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摘要:2016年中央一號文件提出要大力發展休閑農業和鄉村旅游產業，使之成為我國農村脫貧、農業現代化轉型升級的重要抓手。當前，在鄉村旅游已進入高速發展時期，我們必須要通過完善法制來確保鄉村旅游發展的可持續性。筆者在本文通過對我國鄉村旅游發展現狀、法律保障機制對于鄉村旅游可持續發展的現實意義、鄉村旅游法律保障機制現存的問題等三個方面進行層層遞進式的分析，最終提出了完善我國鄉村旅游發展法律保障機制的對策建議。

關鍵詞:鄉村旅游;法律保障機制;對策性研究

近年來我國政府對于鄉村旅游產業的發展日益重視。2016年1月27日的《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》正式印發，這是改革開放以來第18份以“三農”為主題的中央一號文件。這份文件中所提出的“大力發展休閑農業和鄉村旅游”等內容更是引起了各界的高度關注。這是繼2015年中央一號文件提出“推動農村一二三產業融合發展、挖掘鄉村生態休閑、旅游觀光、文化教育價值”之后，中央再次為推動鄉村旅游產業的發展所作出的最高指示。我國政府希望做大做強鄉村旅游，使之產業化，并最終成為我國繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業，順利實現我國農業現代化的轉型升級①。

一、我國鄉村旅游發展的現狀

黨的18大以來，在我國政府的大力推動下，我國的鄉村旅游獲得了飛速的發展。這個在上世紀50年代作為外事活動需要才偶然出現的旅游種類發展到今天已經在我國的國民經濟發展領域發揮出越來越大的作用。據2015年國務院的中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》介紹，2014年，我國鄉村旅游的游客數量達12億人次，占到全部游客人數的30%。2014年鄉村旅游收入3200億元，帶動了3300萬農民致富。目前，全國有200萬農家樂，10萬個以上特色村鎮。根據《中國休閑農業與鄉村旅游深度調研與投資戰略規劃分析報告前瞻》數據顯示，截至到2015年4月，我國的農業與鄉村旅游經營單位達193萬家，其中農家樂達220萬家，規模以上園區超過4．1萬家，年接待游客近8．4億人次，年營業額超過3200億元。這些數據顯示，發展鄉村旅游，不僅可以促進農民就業增收，而且可以帶動農村二、三產業發展，促進農業產業轉型升級和發展方式的根本轉變，推進現代農業和美麗鄉村的建設。

二、法律保障機制對于我國鄉村旅游可持續發展的意義

(一)保護鄉村生態資源的可持續發展

鄉村旅游發展的前提是鄉村生態資源的可持續發展，因為鄉村旅游發展的宗旨是既要滿足當代人旅游的需求，又不損害子孫后代滿足其旅游需求的能力;既要促進旅游業的不斷發展，又要有利于自然生態資源的可持續發展。鄉村旅游的飛速發展對于繁榮鄉村旅游市場、搞活農民經濟、激活農村要素資源、增加農民財產性收入、在全國范圍內實現脫貧致富確實大有裨益②。但在客觀現實中卻存在有效規劃和管理缺失的問題，具體表現為保障措施跟不上鄉村旅游發展的速度和規模，出現一些私搭亂建的現象、管理混亂的現象以及游客垃圾遍地的現象。在一些地區，因為鄉村生態資源遭到大面積破壞直接導致了該地區的鄉村旅游事業出現停滯不前甚至是倒退的情況。而法律保障機制能夠使鄉村旅游的發展步入法制化、規范化的道路。政府和相應的主管部門可以依據法律規定加強對規劃審批、環境衛生等方面的監督管理，以確保鄉村旅游的生態資源不被破壞，繼而保障鄉村旅游規范有序的可持續發展。

(二)促進農業現代化的轉型升級

在2015、2016年我國政府的一號文件中都將農業現代化的轉型升級放到了國家發展至關重要的位置。大力發展鄉村旅游產業則是實現農業現代化轉型升級的重要抓手。鄉村旅游具有關聯帶動性強的顯著特性，其拉動內需的作用十分明顯。在我國建設美麗鄉村的事業中鄉村旅游產業可以發揮積極的作用。鄉村旅游是指在鄉村開展的旅游，其是以獨具特色的鄉村民俗民族文化為靈魂，以農民為經營主體，主要針對城市居民而展開的“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”的旅游形式③。發展鄉村旅游事業可以使廣大農民在完成農業勞作后成為旅游從業者，從而促使傳統農業向現代農業和旅游業轉型。在這一過程中還可以帶動較遠距離的農民從事旅游運輸、種植、養殖和商品生產，從而帶動周邊其它裙帶產業的共同繁榮。現階段，我國的鄉村旅游產業在布局上缺乏必要的科學性，這導致我國鄉村旅游整體上存在各自為政、單兵作戰的問題。與此同時，在鄉村旅游的管理上，缺乏相關的法規政策，對于鄉村旅游產業的發展缺少指導和監督。游客在鄉村旅游活動中糾紛時有發生。針對這些現實問題，需要我國政府制定完善的法律保障機制來進行管理，使得我國的鄉村旅游在促進農民就業、增加農民收入、推動我國美麗鄉村建設過程中發揮更大作用。最終使得我國政府順利實現農業現代化的轉型升級的具體目標。

