可持續(xù)生計精準(zhǔn)扶貧研究
時間:2022-04-11 11:07:26
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摘要:可持續(xù)生計分析方法將農(nóng)戶的貧困放在動態(tài)的環(huán)境中做綜合考察,目的是提高農(nóng)戶的持續(xù)生計能力。這種分析方法改變了貧困是經(jīng)濟問題的狹隘歸類,與精準(zhǔn)扶貧的理念高度契合。在精準(zhǔn)扶貧實踐中,存在精準(zhǔn)識別不精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶效殤并存、精準(zhǔn)管理問題頻發(fā)、精準(zhǔn)考核機制異化等問題,需從可持續(xù)生計的視角出發(fā),以建設(shè)統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)管理平臺、提升農(nóng)戶可持續(xù)生計能力、培育多載體的精準(zhǔn)扶貧大格局、加強基層扶貧隊伍建設(shè)等為抓手,構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的長效機制。
關(guān)鍵詞:可持續(xù)生計;精準(zhǔn)扶貧;生計能力;項目扶貧
一、精準(zhǔn)扶貧政策的提出
貧困是一個世界性的問題,是各種社會和經(jīng)濟形態(tài)面臨的共同難題。反貧困則是貧困的必然伴生物,也是學(xué)術(shù)界一直以來研究的共同課題。貧困首先被看作是一種經(jīng)濟現(xiàn)象,是一種經(jīng)濟收人不足以維持整個家庭成員正常生理功能所需的收入貧困,貧困同時也被看作是一種社會現(xiàn)象,奧本海默認(rèn)為“貧困是物質(zhì)、社會和情感上的匱乏和機會被剝奪[1],劉易斯認(rèn)為文化貧困會導(dǎo)致窮人中貧困代際傳遞,阿瑪?shù)賮?#8226;森則認(rèn)為貧困是人的生存和發(fā)展的“可行能力”的被剝奪,包括教育、技能、培訓(xùn)和健康狀況等的匱乏[2]。后來,舒爾茨和貝克爾又提出了人力資本理論,認(rèn)為貧困不單是物質(zhì)資本的短缺,還在于人力資本的匱乏和對人力資本的忽視[3]。世界銀行于2000年重新界定了貧困的概念,提出貧困不僅僅是物質(zhì)需要方面的未滿足,還包括風(fēng)險和面臨風(fēng)險時的脆弱性,即缺少參與權(quán)和發(fā)言權(quán)、社會保障和社會福利等權(quán)利的社會排斥性[4]。可見,貧困概念的內(nèi)涵在人們的認(rèn)識中不斷發(fā)展和演變,從簡單的“相對收入較少”和“生活必需品缺乏”的經(jīng)濟貧困到多維度和多元化的“權(quán)利和機會被剝奪”的能力貧困再到“發(fā)展的自由缺乏”的人文貧困,人們對貧困的認(rèn)知也從一元走向多元。反貧困一直是我國政府在社會治理中必須直面的問題。改革開放30多年來,我國的扶貧政策先后經(jīng)歷了大規(guī)模制度性扶貧、救濟式扶貧、攻堅式扶貧、開發(fā)式扶貧等階段,扶貧瞄準(zhǔn)對象從大范圍的區(qū)域瞄準(zhǔn)逐步收縮為縣級瞄準(zhǔn)、到村到戶瞄準(zhǔn),全國貧困人口從1978年的2.5億人減少到2016年的4332萬,貧困發(fā)生率從30.7%下降到4.5%,扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是,無論扶貧政策還是扶貧舉措都始終沒能超越收入貧困論的狹隘觀點,存在貧困人口底數(shù)不清、扶貧資金使用低效、扶貧政策與農(nóng)戶需求不匹配、貧困農(nóng)戶抵抗風(fēng)險的能力脆弱、無法參與公共決策、被邊緣化、生計不可持續(xù)的問題依然存在。新時期的扶貧政策迫切需要改變以往經(jīng)38濟貧困論的窠臼,反貧困不單要增加農(nóng)戶的當(dāng)期收入,更重要的是增強農(nóng)戶抵御風(fēng)險、戰(zhàn)勝貧困的能力。2011年以來新的扶貧開發(fā)綱要頒布實施和2014年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出,使我國扶貧政策進入以全面建設(shè)小康社會和精準(zhǔn)扶貧的新階段。精準(zhǔn)扶貧的基本理念是“通過對貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核,引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置,實現(xiàn)扶貧到村到戶,逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長效機制”[5]。要將精準(zhǔn)扶貧落到實處,就要對精準(zhǔn)扶貧的工作流程進行科學(xué)的設(shè)計,為此,必須回答怎樣衡量貧困?貧困的成因是什么?貧困的應(yīng)對策略以及怎樣評估扶貧成效等問題,可持續(xù)生計理論為我們提供了成熟的研究框架,是精準(zhǔn)扶貧研究的全新視角。
