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一、效益審計概念的認識與理解

效益審計是指審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性所進行的檢查和評價。效益審計又稱“三E”審計，即Economy（經濟性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）。從現階段發展來看，已從審計經濟性、效率性、效果性也即“三E”審計發展至“五E”審計（經濟性economy、效率性efficiency、效果性effectiveness、環境性environment、適當性equity）。

效益審計的含義應包括以下三個層次：（1）揭示經濟行為及其機制存在的缺陷或薄弱環節，促進管理者健全制度，糾正不當行為，減少損失浪費。這是效益審計的初級階段。（2）評價經濟行為及其結果，幫助管理者明確經濟行為的合理性及其原因所在，使管理者對本單位的管理現狀和未來發展方向有清醒的認識。（3）聯系宏觀環境、外部市場變化動態和社會經濟發展的價值趨向，為被審對象實現盡可能好的社會經濟效益提出具有建設性的專家意見，促成良好的經濟效益的實現。這是效益審計的高級階段。

行政事業單位效益審計，即審計機關運用專門的審計方法，依據一定的審計標準，對行政事業單位在履行職責過程中使用和管理公共資源的經濟性、效率性和效果性所進行的審查和評價活動。其中，行政事業單位是指提供純公共商品的政權機關、事業單位；經濟性是指在完成一定的社會（或經濟）任務的前提下是否盡量減少資源的消耗，即支出是否節約；效率性是指審計對象的產出與其所消耗的資源的關系，支出是否講究效率，即投入產出比的優化程度；效果性是指審計對象所取得實際結果達到預期目標的程度。

二、行政事業單位效益審計的內容與重點

弄清行政事業單位效益審計的內容，把握重點，是搞好行政事業單位效益審計的關鍵。行政事業單位效益審計內容與重點主要包括以下幾個方面：

（一）部門（或單位）預算編制與執行情況

隨著公共財政框架的構建，我國初步建成了部門預算的基本框架和制度體系。通常公共支出體系由政權建設領域、事業發展領域、公共投資領域、收入分配調節領域等四個方面組成，由于這些領域的政權機關和公益性事業單位無法通過市場交換方式補償其消耗的成本，因此，必須以公共預算撥款的形式來保障其正常運轉的資金需要。效益審計就是要注重審查行政事業單位執行這些改革制度的情況；審查其在履行職責過程中使用和管理公共資源的經濟性、效率性和效果性；著重審查公共資源配置是否體現了“一個適應”和“三個要求”。即部門預算編制是否與經濟發展水平相適應，合理地保證“事業運轉”與“事業發展”的需要；支出結構安排上是否體現公共財政的要求，有效地解決公共支出“越位”與“缺位”的問題；分配中是否按照構建和諧社會的要求，注重支出的結構調整和優化，是否按照提高公共資源利用效率的要求，體現“成本——效益”的原則。通過審計部門了解預算的編制情況，揭示改革過程中存在的制度不落實、改革不到位、運作不規范等因素導致公共資源使用不合理問題，進而，推動部門預算編制體系的不斷完善，合理配置公共資金，從根本上規范行政事業單位資金支出管理，提高公共資源的使用效率和效果。

審查行政事業單位預算執行情況。主要包括：（1）經批準的預算是否嚴格執行，預算調整是否按規定的程序報批，支出是否存在超預算問題；（2）主管部門是否依法及時向所屬單位批復經費預算，是否及時、足額撥付預算資金，有無截留、拖欠和越級撥款問題；（3）人員經費支出是否按照規定的范圍和標準執行，有無超標準發放獎金、津貼和福利；（4）公用經費是否統籌安排、計劃開支、合理使用；（5）審查房屋、車輛等固定資產擁有量及維護、管理、利用情況，其他辦公資源配置是否合理有效，行業或部門是否建立閑置資產存量資產調劑使用等財產管理和處置制度，有無資產閑置浪費現象。（6）部門單位工作目標完成情況，各項經費開支是否取得較好的經濟效益和社會效益，有無損失浪費問題。

（二）專項資金的管理與使用情況

主要指政府部門管理的專項資金，如社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等社會保障資金、農業專項資金等的管理與使用情況。通過對這些資金的審計，發現資金管理和使用過程中存在的問題，揭示資金管理單位因截留、挪用等管理不善造成的損失浪費現象，規范其資金管理，最大限度地發揮公共資金使用效益。

（三）行政事業單位國有資產管理與運作效益情況

主要結合現行的國有資產經營管理、收益收繳管理等辦法，通過檢查國有資產投資、調配、拍賣、轉讓、出租等的運作情況、收益核算情況和使用管理情況，找出行政事業單位在國有資產運作中存在的諸如管理不規范、效益不明顯或資產資金損失浪費等方面的問題，揭示在深化產權制度改革中存在的問題，促進行政事業單位國有資產運作與經營行為的規范化，加強行政事業單位國有資產運營風險控制，提高行政事業單位國有資產運作效益，實現行政事業單位國有資產保值增值。