(三)保障鄉村旅游產業的有序開展

鄉村旅游市場秩序的穩定與否對于鄉村旅游產業的深入發展影響重大。因為鄉村旅游市場秩序關系到游客、鄉村旅游經營主體、鄉村旅游市場管理者等各方主體的切身利益。而在現階段，我國的鄉村旅游市場秩序依舊被諸多的問題所威脅。首先是基建不足，配套不夠。這導致客人對問題景點批評頗多，游客數量急劇減少，最終關門大吉。其次是管理混亂，競爭無序，市場中低層次建設較多、特色主體不夠鮮明。再次，市場經營水平低下，服務觀念落后，宰客現象嚴重④。這些問題的解決迫切需要我們政府通過法律保障機制來整頓市場秩序、規范經營主體行為，查處違法犯罪問題，制止無序競爭行為，以確保鄉村旅游市場的秩序穩定，進而保障鄉村旅游產業額有序開展。

三、我國鄉村旅游法律保障機制現存的問題

(一)缺乏專項的法律法規

鑒于鄉村旅游自身的特征，對于保障其健康發展的政策和法律也有著特殊的要求。其內容不僅要涵蓋普通旅游立法的相關內容，還要涉及鄉村旅游規劃綱要、實施細則、環境保護、鄉村旅游服務行業標準等專門性的內容。而長期以來，我國對于鄉村旅游產業的發展缺少專門的政策和法律進行保障。對于鄉村旅游，在我國的立法領域僅僅在2013年頒布實施的《中華人民共和國旅游法》第46條做了簡單地規定:“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定”，但縱觀各地政府近年來的做法，大多以發展鄉村旅游的指導意見這類的地方政府紅頭文件為主，并無專門針對鄉村旅游的相關法律法規出臺⑤。而作為指導意見的紅頭文件內容寬泛，缺乏可操作性，這種狀況直接導致了相關行政執法部門在解決涉及鄉村旅游的事務糾紛時往往缺乏具有針對性的法律依據⑥。

(二)缺乏統一的管理機構

鄉村旅游以鄉村生態資源為立足的根本，所以對其管理不僅僅涉及旅游管理部門還要涉及農業、林業、環保、城建等多個部門和領域。在很多地區，并沒有設立統一的管理機構進行統籌管理，這往往會引起管理上的矛盾和沖突，最終導致在解決鄉村旅游糾紛的過程中出現權力分散和監管不作為的情況出現，從而損害當事人的合法權益⑦。這種問題已經出現在鄉村旅游的產品開發、規劃審批、具體營銷、售后服務等各個環節。很多地區鄉村旅游產業長期存在過度開發、重復建設、服務落后、質量低劣、缺斤少兩等問題，而且層出不窮，屢禁不止。在一定程度上，這些地區的鄉村旅游管理體制的混亂不堪很大程度上掣肘了當地鄉村旅游產業的可持續發展。具體而言，這些地區管理體制的混亂直接導致了在這些地區從地方政府到具體執法部門對各自的責任并未做出明確的界定。大家各自為政，自然會出現相互推諉、執法不力的情形。

(三)缺乏主動的環保意識

鄉村旅游的法律保障機制一方面要求我們的政府要制定一整套完善的制度法規來保障鄉村旅游的健康發展。另一方面也需要鄉村旅游的經營者和旅游者主動參與到鄉村旅游資源的生態保護當中去，要具備主動的環保意識。在現實中，大家都知道環境保護意識的重要性，但很多鄉村旅游的經營者為了過度最求經濟效益和規模、旅游者為了自身的便利而隨處丟棄垃圾、踩踏草坪、過度開發、污染環境，最終導致生態環境被破壞、自然資源被浪費等問題的出現，這些問題已經影響到了人類的圣地珠穆朗瑪峰、香格里拉的生態環境。而目前鄉村旅游的經營者和旅行者主動環保意識缺乏，他們認為只要自己做到不亂扔垃圾、破壞環境即可。在別人破環境時，他們則大多持一種事不關己高高掛起的息事寧人的態度。以浙江安吉美麗鄉村建設中的旅行者為例，鄉村旅游中的旅游者具有主動環保意識的數量仍然停留在一個較低的水平線上。所以筆者認為，我國鄉村旅游的經營者和旅游者依然缺乏主動環保意識。他們很容易受到周邊人或者事物的影響。缺乏主動保護生態資源的意識。這需要我國環保部門加強對鄉村旅游經營者和旅游者進行環境保護的宣傳和教育，特別是可以通過我國舉辦一些具有較大影響力的國事活動作為宣傳平臺(例如G20杭州峰會)效果會更好。通過政府的宣傳教育，力求使之具備積極主動的生態環保意識，同時在一定程度上了解我國政府的關于鄉村旅游方面的法律法規常識知識。