二、可持續(xù)生計理論
貧困說到底是農(nóng)戶的生計問題,穩(wěn)定的生計意味著消除貧困并可持續(xù)地利用各類資源。對生計概念的厘定是一個持續(xù)的過程,錢伯斯(Chambers)和康韋(Conway)認(rèn)為生計是一種“謀生的方式,該謀生方式是建立在能力、資產(chǎn)(包括儲備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán))和活動的基礎(chǔ)之上”[6]。一般認(rèn)為,生計包括能力、資產(chǎn)以及一種生活方式所需要的活動。可持續(xù)生計是生計概念在可持續(xù)理念下的深化,1988年世界環(huán)境和發(fā)展委員會上首次提出了“可持續(xù)生計”的概念,強調(diào)滿足最貧困人口最基本需要的必要性。目前被學(xué)術(shù)界廣泛接受的是斯庫恩斯(Scoones)對可持續(xù)生計的界定,“某一個生計由生活所需要的能力、有形和無形資產(chǎn)以及活動組成。如果能應(yīng)付壓力和沖擊進而恢復(fù)并且在不過度消耗其自然資源基礎(chǔ)的同時維持或改善其能力和資產(chǎn),那么該生計具有持續(xù)性”[7]。從學(xué)者們對可持續(xù)生計的定義來看,可持續(xù)生計是指通過維持和提高生產(chǎn)能力,來保障財產(chǎn)、資源、收入的穩(wěn)定和滿足基本生存的需要。可持續(xù)生計分析框架是20世紀(jì)90年代末,由世界銀行、英國國際發(fā)展署等一些國際組織推動形成的,旨在分析社會和物質(zhì)環(huán)境之間的多維復(fù)雜關(guān)系,后發(fā)展成為以生計視角為中心進行減貧理論分析及實踐指導(dǎo)的工具。在已有的可持續(xù)生計分析框架中,英國國際發(fā)展署(DFID)建立的SL框架在發(fā)展干預(yù)領(lǐng)域中得到了廣泛認(rèn)可,該框架由脆弱性背景、生計資本、結(jié)構(gòu)和程序的轉(zhuǎn)變、生計戰(zhàn)略和生計輸出五個部分構(gòu)成。運用該框架可以推演出貧困發(fā)生和治理的運行邏輯:在市場風(fēng)險、自然災(zāi)害、經(jīng)濟蕭條、莊稼歉收、健康受損、社會和技術(shù)變革、就業(yè)風(fēng)險等外在因素引起的脆弱性環(huán)境中,貧困主體的生計資本(自然資本、人力資本、物質(zhì)資本、金融資本、社會資本)必然受到制約,引起政府的管理水平、制度政策、法律文化等結(jié)構(gòu)和過程的變動,這種變動對貧困群體的生計戰(zhàn)略和策略帶來相應(yīng)的影響,從而導(dǎo)致生計(輸出)結(jié)果的改變(收入增加、福利改善、脆弱性減少、生態(tài)環(huán)境改善等),這種變化了的生計結(jié)果又會反過來作用于貧困群體的生計資本和脆弱性背景,產(chǎn)生新的循環(huán)。DFID可持續(xù)生計框架把貧困主體看作是一個在脆弱性的背景下生存或謀生的對象,在自然、制度、市場等因素造成的脆弱性環(huán)境中,作為生計核心的資本性質(zhì)和狀況,決定了采用生計策略的類型。“擁有較多資本的人們往往擁有更多的選擇權(quán)并有能力運用一些政策措施確保他們的生計安全”[8]64。該框架的核心是建立農(nóng)戶的生計資本———生計活動———生計后果的邏輯關(guān)系和相互影響機制,它的優(yōu)勢是將注意力集中到人類的結(jié)構(gòu)化過程,貧困人口的生計資本積累水平普遍較低,貧困脆弱性高,“結(jié)構(gòu)和過程轉(zhuǎn)變”對于改善貧困人口生計狀況十分重要。
三、可持續(xù)生計視域下的精準(zhǔn)扶貧