三、行政事業單位效益審計方法的探討

（一）充分利用財務審計，查明被審計事項真相

效益審計要從財務審計入手，財務審計要作為效益審計的基礎。要在查明被審計單位經濟活動的真實性和合法性的同時，評價其效益性，使效益審計建立在真實可信的基礎上。

對行政事業單位的效益審計，首先應該審核被審計單位的財務收支的真實性和合法性；對一個項目或一個工程的效益審計也應該先進行財務審計或工程決算審計，審定和確認有關財務數據。否則會計信息的虛假，必然導致效益審計的分析和評價得出錯誤的結論。在實施審計過程中可以將財務審計和效益審計有機地結合起來，既對經濟效益、使用效益進行審計和評價，也對社會效益和環境效益進行審計和評價。

（二）選擇恰當評價依據，慎重評價審計事項

效益審計的評價依據和標準主要包括國家法律法規和規章、各種計劃、定額標準、工作規范及各種技術經濟指標等。選擇恰如其分的評價依據和標準，審慎地評價被審計事項在效益審計中無疑是至關重要的。

評價效益審計的同時要揭露損失浪費問題，評價公共支出效益。杜絕損失浪費和提高資金的使用效果是公共支出的核心問題。效益審計應緊扣資源配置是否合理，公共支出范圍是否過大、管理是否規范科學，投資項目有無投入產出效果差、有無損失浪費等主線，探索效益審計的途徑。通過評價公共支出的效益，促進優化公共支出結構，促進提高預算管理水平和資金使用效率。

（三）采用綜合分析方法，提高審計報告質量

效益審計是個系統工程，開展效益審計除采用審閱法、核對法、函詢法、觀察法、抽樣法等財務審計常用的方法外，還可采用信息收集技術和信息評價技術等綜合分析方法，以達到效益審計的經濟性、效率性和效果性的統一。效益審計不僅要依托于會計方面的法律、法規、準則和制度，而且要依托于某一領域的技術參數和標準。在效益審計中，審計人員要根據具體情況決定采用某一種審計技術和方法，但無論采用什么樣的技術和方法，都必須以保證審計報告的客觀性和公正性為原則。只有選擇了適當的技術方法開展效益審計，才能提出有價值、有分量的審計報告，才能為政府宏觀調控功能服務。

（四）注重開展跟蹤審計，檢驗審計工作成果

效益審計必須加強后續審計工作，注意檢驗審計結論，跟蹤問效。要通過后續審計，檢查審計結論的合理性和效益性及落實情況，發現問題及時糾正，確保審計結論得以全面落實和執行。

四、行政事業單位效益審計開展的難點

盡管在具體的審計實踐中，我們對效益審計進行了探索，但作為一種相對獨立的審計種類和形式，目前效益審計尚未形成規模效應，究其原因主要有以下幾個方面：

（一）傳統的財務收支審計觀念根深蒂固，效益審計的理念尚未完全樹立

不少審計人員還停留在傳統的財務收支審計與財經法紀審計上，對效益審計的重要性認識不足。實際工作中大都滿足于對經濟活動合規、合法性的審查與判斷，僅僅著眼于微觀，立足于宏觀的不多；審計的目的更多地局限于糾錯防弊，缺乏對經濟活動效益性的分析與評價，對如何提高經濟效益沒有進行深入的思考，更沒有提出有針對性的審計建議。

（二）人員綜合素質不高，難以滿足效益審計標準高的要求

開展效益審計涉及方方面面，必須運用多學科的知識，采用多樣化的審計方法，采取多種審計手段。而當前由于多種原因，財務審計人員視野相對狹窄，不能綜合運用經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的知識進行分析和判斷。審計人員素質不高，難以滿足效益審計工作綜合性強、層次高的需要。

（三）審計力量不足，制約了效益審計工作的有序進行

作為地方審計機關，除完成上級審計機關指令性項目外，還必須完成本級安排的審計項目，以及地方政府臨時安排的各項審計任務，人少事多的矛盾十分突出。同時由于審計人員把更多的關注點放在了財政財務收支審計上，沒有更多的人力和精力來實施效益審計。

（四）缺乏系統科學的審計計劃，難以形成效益審計的大環境

近年來無論是上級審計機關還是地方審計機關在安排審計計劃時，往往只是對審計項目及其所涉及的審計對象、審計時間、審計內容、審計重點和審計方法等提出明確要求，側重于財務收支審計，而沒有突出地強調效益審計，在審計力量的調配和審計實施的全過程中沒有依照效益性的要求統一行動，側重點沒有放在效益審計上，尚未形成效益審計的大環境。

（五）沒有統一的方法和技術，加大了效益審計的風險

由于效益審計涉及的對象千差萬別，審計部門很難采取統一的方法和技術。如對高速公路系統效益性的審計，審計人員可以用實地檢查的辦法，確定高速公路的運行狀態和維護系統是否有效；而對醫療、福利、教育、公共安全等部門的審計，審計人員必須更多地采用政治的、經濟的、社會學的觀點和方法來衡量其經濟效益和社會效益。為此，審計人員要更多地關注審計證據的充分性和可靠性，以保證審計結論的客觀公正性。但由于缺少可供遵循的準則和程序，無法按照既定的程序進行收集和評價。審計證據的不充分或缺乏證明力，可能導致結論的有失公正乃至造成不良后果，使效益審計風險進一步加大。

