基金的保障與監(jiān)督管理等從法律上進行規(guī)范，從根本上保證社會保障稅的征收與管理，確保社會保障稅收入的穩(wěn)定增長。通過社會保障法可以規(guī)定社會保障稅收入的安排使用，做到有法可依，稅務(wù)機關(guān)負責及時足額把社會保障稅征收入庫，財政部門負責社會保障稅的預(yù)算管理和資金安排與監(jiān)管，滿足不同社會保障項目的資金需要，社會保障部門負責社會保障資金的社會化發(fā)放工作。同時，通過社會保障法，鼓勵商業(yè)性人保業(yè)務(wù)的開展，構(gòu)造多層次社會保障體系。

2.改變社會保障收付模式，將現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式改變?yōu)椴糠址e累以至完全積累模式，實行收支兩條線管理，設(shè)立基金積累的個人賬戶，增大受益原則的透明度，確保資金籌集與運用管理的規(guī)范性、合理性與公正性。

3.建立社會保障預(yù)算。建立社會保障預(yù)算，將社會保障收支全部納入統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，也是開征社會保障稅的客觀要求，當社會保障預(yù)算出現(xiàn)收不抵支時，一般性預(yù)算應(yīng)給予一定的支持，以彌補社會保障資金不足的缺口。

4.加快工資的貨幣化改革。鑒于社會保障稅的計稅依據(jù)是單位支付的工資總額和職工個人的工資收入，考慮到現(xiàn)在相當一部分單位的實際工資支出和個人工資收入還存在許多不規(guī)范的做法，為便于稅務(wù)部門征收，應(yīng)加快工資的貨幣化改革，規(guī)范職工收入，將養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及單位的福利性補助、補貼全部納入工資總額，以貨幣形式通過銀行實名支付，以便于加強社會保障稅的征管。