運用可持續(xù)生計分析框架的基本思路,可以把農(nóng)戶貧困放在開合的系統(tǒng)中做動態(tài)考察:在脆弱性的生存環(huán)境下,農(nóng)戶的生計資本非常有限從而使生活陷入困頓,如果能得到政府和社會的有效支持,采用多樣化的生計策略,生計結(jié)果最終得到改善,改善的生計結(jié)果反過來會改善農(nóng)戶生計資本的擁有狀況,政府的政策措施如果有效也會改善脆弱性的生存環(huán)境,從而使農(nóng)戶的生計進入良性循環(huán);如果政府和社會對貧困農(nóng)戶的幫扶有限或政策失效,則最終使農(nóng)戶的生計陷入貧困的惡性循環(huán)。所以,貧困治理的效果如何,政府的善治政策和落地執(zhí)行是關(guān)鍵。(一)生計資本與精準(zhǔn)識別貧困的測量和貧困人口的識別是研究貧困所面臨的首要問題。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是對貧困人口的精準(zhǔn)識別,只有將“真貧”識別出來,才能根據(jù)貧困農(nóng)戶的資產(chǎn)狀況和致貧原因采取針對性的幫扶策略。精準(zhǔn)識別的核心任務(wù)有兩項:一是貧困程度的測量,二是扶貧對象的認(rèn)定。貧困程度的測量主要是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和國家制定的最低貧困標(biāo)準(zhǔn),識別指標(biāo)主要有收入水平、健康、教育、生產(chǎn)工具、住房狀況等對農(nóng)戶的貧困程度進行綜合測量,根據(jù)計算出的數(shù)據(jù)判定是否被確定為貧困對象,對貧困戶進行“建檔立卡”,建立貧困人口數(shù)據(jù)庫,這種識別要求與可持續(xù)生計的分析方法高度吻合。在SL框架中,生計資本分為人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會資本五個方面,人力資本指個人擁有的用于謀生的知識、技能和健康狀況,它決定了人們追求不同的生計手段和相應(yīng)的生計目標(biāo);自然資本是農(nóng)戶能夠利用和維持生計的土地、水和生物資源,自然資本的多寡、豐裕程度以及距離市場的遠近都直接影響到農(nóng)戶生計的種類和數(shù)量;物質(zhì)資本是維持生計的基本生產(chǎn)資料和基礎(chǔ)設(shè)施,包括房屋、灌溉系統(tǒng)、生產(chǎn)工具和機器等,是農(nóng)戶生計必備的物質(zhì)和技術(shù)支持,影響著農(nóng)戶生計發(fā)展的程度和水平;金融資本是用于購買消費品和生產(chǎn)資料的現(xiàn)金以及可以獲得的貸款和個人借款,是農(nóng)戶生計運行的“血脈”系統(tǒng);社會資本是人們在追求生計目標(biāo)的過程中可以利用的社會資源,如社會關(guān)系和社會組織(宗教組織、家族和親朋好友等),社會資本的多少影響了人們之間的信任和合作能力以及社會機構(gòu)的支援和幫扶。可持續(xù)生計對農(nóng)戶的生計資本進行了多維度的考量和統(tǒng)計,能更好地兼顧到貧困人口的差異性,在具體實踐中生計資本的五個方面都可以細(xì)化為若干個分項指標(biāo),給這些指標(biāo)給予不同的權(quán)重,設(shè)計統(tǒng)計模型,就可以清晰地調(diào)查統(tǒng)計農(nóng)戶生計資本的總體狀況,并掌握制約和影響農(nóng)戶生計發(fā)展的主要因素。這種分析方法正是精準(zhǔn)識別“扶真貧”的要求所在。(二)脆弱性與精準(zhǔn)幫扶精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的重點所在,它要求在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上,進一步對農(nóng)戶致貧的原因進行分析和歸類,找到“貧根”和“癥結(jié)”,以便采取差別化、針對性的精準(zhǔn)幫扶,實現(xiàn)對癥下藥,精準(zhǔn)施策,只有把扶貧資源有效分配到貧困人口的真實需求上,使扶貧資源的利用效率最大化,才能從根本上解決貧困人口的脫貧問題。在SL框架中,貧困的致因主要是農(nóng)戶所處的脆弱性的環(huán)境,包括突然的自然災(zāi)害(旱災(zāi)、洪水、霜凍、沙塵暴等)、經(jīng)濟蕭條(農(nóng)產(chǎn)品的市場價格下降和農(nóng)資物品的價格上漲、外出就業(yè)困難等)、莊稼歉收以及牲畜的病害等外部沖擊,還有人口變化、資源多寡、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟、市場等長期發(fā)展的趨勢和周期性季節(jié)性的價格變動和生產(chǎn)就業(yè)的波動都是影響農(nóng)戶生計的主要因素。按照世界糧食計劃署通用的農(nóng)村脆弱性分析方法,脆弱性的分析指標(biāo)一般有三類:一是風(fēng)險因素,主要是農(nóng)戶面臨的糧食安全風(fēng)險(食物不足的風(fēng)險),風(fēng)險越高,脆弱性越強;二是抵御風(fēng)險的能力,三是社會服務(wù)體系,社會服務(wù)體系的完備與否,反映了某一地區(qū)的社會發(fā)展水平,發(fā)展水平越高,越有利于該地區(qū)或人群抵御各種風(fēng)險[8]65。