（六）缺乏統一的評價標準，影響了效益審計的推廣

目前效益審計還沒有成熟的概念和明確的、廣為認可的專業指南。因為效益審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準很難統一，甚至是同一項目，會有多種不同的衡量標準，而采用不同的衡量標準，得出的結論會有差別。總體來看，我們目前已開展的效益審計只是針對某一領域、某一行業、某類資金的效益性的審計分析與評價，不夠系統。制訂和完善一整套衡量經濟效益的指標體系及審計評價標準，是當前影響效益審計大范圍推廣的原因之一。

五、對今后開展行政事業單位效益審計的意見與建議

（一）提高審計人員對效益審計的認識，同時要提高相關的業務水平與技能

審計機關要通過各種形式強化認識效益審計的重要性，以業務培訓、試點審計等方式帶動效益審計的實施，在實踐中讓大多數審計人員逐步掌握效益審計的基本知識，重點提高審計人員效益審計的能力和經驗。要樹立將效益審計融入到每個審計項目中去的工作理念，使效益審計與行政事業審計能夠進行有機的結合，尤其是對部門預算執行審計不能局限于財務核算問題，要提升到部門職能履行與財政資金效益的高度，要透過財政資金的走向和分布，了解政府工作的重點和群眾關心的熱點問題，使審計人員能夠更準確地對政府工作業績形成有價值的評判。

（二）要探索建立效益審計的指標評價體系

由于在財政資金的使用過程中，沒有一個評價經濟效益、社會效益的績效標準，因此，建立合理的、可操作的指標評價體系已經成為當務之急，這也是效益審計得以穩步推進的瓶頸所在。由于上述原因，該指標評價體系的建立有著可以想象的困難，筆者認為，這將不是一個簡單的文件可以解決，應該是多層次的體系，有法律法規、定額標準、工作目標和程序、預算等等組成，而且該體系應該是動態的，是隨著政府工作重心的變化和公眾價值觀的改變而調整，指標內容應包括對經濟效益和社會效益的雙重評價，也應該是定性與定量的有機結合，它的科學性可以在一定程度上體現公平。要通過部門預算執行審計、專項審計調查等平臺促使該指標體系的建立，并推動有關各方不斷豐富完善該體系。另外，審計也應該在認真總結經驗的基礎上，考慮建立效益審計的操作辦法，以規范審計實踐。

（三）處理好效益審計與傳統審計的關系

當前，傳統的行政事業審計主要有部門預算執行審計、專項資金審計和審計調查，在這些審計中無不體現著效益審計的影子，如部門預算中大量安排的會議費，對行政單位來講，工作就是開會，開會就一定得到星級賓館，有些單位會議費占公用經費的比例已經達到80%以上；又如有些單位在專項項目中爭資金動足腦筋，但輕視項目管理，年末突擊使用專項資金的情況比比皆是，或者將專項資金長期滯留本部門閑置的情況也時有發生，例如，在審計署8月公布的5號審計報告中，科技部一千多萬元科研資金長期閑置，而地方很多科研單位每年要花大量時間來申請科研經費，這就是效益審計的一個典型；在審計調查中，也發現了如政府采購工作重視程序性工作，但是對于整個采購活動的經濟性、效率性和效果性則考慮不多的情況存在。

六、結束語

開展效益審計是我們當前堅持實踐“三個代表”,建設有中國特色社會主義審計工作的需要。是審計機關審計理論發展和實踐發展的客觀需要，是審計機關全面履行審計監督職能的必然要求。查錯糾弊、促進規范、評價效益是審計機關肩負的三大任務。效益性是國家審計的三大目標之一,并且是建立在資金運動的真實性、合法性基礎上的。效益審計的角度和層次更高、更具宏觀性和全局性,對經濟活動的監督更具根本性。所以，在以后的工作中，為了更好的開展以效益為中心的審計，我們在審計過程中應堅持以下原則：

（一）要堅持短期效益與長期效益相統一的原則

評價被審計單位的經濟效益，要進行全面的綜合分析，不能局限于該單位現實的、短期的、局部的經濟效益，必要時還要追溯到以前年度的工作成果對現實工作的影響，密切關注前后年度之間存在的必然聯系。

（二）要堅持質量審計與數量審計相兼顧的原則

考核行政事業單位資金的使用，僅從數量指標進行分析是不夠的，必須結合質量來考察，才能對行政事業資金的使用效益作出全面真實的評價。不僅要注意行政事業單位工作成果在數量上的變化，更要注意考察行政事業單位工作所產生的經濟效益和社會效果。

（三）要堅持微觀效益與宏觀效益相結合的原則

這是行政事業單位效益審計區別于其他審計的又一特點。效益審計既要考核被審計單位在一定期內取得的工作效果，又要評價其對外部環境產生的積極影響，從行政事業單位資金的使用效果來衡量，不但要考察資金投入所產生的直接工作成果，而且還要考核這些工作成果在社會上所發揮的作用，宏觀效益才是衡量資金使用效益的主要指標。

關鍵詞：行政事業單位效益審計