四、完善我國鄉村旅游可持續發展法律保障機制的對策與建議

(一)制定保障鄉村旅游可持續發展的專項法規

對于我國缺乏鄉村旅游專項立法這一固疾，我國政府必須加快相關專項法規的制定工作。各地政府可以根據我國立法法的相關授權，針對各自地域內的環境特征進行相關的鄉村旅游立法工作。這些立法務必要涵蓋各地鄉村旅游發展的科學規劃、實施細則、保護法規、環保條例以及全國統一的鄉村旅游服務標準。這些法律法規對于鄉村旅游可持續發展、旅游者合法權益的保障、鄉村生態環境的保護意義重大。此外在一些具體環節，我國政府還可以適當借鑒國外關于鄉村旅游法律保障機制的先進經驗來完善我國的鄉村旅游法律保障體系。在稅收環節，我國地方政府可以借鑒美國的相關經驗，根據本地實際情況，在征得上級政府同意的情況下，以地方性規章的形式制定一些符合本地特色的稅收優惠政策，允許地方政府對從事鄉村旅游事業的個人和團體減免稅賦，以幫助本地區內的農民通過鄉村旅游脫貧致富⑧。

(二)設立統籌兼顧的鄉村旅游管理機構

鄉村旅游的可持續發展除了法律法規體系完備之外，設立全責清晰統籌兼顧的具體執法機構同樣重要。好的法律歸根到底是要靠執法機構的執法來體現出法律的價值，因為只有完善的管理體制才能保障管理無紕漏，才能真正發揮出法律法規的真正作用。筆者認為我國政府可以根據各地實際情況，制定因地制宜的鄉村旅游管理委員會。由其來協調統一統籌兼顧該行政區域內涉及鄉村旅游事宜的農業、林業、城建、城管等部門利益。對于涉及鄉村旅游的事務糾紛，鄉村旅游管理委員會具有唯一的管理權限，以此來厘清各部門管理權限。同時還要設立相應的監督機構，對旅游管理委員會的具體執法進行監督，以確保該部門做到嚴格執法、科學執法、人性化執法，杜絕徇私舞弊、貪贓枉法的情況出現⑨。只有公正無私不偏不倚的執法才能最大限度確保鄉村旅游各方參與者最大的合法權益。

(三)提高鄉村旅游參與者環保意識的主動性

保障鄉村旅游的可持續發展同樣離不開鄉村旅游參與者環保意識主動性的提高。只有鄉村旅游的參與者主動參與到保護鄉村旅游資源的事業中去，不僅能做到對自己嚴格要求，在鄉村旅游的過程中不亂扔垃圾、不亂踩草坪、不過度開發、不污染環境，還能主動的對他人破壞生態環境的各種行為進行及時制止，這樣才能從根本上改善我國鄉村旅游資源的保護狀況。而加強鄉村旅游環保意識，這也是我國政府大力發展鄉村旅游事業的原因之一，同時他也是我國鄉村旅游發展的具體目標之一。鄉村旅游參與者生態環保意識主動性的提高也能夠在一定層度上反應出我國公民自身素質在得到不斷的提升。而提高鄉村旅游參與者生態環保意識的主動性是需要一個長期的過程的，只有我國政府不斷努力培養和加強鄉村旅游參與者環保意識的主動性，才能真正發揮出我國鄉村旅游法律保障機制的作用，確保我國鄉村旅游事業的實現可持續發展。

作者:蔡振京 賈洪格 胡齊樂 單位:浙江樹人大學

注釋:

①馬繼剛，竇志萍．鄉村旅游促進社會主義新農村建設對策研究［J］．渤海大學學報(哲社版)，2006(6)．

②丁珊．農村產業融合發展中鄉村旅游的法律保障探析［J］．農村發展，2015(12)．

③羅東娥．論促進我國鄉村旅游可持續發展的法制建設［J］．改革與戰略，2009(4)．

④李孟娣，李潔．淺析鄉村生態旅游可持續發展的法律保障［J］．農業經濟，2016(2)．

⑤宋才發．＜旅游法＞是編制和實施旅游發展規劃的法律保障［J］．法學雜志，2013(10)．

⑥唐學軍，陳曉霞．天府新區“兩湖一山”鄉村旅游資源開發中的法律問題研究［J］．成都師范學院院報，2015(9)．

⑦王艷艷．鄉村社區參與景區利益分配的法理邏輯及實現路徑———基于現行法律制度框架視角［J］．旅游學刊，2015(8)．

⑧陳雪鈞．國外鄉村旅游創新發展的成功經驗與借鑒［J］．重慶交通大學學報(社科版)，2012(5)．

⑨戴麗霞．鄉村旅游發展的法律監管機制研究———立足于海南特色鄉村旅游建設［J］．農業經濟，2014(9)．