脆弱性背景是農(nóng)戶生活的客觀自然和社會環(huán)境,單靠個人或村莊的努力根本無力改變,精準(zhǔn)幫扶就是要充分調(diào)查脆弱的鄉(xiāng)村和農(nóng)戶實際致貧原因,產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、移民搬遷、生態(tài)扶貧、勞務(wù)輸出、社保兜底扶貧都要在尊重當(dāng)?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上針對不同類型的人口采取有針對性的幫助措施,實現(xiàn)扶貧方式由“粗放式”、“大水漫灌”向“精細(xì)化”、“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。(三)結(jié)構(gòu)、制度轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)管理精準(zhǔn)管理首先是貧困村和貧困戶的信息都要通過網(wǎng)絡(luò)進行信息化的管理。這種管理應(yīng)該隨農(nóng)戶貧困狀況的改善進行年度更新、動態(tài)管理,健全貧困戶的“進入”和“退出”機制,同時對貧困戶致貧的關(guān)鍵指標(biāo)進行縱橫對比分析與統(tǒng)計,從中準(zhǔn)確尋找導(dǎo)致農(nóng)戶生計難以持續(xù)或貧困狀況惡化的關(guān)鍵因素,以便進一步進行“靶向治療”。其次,對扶貧項目和資源進行精準(zhǔn)管理,提高項目和資源實施的效率和有效性。建立嚴(yán)格的財政專項扶貧資金和項目申報、使用、考核機制,避免扶貧資金使用的“碎片化”現(xiàn)象發(fā)生。最后,精準(zhǔn)管理也是扶貧部門的監(jiān)督和管理,要充分發(fā)揮扶貧辦、政府、民政、人社、住建、教育等部門的協(xié)同作用,明確各部門的職責(zé)和責(zé)任,提高辦事效率,形成扶貧合力。在可持續(xù)生計分析框架中,結(jié)構(gòu)和制度的轉(zhuǎn)變是指形成生計的組織結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的政策制度的一種完善[9]205,結(jié)構(gòu)主要指政府組織與私人機構(gòu),它們通過制定法律、提供服務(wù)的方式來影響農(nóng)戶的生計,制度是保證政府和私人機構(gòu)正常運行的社會準(zhǔn)則和規(guī)則,這種準(zhǔn)則和規(guī)則具有持久和廣泛的效力。精準(zhǔn)管理的目標(biāo)就是在政府和社會各部門的努力下,建立各部門的聯(lián)動機制、信息傳遞機制和處理機制,降低精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)部損耗,提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效率。(四)生計結(jié)果(輸出)與精準(zhǔn)考核精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧工作的最終環(huán)節(jié),主要通過設(shè)定考核指標(biāo),收集考核證據(jù),對既定的扶貧目標(biāo)和扶貧效果完成狀況進行量化考核,這種目標(biāo)管理考核機制的設(shè)置,意在對主導(dǎo)扶貧的政府工作部門和人員以及鄉(xiāng)村干部形成一定的激勵和壓力機制,以保障精準(zhǔn)扶貧各項工作落到實處。農(nóng)戶生計改善的程度是扶貧工作完成狀況的有效證明,生計資本的擁有狀況不同,決定了人們會采用不同的生計戰(zhàn)略,單一類型的資產(chǎn)是不會產(chǎn)生多樣化的生計結(jié)果的。貧困農(nóng)戶往往對生計資本的獲得能力非常有限,這種有限性要求扶貧工作不僅是經(jīng)濟上簡單“輸血”,還要在教育培訓(xùn)、健康扶助、技術(shù)指導(dǎo),貸款扶持、市場開發(fā)等“造血”功能的啟動上下真功夫,使農(nóng)戶有更多的生計選擇機會和多樣化的生計策略,最終達到更多收入、福利提升、降低脆弱性、提高食物安全、得到更可持續(xù)利用的自然資源的目標(biāo)。
四、精準(zhǔn)扶貧的基層實踐困境
自2014年精準(zhǔn)扶貧政策實施以來,全國范圍內(nèi)大規(guī)模的扶貧工作展開,僅兩年多的時間內(nèi),扶貧工作成就頗豐,年均1000萬貧困人口的減貧目標(biāo)超額完成,各地在具體實踐中,也創(chuàng)造性的提出具有地方特色的脫貧模式,但在基層實踐過程中,也存在很多問題和困難。(一)“規(guī)模控制”、“瞄準(zhǔn)偏離”、“爭貧”、“鬧訪”等現(xiàn)象導(dǎo)致精準(zhǔn)識別不精準(zhǔn)目前的精準(zhǔn)扶貧實踐中,對貧困農(nóng)戶的識別主要采用的是“程序識別法”[10],通過“規(guī)模排查、村級排查、自主申報、村民評議、入戶調(diào)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批、市級備案”的程序,這種看似嚴(yán)格的逐級審核程序,在實際運作的過程中遭遇了諸多問題和挑戰(zhàn)。一是“規(guī)模控制”引起的“規(guī)模排斥”,國家統(tǒng)一的農(nóng)村扶貧識別標(biāo)準(zhǔn),不能充分考慮各地區(qū)貧困的地域特殊性以及致貧原因的復(fù)雜性,規(guī)模控制下將貧困戶指標(biāo)逐層分解的方式雖然降低了精準(zhǔn)識別的困難和成本,但也會因為貧困指標(biāo)有限而導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶被排斥,尤其是“臨界”農(nóng)戶最容易被排斥。二是受農(nóng)戶居住分散、流動性強、市場參與程度不同等因素影響,很難準(zhǔn)確獲得農(nóng)戶的真實收入情況,以收入標(biāo)準(zhǔn)識別貧困戶在實際操作中面臨篩選困難,出現(xiàn)“瞄準(zhǔn)偏離”。三是農(nóng)戶貧困致因的多維性遭遇識別指標(biāo)的單一性。收入狀況只能反映貧困的最基本方面,不能反映收入以外其他維度的貧困狀況,如因?qū)W、因病、因婚導(dǎo)致的支出型貧困、因自然災(zāi)害、市場風(fēng)險等因素造成的貧困都難以做到詳盡的統(tǒng)計。四是“選貧”“爭貧”、“鬧訪”、“均貧”等現(xiàn)象導(dǎo)致精準(zhǔn)識別偏差。在貧困指標(biāo)“規(guī)模控制”和政府主導(dǎo)的扶貧模式中,貧困村、貧困戶的識別都與資源分配密切相關(guān),扶貧資源作為無償?shù)南∪辟Y源所產(chǎn)生的資源競爭在最基層的村莊層面同樣發(fā)生[11]。受“熟人社會”的農(nóng)村環(huán)境影響,很多地方采用村民小組民主評議或投票的方式“選貧”,這種方式在凸顯公平的同時又難免陷入“主觀貧困”的漩渦,導(dǎo)致識別精準(zhǔn)度的下降。部分村莊也因為資源有限而出現(xiàn)“爭貧”和“鬧訪”等自利行為,也有村莊為了息事寧人,遵循“不出事邏輯”,直接將有限的扶貧或低保資金平均化或充公做村莊集體開支。這種亂象給基層治理工作帶來極大困難,扶貧工作最終異化為維穩(wěn)工作,對精準(zhǔn)扶貧工作的長期開展極為不利。(二)產(chǎn)業(yè)與扶貧脫嵌、“精英捕獲”、農(nóng)戶參與能力不足導(dǎo)致精準(zhǔn)幫扶“效”“殤”并存產(chǎn)業(yè)扶貧是依托貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)來帶動一定數(shù)量的貧困人口脫貧致富的模式,在當(dāng)前的開發(fā)式扶貧中主要采用項目制①的形式,大多數(shù)省份的扶貧資金有70%用于產(chǎn)業(yè)扶貧,產(chǎn)業(yè)扶貧對于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、帶動農(nóng)村經(jīng)濟、改善生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)戶收入等方面確實成效顯著。但在目前的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中,也存在扶貧政策與貧困對象不對接的項目制“走偏”現(xiàn)象,產(chǎn)生貧困治理之“殤”。首先,在項目制實施中,存在中央和地方政府因為利益訴求和目標(biāo)責(zé)任的不同而產(chǎn)生項目扶貧目標(biāo)偏離,地方政府政績最大化的沖動往往會選擇基礎(chǔ)設(shè)施好、容易出政績的村莊集中投資,打造“亮點村”或“路邊工程”,而真正貧困的村莊由于基礎(chǔ)設(shè)施差,環(huán)境脆弱,位置偏遠、交通落后等原因?qū)е路鲐氻椖恳娦找嫔跷⒍坏胤秸當(dāng)R置,產(chǎn)業(yè)扶貧濟困的功能被消解和弱化。其次,在項目進村以后,承擔(dān)項目的主體因農(nóng)戶擁有的生計資本的不同會再次出現(xiàn)分化,有一定資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗和抵御風(fēng)險能力的農(nóng)戶會積極爭取項目和政府的配套資金,而貧困戶由于生產(chǎn)資料、勞動能力、知識和技術(shù)上的缺乏大多選擇風(fēng)險規(guī)避,項目進村中的“精英捕獲”現(xiàn)象必然發(fā)生,產(chǎn)業(yè)扶貧再次出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與扶貧的脫嵌。另外,農(nóng)村青壯年勞動力的大量外出在增加農(nóng)戶就業(yè)機會和收入的同時也導(dǎo)致村莊的空心化,以老少婦弱為主的貧困群體沒有參與扶貧決策的權(quán)利,出現(xiàn)被扶貧項目排斥或脅迫的現(xiàn)象。在多地的扶貧實踐中,諸如溫室種植、家畜養(yǎng)殖、危房改造、惠農(nóng)貸款等項目因為貧困戶的參與能力有限最后異化為行政性的任務(wù)攤派,在行政壓力下的貧困農(nóng)戶被迫參與扶貧,導(dǎo)致扶貧項目的初衷和結(jié)果背離。(三)運動式治理與項目扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧的協(xié)同困難導(dǎo)致精準(zhǔn)管理問題頻發(fā)貧困問題是國家發(fā)展的頑疾,貧困問題的運動化治理是政府主導(dǎo)的扶貧模式的慣性思維,精準(zhǔn)扶貧就是國家為確保2020年全面建成小康社會而啟動的一項運動式的貧困治理政策,基層政府在執(zhí)行這項政策的過程中,由于受壓力性體制的束縛,同樣以運動的速度完成行政性的任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧政策與實踐銜接的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部,他們既無充足資源也無政策權(quán)力,甚至還缺乏一定的知識和能力,在脫貧考核壓力過大的情況下,他們只能和上級政府玩起“數(shù)字脫貧”、“文件脫貧”的游戲來尋求自保,造成復(fù)雜的貧困治理問題被簡單化理解和執(zhí)行。在扶貧資金管理方面,由于缺乏專門的機構(gòu)管理,導(dǎo)致專項扶貧資金“多項投入、分頭管理”。目前的扶貧資金主要有產(chǎn)業(yè)扶貧資金、以工代賑資金、扶貧貼息貸款、財政扶貧資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、整村推進資金、互助資金、“雨露計劃”等,理論上講,各級扶貧辦要協(xié)調(diào)所有的扶貧資金,但行業(yè)資金、專項資金有專業(yè)的部門標(biāo)準(zhǔn)制約,導(dǎo)致資金使用中的“碎片化”現(xiàn)象比較普遍。這種僵化的管理體制和分散的各自為陣的扶貧方式,使行業(yè)扶貧的協(xié)同作用不能有效發(fā)揮,多頭管理的現(xiàn)狀不但增加了管理的成本,降低了管理效率,而且使扶貧資金的益貧性受限。另外,社會扶貧的作用沒有得到充分發(fā)揮,政府、企業(yè)、社會組織和民眾參與的協(xié)同合作扶貧格局尚未形成。政府主導(dǎo)的扶貧模式的單一性難以滿足各貧困群體的異質(zhì)性需求,而社會扶貧在提升貧困群體的能力、調(diào)動其參與的積極性、實現(xiàn)各利益群體權(quán)利平等[12]、扶貧方式的靈活性等方面都有政府項目扶貧不具有的優(yōu)勢。現(xiàn)有社會扶貧主要限于定點扶貧和東西協(xié)作、扶貧結(jié)對子、掛職干部、“第一書記”等,這些社會扶貧的“老三樣”因為結(jié)對單位和個人的能力、資金以及考核機制不完善等問題,扶貧的效果差強人意。東西部扶貧中縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村的“一對一”協(xié)作互補、合作共贏的扶貧模式尚在探索之中,各類企業(yè)、社會組織和個人在扶貧中的作用也未能充分發(fā)揮。(四)貧困問題的復(fù)雜性、長期性、動態(tài)性、扶貧資源的有限性與短期內(nèi)出效益的考核機制的矛盾革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)是目前扶貧攻堅的難點和重點,這些地區(qū)由于自然地理、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟區(qū)位等原因,呈現(xiàn)出貧困與生態(tài)脆弱區(qū)、限制或禁止開發(fā)區(qū)的高度吻合,人地矛盾突出,資源環(huán)境的承載能力極為有限,由于交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后,這些地區(qū)與外界的物質(zhì)、信息和人員交流困難,致貧原因復(fù)雜多樣,貧困化的“孤島效應(yīng)”[13]突出,成為新時期扶貧開發(fā)“攻堅拔寨”的主戰(zhàn)場。針對這些地區(qū)的貧困個體來說,致貧的原因也是千差萬別,短期內(nèi)要取得“脫貧摘帽”的扶貧效果基本很難。精準(zhǔn)扶貧倡導(dǎo)通過“造血式”的扶貧方式來提升貧困農(nóng)戶的可行能力,實現(xiàn)可持續(xù)生計。無論健康扶貧、教育扶貧,還是科技扶貧、項目扶貧都不可能在短期內(nèi)取得明顯效果,“造血式”扶貧需要將精準(zhǔn)扶貧作為一項長期的系統(tǒng)工程來對待,要按照貧困地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)戶意愿逐步落實基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目,這就需要政府和社會的外援“輸血”必須是長期的。但對于基層政府來說,短期內(nèi)出效益的政績訴求使他們普遍追求“短、平、快”的扶貧效果,需要長期投入的造血扶貧工程常常異化為追逐經(jīng)濟效益的短期行為和盲目行為[14]。精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是所有貧困人員精準(zhǔn)脫貧,2015年國家提出“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿,保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)并上調(diào)以人均純收入為內(nèi)容的國定貧困標(biāo)準(zhǔn)(2015年為2855元),貧困標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)變化一方面使貧困人口規(guī)模絕對增大,另一方面又缺乏貧困人群的收入、消費、公共服務(wù)的數(shù)據(jù),增加了統(tǒng)計難度的同時,也使脫貧“退出”和“進入”的機制更加復(fù)雜化。
五、完善以可持續(xù)生計為導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧實踐路徑
精準(zhǔn)扶貧基層實踐中存在的種種困境,反映出扶貧政策和制度在執(zhí)行過程中的走樣和不精準(zhǔn)執(zhí)行,亟待完善以人為本、可持續(xù)發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧治理體系。(一)完善以生計資本為核心的精準(zhǔn)識別機制,建立統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺以收入作為貧困識別的唯一標(biāo)準(zhǔn)在理論和實踐中都詬病過多,需要在目前建檔立卡的基礎(chǔ)上,進一步完善以生計資本為核心的貧困農(nóng)戶基本數(shù)據(jù)信息,并且將這些信息與低保、不動產(chǎn)登記、公安系統(tǒng)等銜接起來,建立精準(zhǔn)扶貧的大數(shù)據(jù)管理平臺。甘肅省在大數(shù)據(jù)庫建設(shè)中的經(jīng)驗值得借鑒,該平臺分為省、市、縣、鄉(xiāng)、村5個層級,包括扶貧對象、扶貧措施、扶貧成效、數(shù)據(jù)分析、績效考核5個管理子系統(tǒng),對貧困人口分布、致貧原因、資產(chǎn)構(gòu)成、健康狀況、教育程度情況進行了全面統(tǒng)計,并且將“1+17”扶貧行動中涉及的各部門扶貧政策落實情況與大數(shù)據(jù)庫聯(lián)系起來,使精準(zhǔn)扶貧工作更加精細(xì)化、信息化和規(guī)范化,提高了扶貧工作的效率和現(xiàn)代化水平。另外,健全多維貧困測算和動態(tài)管理辦法,建立貧困人口退出和再入的動態(tài)管理機制,加大對脫貧戶的后續(xù)動態(tài)監(jiān)測,切實解決漏貧、返貧、被脫貧的難題。(二)構(gòu)建以貧困農(nóng)戶可持續(xù)生計能力提升為核心的精準(zhǔn)幫扶長效機制相對資產(chǎn)不足和可行能力匱乏是貧困農(nóng)戶致貧的最主要原因,為此,各級政府需要進一步加大對貧困地區(qū)的投入和“輸血”的力度,產(chǎn)業(yè)扶貧要因地制宜,要依托區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),進一步完善道路、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施,為貧困地區(qū)的生計改善提供基本條件。其次,克服項目制產(chǎn)業(yè)扶貧的臨時性弊端,需要對項目運行的狀況進行持續(xù)跟蹤管理,尤其要注重扶貧產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的市場開發(fā),幫助貧困農(nóng)戶能穩(wěn)定融入農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈,以提升市場博弈能力為推手,增加貧困農(nóng)戶自身抵御市場風(fēng)險和脫貧致富的能力。再次,加大對貧困學(xué)子的資助和救助力度,不僅要免除他們接受中小學(xué)教育的學(xué)雜費,更應(yīng)該普及免費的高中教育或職業(yè)教育,增加他們的人力資本和綜合素質(zhì),阻隔貧困代際傳遞。最后,對現(xiàn)有的貧困勞動力,要通過教育、農(nóng)技等部門進行有針對性的就業(yè)能力和勞動技能培訓(xùn),促使其轉(zhuǎn)變觀念,實現(xiàn)貧困人口從被動接受幫扶向主動謀求發(fā)展的轉(zhuǎn)變。政府還應(yīng)該通過政策吸引、鼓勵和支持外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),并對其創(chuàng)業(yè)計劃進行貸款優(yōu)惠和技術(shù)援助,以貧困地區(qū)自身“造血”能力增強來實現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。(三)培育以政府、企業(yè)、社會組織和個人為載體的精準(zhǔn)扶貧大格局長期以來我國扶貧政策過分強調(diào)政府的主導(dǎo)作用,造成外部嵌入的政府成了農(nóng)村減貧的核心,基層組織和農(nóng)戶蛻化為被動的接受者。這種模式一方面使扶貧資源和項目無法與各地貧困實際有效對接、也很難兼顧效率與公平,另一方面又造成了貧困地區(qū)和貧困群體對政府的高度依賴。可持續(xù)生計的基本理念是:聚焦于民眾、對于問題的分析與政策處方采取整體主義的思路、強調(diào)微觀與宏觀的聯(lián)系[9]206。運用可持續(xù)生計的分析思路,就是要糾正長期錯位的扶貧主體之間的關(guān)系,以貧困群體的訴求為核心,以政府、企業(yè)、社會組織和個人為內(nèi)容的從宏觀到微觀的扶貧整體框架。通過完善扶貧投資機制、社會力量參與機制、財稅激勵機制等制度建設(shè),充分發(fā)揮各類企業(yè)、社會組織和個人在脫貧攻堅中的作用,依托企業(yè)和社會組織拓寬扶貧資源的籌集渠道,積極探索適合地域特色結(jié)對幫扶脫貧模式,構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的大格局。面對扶貧實踐中出現(xiàn)的“精英捕獲”、“運動式治理”、“數(shù)字脫貧”等扶貧“亂象”,要通過引入第三方評估機構(gòu),建立一套包括貧困治理、社會治安、環(huán)境保護、保障水平等社會發(fā)展指標(biāo)在內(nèi)的檢測和評估體系,形成一種約束政府行為的機制,預(yù)防貧困治理中各部門投機行為的發(fā)生。(四)健全扶貧管理機制和考核機制,加強基層扶貧隊伍建設(shè),增強扶貧工作的精準(zhǔn)性首先,借助統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺,加強各扶貧參與主體的協(xié)同聯(lián)動作用,對各行業(yè)、各部門的扶貧信息進行聯(lián)網(wǎng)共享,降低分頭行動帶來的內(nèi)部損耗,提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效率。其次,在對扶貧工作結(jié)構(gòu)和負(fù)責(zé)人員的考核中,政府的頂層設(shè)計應(yīng)弱化機會主義和短期功利的政策傾向,延長考評考核的周期,同時賦予基層部門更多的資源和資源配置權(quán),形成制度化的激勵和獎懲機制,以治貧效果作為考核行政官員的主要因素,形成長期利益激勵機制。再次,精準(zhǔn)脫貧需要一支專業(yè)化的精準(zhǔn)扶貧隊伍,需健全貧困地區(qū)的基礎(chǔ)扶貧機構(gòu)和隊伍建設(shè),切實發(fā)揮駐村干部、“第一書記”的聯(lián)系和幫扶作用,探索由財政撥款的鄉(xiāng)村公務(wù)員隊伍建設(shè),或者以“西部計劃”等方式,選派有意愿的大學(xué)生參與到基層精準(zhǔn)扶貧工作隊伍中,改善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。
作者:張芬昀 單位:河西學(xué)院
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